規(guī)范收費管理 建立現(xiàn)代財政制度

●溫來成

規(guī)范收費管理 建立現(xiàn)代財政制度

●溫來成

編者按：全面深化財稅體制改革背景下，深入推進收費清理改革是統(tǒng)籌推進簡政放權(quán)、政府職能轉(zhuǎn)變的重要舉措，有利于減輕企業(yè)及個人負擔(dān)。但收費清理改革并不等同于一味地減少收費項目。財政部部長樓繼偉指出，“收費項目并不是越少越好，政府提供的普遍性服務(wù)要通過稅收來籌集資金，但對特定企業(yè)、個人提供的非普遍性服務(wù)，讓一般納稅人來提供資金，這是不公平的，所以要向特定受益人收費。”為深入探討收費清理改革問題，本刊特邀請財政學(xué)者就此展開探討，從我國雜稅發(fā)展的歷史規(guī)律出發(fā)，深入剖析當前我國收費管理中存在的問題，以構(gòu)建現(xiàn)代財政制度下規(guī)范的收費管理制度。

在世界各國政府財政收入中，行政規(guī)費等政府收費收入，既是政府財政收入的補充，更是政府調(diào)節(jié)經(jīng)濟社會發(fā)展的重要政策工具。但自上世紀八十年代以來，我國各種亂收費的問題屢禁不止，治理效果不理想，本文就建設(shè)現(xiàn)代財政制度背景下的收費管理作一分析。

一、厘清政府行政事業(yè)性收費的理論依據(jù)

在現(xiàn)代市場經(jīng)濟條件下，滿足政府公共管理需要，為經(jīng)濟社會發(fā)展提供公共服務(wù)的公共財政收入，主要以稅收為主體，同時，還存在一些收費為補充。一般而言，市場經(jīng)濟發(fā)達國家中央政府稅收收入占90%以上，收費收入很少，而地方政府收入收費占一定比例，不少國家占20%左右。稅收收入有明確的判定標準和征收依據(jù)，那么政府為什么要收費，其依據(jù)在哪里。在現(xiàn)代財政制度下，收費具有明顯的“使用者付費”性質(zhì)，與歷史上存在的形形色色的苛捐雜稅有明顯區(qū)別。

在現(xiàn)代市場經(jīng)濟條件下，“使用者付費”性質(zhì)的收費具有一定的合理性。其一，政府為特定的對象提供了服務(wù)，向其收取一定的費用，用以補償部分或全部服務(wù)成本，是合理的，有利于體現(xiàn)社會公平。因為這種服務(wù)不是政府為轄區(qū)內(nèi)所有的居民提供，不應(yīng)使用稅收等政府正常收入。其二，保護公共資源，防止公共資源被濫用。江河湖海、森林草地、港口碼頭、土地礦產(chǎn)等公共資源，如普遍無償使用，必然會出現(xiàn)過度使用，破壞資源，難以可持續(xù)發(fā)展的現(xiàn)象。對使用公共資源者收取一定的費用，有利于保護公共資源，特別是不可再生資源，提高資源利用效率，走可持續(xù)發(fā)展的道路。其三，有些收費具有對特定經(jīng)濟社會現(xiàn)象進行統(tǒng)計、檢測的功能，可為政府公共管理服務(wù)。如通過收取出國護照工本費，除補償一定的行政成本外，還可以檢測一定時期內(nèi)進出過境的總?cè)藬?shù)、人員結(jié)構(gòu)、出境目的國等信息，為國家制定外交、對外貿(mào)易等政策服務(wù)。

除上述必要性外，與稅收等財政范疇相比，政府收費也有明顯的缺點和不足：

第一，收費不有普遍性，不能保證政府財政支出的需要。如前所述，收費是對特定事項收取的“使用費”，不能普遍征收。而在市場經(jīng)濟條件下，商品銷售、所得這類經(jīng)濟現(xiàn)象普遍存在，因而商品稅、所得稅可以普遍開征，保證財政收入及時、足額入庫，成為政府主體財源，保障國家公共管理支出的需要。

第二，收費不具有征收的連續(xù)性，具有一次性收入特點。對具體繳納人而言，只有接受政府特定公共服務(wù)，才向政府繳費，且這種服務(wù)不是經(jīng)常發(fā)生的。如：營業(yè)執(zhí)照在有效期內(nèi)不需要再辦，結(jié)婚證不少人一生就辦一次，等等。因而，收費收入不夠穩(wěn)定、正常收入額較為零星。而稅收只要稅法不廢除，納稅人生產(chǎn)經(jīng)營正常，就必須按時、連續(xù)向政府納稅，政府收入穩(wěn)定、可靠。

第三，政府收費客觀上存在管理困難的問題。政府在履行公共管理職責(zé)中，使用者付費問題涉及幾乎所有部門，如設(shè)置收費項目過多，其收費范圍、收入標準的執(zhí)行，以及收費收入的管理就存在一定困難，財政部門、立法機構(gòu)和審計部門監(jiān)督管理能力有限的情況下，容易誘發(fā)亂收費、亂攤派等問題。而稅收由稅務(wù)部門統(tǒng)一征收管理，相對比較集中，有利于加強監(jiān)管，既保障政府財政收入，又盡可能減輕納稅人負擔(dān)，特別是額外負擔(dān)，實現(xiàn)財政與經(jīng)濟社會發(fā)展的良性循環(huán)。因此，收費收入只能是政府財政收入的補充，其重點在于發(fā)揮政策調(diào)控功能。否則，中外財政史上苛捐雜稅多如牛毛的時期，就是反面例證。即收費種類設(shè)置過多、收費規(guī)模過大、管理混亂，就會出現(xiàn)費擠稅、侵蝕稅基等問題，嚴重擾亂國家財政秩序。

在我國現(xiàn)行財政制度中，屬廣義的行政事業(yè)性收費的預(yù)算科目包括“專項收入”、“行政事業(yè)性收入”、“國有資本經(jīng)營收入”、“國有資源有償使用收入”、“非經(jīng)營性國有資產(chǎn)收入”、“政府性基金收入”、“其他收入”等。從上述收入征收的依據(jù)來看，主要包括兩類：一是國家的公共權(quán)力，二是所有權(quán)。具體而言，政府在社會公共管理過程中征收有關(guān)費用的類別主要包括：（1）行政規(guī)費。即政府等公共部門為居民、個人等提供特定公共服務(wù)而收取的費用，如簽證費、商標注冊收費等。（2）公共資源使用費。使用特定公共資源收取的費用，如城市道路占用挖掘費、防空地下室易地建設(shè)費、場地和礦區(qū)使用費等。（3）國有產(chǎn)權(quán)收益，如國有資本經(jīng)營收益等。（4）其他收入，如國內(nèi)外捐贈收入等。從一般意義上看，我國現(xiàn)行行政事業(yè)收費有其征收的依據(jù)和合理性，但如果設(shè)置種類過多、規(guī)模過大，監(jiān)管不力，其最終效果和設(shè)置初衷就會背道而馳。

二、改革開放以來亂收費治理的成效及原因

改革開放以來，我國在財政改革中曾經(jīng)多次對行政事業(yè)收費進行清理，原國務(wù)院總理朱镕基曾說過當時的收費是“費大于稅”、“民怨沸騰”。從中央到地方都曾宣布數(shù)量可觀的取消收費項目。如2013年10月16日財政部國家發(fā)展改革委發(fā)布《關(guān)于公布取消314項行政事業(yè)性收費的通知》（財綜〔2013〕98號）、2014年12月23日財政部發(fā)布《關(guān)于取消、停征和免征一批行政事業(yè)性收費的通知》，自2015年1月1日起，包括企業(yè)注冊登記費、個體工商戶注冊登記費在內(nèi)的12項中央級設(shè)立的行政事業(yè)性收費將取消或暫停；同日，包括計算機軟件著作權(quán)登記費在內(nèi)的42項中央級設(shè)立的行政事業(yè)性收費將免征，等等。但從目前的效果來看，只能說黨政機關(guān)事業(yè)單位亂收費、亂攤派、亂罰款現(xiàn)象得到一定程度的遏制，但問題并沒有從根本上得到解決。主要體現(xiàn)在：一是預(yù)算制度中設(shè)置的收費項目仍然較多。如2015年中央機關(guān)預(yù)算收支科目中幾乎所有的黨政機關(guān)、人民團體都有收費項目。在收費上設(shè)置過多的收費項目，在執(zhí)行過程中容易誘發(fā)擴大收費范圍，提高收費標準等亂收費行為。二是行政事業(yè)收費在政府財政收入中所占比例較高。從2014年政府收入情況看，在公共財政預(yù)算收入中，“專項收入”、“行政事業(yè)性收入”、“國有資本經(jīng)營收入”、“國有資源有償使用收入”、“其他收入”合計達19472.9億元，占公共財政預(yù)算收入的13.9%。政府性基金預(yù)算收入54113.65億元，國有資本經(jīng)營預(yù)算2007億元，社會保險基金預(yù)算中社保保費收入為28088億元。以上幾項合計為103681.55億元，說明我國政府財政收費收入規(guī)模相當客觀。三是行政事業(yè)收費項目設(shè)置管理較寬泛。根據(jù)現(xiàn)行財政制度規(guī)定，設(shè)立政府性基金由國務(wù)院批準，設(shè)立行政事業(yè)性收費由中央和省兩級政府批準，且財政部門和發(fā)改委部門都有收費批準權(quán)。

行政事業(yè)性收費之所以治理效果不理想，筆者認為，主要存在以下幾方面原因：

第一，收費管理法制建設(shè)滯后。如前所述，建國后我國行政事業(yè)性收費管理一直未走上制度化、規(guī)范化、法制化的軌道，亂收費、亂罰款的問題一直未得到根本治理，不時出現(xiàn)反復(fù)，是加重企業(yè)、農(nóng)民負擔(dān)，制約經(jīng)濟發(fā)展，影響社會穩(wěn)定的重要因素。到目前為止，我國行政事業(yè)收費管理沒有國家正式的法律，主要依靠國務(wù)院行政法規(guī)和財政部等部門規(guī)章。在管理過程中就存在收費項目設(shè)置缺乏有效制約、論證不足，有關(guān)部門在執(zhí)行過程容易出現(xiàn)擅自擴大收費范圍、提高收費標準等違法違紀行為，在法律上缺乏對行政事業(yè)范圍收費行為的約束，實質(zhì)是一種公共權(quán)力的濫用。

第二，部門利益推動。在2011年取消預(yù)算外資金管理制度之前，各部門、各單位之所以熱衷于設(shè)置各類收費項目，一個重要的原因就是，與稅收相比，收費項目歸設(shè)置部門管理，收入一般不納入預(yù)算，放在本部門的預(yù)算外資金管理，本部門、本單位具有支配權(quán)，是“自留地”，甚至成為私設(shè)“小金庫”、公款私存、濫發(fā)獎金津貼的資金來源。受利益的驅(qū)動，各部門各單位都熱衷于設(shè)置各類收費項目，為本部門利益著想。

第三，監(jiān)管不力。從理論上講，各項政府的收費行為及其收費資金使用，都應(yīng)受到各級人大的監(jiān)督。各級財政部門負有直接監(jiān)督職責(zé)，政府審計部門應(yīng)對收費收入及支出進行審計。但從實際情況來看，由于收費項目點多面廣、涉及眾多黨政、司法和事業(yè)單位，加之眾多監(jiān)管部門難以形成合力，因而造成對行政事業(yè)性收費監(jiān)管不力，有關(guān)機構(gòu)和單位及其負責(zé)人未及時得到處罰，甚至有恃無恐，亂收費、亂罰款現(xiàn)象屢禁不止，始終是我國財政管理和制度建設(shè)的軟肋。

第四，對行政事業(yè)性收費理論認識有偏差。在一個較長時期，人們對行政事業(yè)性收費的定位是組織財政收入的一種手段，企業(yè)和居民也將各類亂收費稱之為“苛捐雜稅”，稅費不分。不少部門和單位將收費作為 “增收”、“創(chuàng)收”的工具，成為增加本部門單位職工福利的手段，以彌補財政預(yù)算撥款的不足，但實際結(jié)果表明是飲鴆止渴，成為國家財政制度治理中一塊難以治愈的疤痕。

三、現(xiàn)代財政制度下收費管理的政策選擇

根據(jù)十八屆三中全會精神和國務(wù)院深化財稅改革的總體方案，到2020年，我國要建立現(xiàn)代財政制度。如前所述，在現(xiàn)代市場經(jīng)濟條件下，收費收入是政府財政收入的重要補充，有其合理性。但管理不善，也會導(dǎo)致亂收費、亂罰款現(xiàn)象，侵蝕稅基，增加企業(yè)和居民負擔(dān)，擾亂國家財政分配秩序，引起嚴重經(jīng)濟社會后果。鑒于我國財政收入管理的現(xiàn)狀，結(jié)合建立現(xiàn)代財政制度的要求，筆者認為，在“十三五”時期，規(guī)范政府收費制度管理的政策重點，主要有以下幾點：

（一）人大行使收費立法權(quán)，建立行政事業(yè)收費法律制度

我國行政事業(yè)性收費管理中存在的亂收費、亂罰款現(xiàn)象之所以屢禁不止，重要原因之一就是收費設(shè)置權(quán)掌握在政府手中。特別是地方政府在沒有地方稅立法權(quán)、2015年以前沒有發(fā)行地方政府債券權(quán)力的條件下，面對地方經(jīng)濟社會發(fā)展巨額資金需求，巧立名目，想方設(shè)法亂收費就成為地方政府增加財政收入的重要選擇。因此，要從根本上解決這一問題，必須解決收費的立法權(quán)問題。即在全國范圍內(nèi)征收的收費項目，由全國人大或全國人大常委會立法，國務(wù)院各部門負責(zé)執(zhí)行；地方性收費項目由地方人大立法，地方政府主管部門負責(zé)執(zhí)行。鑒于我國現(xiàn)行法治環(huán)境，目前可將這項權(quán)力下放到省級人大和中心城市人大。在我國現(xiàn)行《立法法》實施條件下，一個收費項目管理要上升到法律，需要經(jīng)過前期研究、調(diào)研論證、審議、表決等一系列法定程序，可有效抑制亂收費屢禁不止的問題。

（二）建立稅為主，費為補充的政府收入格局

在現(xiàn)代市場經(jīng)濟條件下，政府收費有其合理性，但如前所述，由于收費本身固有的屬性，決定了其在現(xiàn)代財政制度下，只能是政府財政收入的補充，其政策工具功能大于收入功能。因而在我國財政制度建設(shè)中，需要明確建立稅為主，費為補充的政府收入制度。第一，大幅度壓縮現(xiàn)行公共財政預(yù)算收入中非稅收入項目，以及政府性基金項目數(shù)量。凡能夠?qū)嵭匈M改稅的，就改為稅收，如排污費收入改為環(huán)境稅；能夠合并的就合并，能取消的就取消，如保安員資格考試費等。第二，在“十三五”時期以及以后一個較長時期，原則上不再新設(shè)收費項目。在新興領(lǐng)域增加政府財政收入，發(fā)揮調(diào)節(jié)功能，主要以新設(shè)稅種的方式去解決。

（三）嚴格收費收支“兩條線”管理，切斷收費與部門單位利益鏈條

一些政府主管部門之所以熱衷于設(shè)置各類政府性基金等收費項目，就在于這些政府性基金的監(jiān)管歸本部門負責(zé)，雖然名義上財政部門也負責(zé)監(jiān)管，但在政府性基金、收費項目眾多的情況下，財政的監(jiān)管能力有限，主要依靠主管部門管理，形成明顯的部門利益格局。因此，在收費管理中，嚴格執(zhí)行國庫集中收付制度、全口徑預(yù)算制度，收入集中納入國庫，支出由預(yù)算統(tǒng)一安排，切斷收費項目和各個業(yè)務(wù)部門之間的利益關(guān)系，特別是收費收入不能成為有關(guān)部門濫發(fā)津貼福利的資金來源，或者成為超編人員和機構(gòu)的運行經(jīng)費。從而大大降低各個部門競相設(shè)置各類政府性基金的熱情，鏟除亂收費滋生的溫床。

（四）加大收費監(jiān)管力度，及時查處各類亂收費行為

根據(jù)現(xiàn)代財政制度建設(shè)的要求，整合人大監(jiān)督、財政監(jiān)督、審計監(jiān)督，以及紀檢監(jiān)察等部門的監(jiān)管力度，加大對擅自擴大收費范圍、提高收費標準、巧立名目亂收費的黨政府機關(guān)、事業(yè)單位查處的力度，實行領(lǐng)導(dǎo)干部責(zé)任追究制度，增加違紀違法活動的成本，及時曝光典型案例，形成法律威懾力，從源頭上減少各種亂收費發(fā)生的可能性。

（五）動員社會力量，堅決抵制亂收費

各種亂收費行為加重了企業(yè)和居民負擔(dān)，損害了廣大人民群眾的利益，除人大、財政、審計等立法、行政執(zhí)法部門監(jiān)督、查處亂收費行為外，還需要充分動員社會力量，發(fā)揮新聞媒體的監(jiān)督功能，及時揭露各類亂收費行為，形成輿論聲勢，推動立法、司法和行政執(zhí)法部門盡快解決問題。同時，加大國家財政法律制度的宣傳力度，使廣大企業(yè)、居民懂法、遵守法律，運用法律武器保護自己的利益，自覺抵制各類亂收費行為，使之喪失存在的社會基礎(chǔ)，以有效遏制亂收費現(xiàn)象的蔓延。從一定意義上講，這是根治亂收費現(xiàn)象的根本源泉?！?/p>

（作者單位：中央財經(jīng)大學(xué)財政學(xué)院/中央財經(jīng)大學(xué)中財-鵬元地方財政投融資研究所）