水環(huán)境社會(huì)治理的法制建設(shè)——“五水共治”長(zhǎng)效化的思考

作者簡(jiǎn)介：劉國(guó)翰,男,浙江理工大學(xué)法政學(xué)院副教授,博士，主要從事地方治理和非營(yíng)利組織管理研究。

①紀(jì)駿杰：環(huán)境正義:《環(huán)境社會(huì)學(xué)的規(guī)范性關(guān)懷》，宣讀于第一屆環(huán)境價(jià)值觀與環(huán)境教育學(xué)術(shù)研討會(huì)，臺(tái)北成功大學(xué)臺(tái)灣文化研究中心籌備處,1996年，轉(zhuǎn)引自曾建平:《環(huán)境公正三題》,載《中共中央黨校學(xué)報(bào)》2007年第12期。

②李長(zhǎng)健、邵江婷等:《農(nóng)民權(quán)益保護(hù)視角下的農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償法律研究》,載《重慶科技學(xué)院學(xué)報(bào)》(社會(huì)科學(xué)版)2009年第2期。

水環(huán)境社會(huì)治理的法制建設(shè)——“五水共治”長(zhǎng)效化的思考

劉國(guó)翰

(浙江理工大學(xué) 法政學(xué)院,杭州 310018)

改革開(kāi)放三十多年以來(lái),我國(guó)的經(jīng)濟(jì)建設(shè)成績(jī)舉世矚目,但是隨之而來(lái)的水污染、空氣污染、食品污染等問(wèn)題也日益嚴(yán)重。如果不能建設(shè)一個(gè)安全、健康、美麗的生態(tài)環(huán)境,我們的經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會(huì)發(fā)展成果很可能前功盡棄。黨的十八屆三中全會(huì)發(fā)布的《中共中央關(guān)于全面社會(huì)改革若干重大問(wèn)題的決定》中就明確提出要建設(shè)生態(tài)文明,用制度保護(hù)生態(tài)環(huán)境。水是生命之母,它是重要的生活必需品,也是重要的資源,還是重要的生態(tài)載體。對(duì)水污染的治理和水環(huán)境的保護(hù)是生態(tài)文明建設(shè)不可或缺的內(nèi)容。水環(huán)境的治理充分顯示了現(xiàn)代社會(huì)中環(huán)境治理的復(fù)雜性,它不僅需要環(huán)境監(jiān)督部門(mén)的執(zhí)法決心,也需要各種社會(huì)主體的廣泛參與。

正如環(huán)保部副部長(zhǎng)潘岳在2014年4月27日接受《光明日?qǐng)?bào)》采訪時(shí)更是明確指出,新修訂的《環(huán)境保護(hù)法》在推進(jìn)環(huán)境治理現(xiàn)代化方面邁出了新步伐,它改變了以往主要依靠政府和部門(mén)單打獨(dú)斗的傳統(tǒng)方式,體現(xiàn)了多元共治、社會(huì)參與的現(xiàn)代環(huán)境治理理念。生態(tài)環(huán)境建設(shè)中的社會(huì)治理主要體現(xiàn)在:各級(jí)政府對(duì)環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé),企業(yè)承擔(dān)主體責(zé)任,公民進(jìn)行違法舉報(bào),社會(huì)組織依法參與,新聞媒體進(jìn)行輿論監(jiān)督?！拔逅仓巍本褪沁\(yùn)用社會(huì)治理的思路促進(jìn)生態(tài)環(huán)境建設(shè)的典型例子。“五水共治”是浙江省委第十三屆四次全會(huì)做出的決策,具體內(nèi)容包括“治污水、防洪水、排澇水、保供水、抓節(jié)水”等五項(xiàng)內(nèi)容。

五水共治不僅是政府部門(mén)和企事業(yè)單位的職責(zé),同時(shí)也是一次全民參與的治水工程。在五水共治中,政府是主導(dǎo),群眾是主體,充分體現(xiàn)了多元共治理念在水環(huán)境治理問(wèn)題上的運(yùn)用。但是從水環(huán)境社會(huì)治理的實(shí)踐來(lái)看,公眾參與仍然存在積極性不高,法律規(guī)范和制度建設(shè)不夠健全,參與效果不佳的問(wèn)題。因此,為了讓“五水共治”的政策能夠長(zhǎng)效化,讓水環(huán)境的社會(huì)治理取得更好的生態(tài)效果,非常有必要在法制建設(shè)上進(jìn)行相應(yīng)的加強(qiáng)和調(diào)整。

一、積極的公民環(huán)境權(quán)能

和通常社會(huì)問(wèn)題中的公眾參與不同,水環(huán)境社會(huì)治理中的公眾參與經(jīng)常需要參與者付出時(shí)間或者經(jīng)濟(jì)成本,而且常常會(huì)涉及到不同社會(huì)主體之間的利益沖突。如果沒(méi)有明確的權(quán)能保障和權(quán)能激勵(lì),公民在環(huán)境問(wèn)題中的參與很難持續(xù)進(jìn)行。我國(guó)現(xiàn)行的法律規(guī)范中和水環(huán)境直接相關(guān)的主要有2002年實(shí)施的《水法》、2008年實(shí)施的《水污染防治法》和2015年即將實(shí)施的新《環(huán)境保護(hù)法》。前兩部法律對(duì)水環(huán)境治理中的公民權(quán)能和公民參與沒(méi)有做任何規(guī)定。新《環(huán)境保護(hù)法》有比較大的進(jìn)步,在第三十五條明確規(guī)定:公民、法人和其他組織依法享有獲取環(huán)境信息、參與和監(jiān)督環(huán)境保護(hù)的權(quán)利。但是,由于我國(guó)的法律沒(méi)有正式承認(rèn)公民的環(huán)境權(quán),也沒(méi)有對(duì)環(huán)境權(quán)進(jìn)行任何界定,導(dǎo)致新《環(huán)境保護(hù)法》所規(guī)定的公民的獲取環(huán)境信息的權(quán)利、參與和監(jiān)督環(huán)境保護(hù)的權(quán)利很難得到保障。參與環(huán)境保護(hù)是公民的一項(xiàng)權(quán)能,即法律賦予公民有能力從事環(huán)境保護(hù)的相關(guān)活動(dòng),如果有企業(yè)、政府部門(mén)、其他機(jī)構(gòu)或者個(gè)人妨礙了這項(xiàng)權(quán)能,那么就應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。因此,現(xiàn)有的法律把公民參與環(huán)境保護(hù)界定為一種公民的權(quán)利并不準(zhǔn)確,因?yàn)楣駞⑴c環(huán)境保護(hù)并不一定是因?yàn)槠淅媸軗p。相反,公民在參與環(huán)境保護(hù)的過(guò)程中一旦傷害了企業(yè)或者其他組織和公民的具體利益,卻很有可能受到法律的懲罰。

水資源的所有權(quán)結(jié)構(gòu)對(duì)公民參與水環(huán)境社會(huì)治理的積極性具有決定性的作用。我國(guó)的《水法》第三條規(guī)定:水資源屬于國(guó)家所有。而且該法第二條規(guī)定,本法所稱(chēng)水資源,包括地表水和地下水。按照這樣的規(guī)定,所有江、河、湖、海、冰川中的水以及地下水都屬于國(guó)家,這個(gè)規(guī)定讓水環(huán)境社會(huì)治理中的公民參與陷入一個(gè)怪圈,即公民需要花費(fèi)時(shí)間和精力去保護(hù)根本不屬于自己的資產(chǎn)。由于水資源的特殊性,世界上幾乎所有國(guó)家的法律都不主張水資源私有化,但是也很少有國(guó)家直接規(guī)定所有的水資源都屬于國(guó)家,大部分國(guó)家都主張水資源屬于公共產(chǎn)權(quán),或者產(chǎn)權(quán)不明。

我國(guó)憲法規(guī)定自然資源屬于國(guó)家所有。但是水資源和典型的自然資源(如石油、礦產(chǎn)等)有區(qū)別。水資源是否屬于國(guó)家不應(yīng)該僅僅依據(jù)水的物理性質(zhì)來(lái)判斷,而應(yīng)該依據(jù)水資源的具體用途來(lái)判斷。按照用途來(lái)劃分,水資源主要有三種:(1)經(jīng)濟(jì)用途的水資源,發(fā)電、航運(yùn)、工業(yè)用水等；(2)生態(tài)用途的水資源,景觀、生態(tài)多樣性、生物棲息區(qū)等；(3)生活用途的水資源,人畜飲水、生活用水。經(jīng)濟(jì)用途的水資源屬于國(guó)家,生態(tài)用途的水資源屬于公共產(chǎn)權(quán),生活用途的水資源屬于產(chǎn)權(quán)不明。這樣的所有權(quán)歸屬劃分比較符合水資源的實(shí)際情況。此外,《水法》僅僅用所有權(quán)來(lái)規(guī)范水資源的權(quán)利歸屬也過(guò)于粗放。從《物權(quán)法》的角度來(lái)看,所有權(quán)是最強(qiáng)的一種物權(quán),它包括了租賃權(quán)、管理權(quán)、獲益權(quán)等,而事實(shí)上國(guó)家又無(wú)法對(duì)領(lǐng)土范圍內(nèi)的所有水資源有效行使如此嚴(yán)格的權(quán)利。對(duì)于水資源這樣一種流動(dòng)的自然資源,國(guó)家的所有權(quán)應(yīng)該根據(jù)實(shí)際的管理情況進(jìn)行合理的分解。例如,水資源的所有權(quán)可以分解為流域規(guī)劃?rùn)?quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)、獲益權(quán)、享有權(quán)、損害賠償權(quán)等,國(guó)家、公共企業(yè)、營(yíng)利性企業(yè)、附近居民、一般公眾分別享有不同的權(quán)利組合。

二、有序的公眾參與渠道

賦予公民足夠的環(huán)境權(quán)能并不能保證有效的公民參與,更重要的是建立制度化的公眾參與渠道。在“五水共治”的實(shí)踐中,已經(jīng)出現(xiàn)了像“民間河長(zhǎng)制”“吾水共治圓桌會(huì)”等新型公眾參與方式,這些形式的公眾參與也取得了很好的社會(huì)效果。不過(guò),現(xiàn)階段我國(guó)水環(huán)境社會(huì)治理中的公眾參與仍然缺乏制度上的明確規(guī)定。大部分的公眾參與項(xiàng)目處于“環(huán)?；顒?dòng)”和“民間活動(dòng)”的層次,很多環(huán)保項(xiàng)目只能夠起到宣傳環(huán)保知識(shí)、提高環(huán)保意識(shí)的作用,對(duì)于污染企業(yè)無(wú)法形成有效的制度制約。如果公民參與環(huán)境治理并不能夠?qū)ξ廴酒髽I(yè)和破壞生態(tài)環(huán)境的行為形成剛性的約束,那么久而久之這種公民參與的熱情就會(huì)慢慢消退,重新回到?jīng)]有公民參與的狀態(tài)。發(fā)達(dá)國(guó)家在水環(huán)境社會(huì)治理的各個(gè)環(huán)節(jié)都建立了制度化的公眾參與渠道,主要包括決策、管理、項(xiàng)目實(shí)施、沖突解決等四個(gè)重要環(huán)節(jié)中的公眾參與。

第一,水環(huán)境生態(tài)決策過(guò)程中的公眾參與?，F(xiàn)代社會(huì)是法治社會(huì),一切關(guān)于公共事務(wù)的決定都應(yīng)當(dāng)以法律、規(guī)范、制度的形式出現(xiàn)。由于涉及到專(zhuān)業(yè)技術(shù)和眾多的利益相關(guān)者,水環(huán)境的公共政策制定更加需要不同形式的公眾參與。例如,澳大利亞維多利亞州的《委任立法法》就規(guī)定政府部門(mén)制定規(guī)章制度必須征詢(xún)公眾意見(jiàn),特別是要與有利害關(guān)系的人或團(tuán)體協(xié)商,有些法規(guī)、規(guī)則還要交民間的咨詢(xún)委員會(huì)或技術(shù)機(jī)構(gòu)予以論證(姜明安,2010)*姜明安：《新行政法:公中有私,私中有公》，載朱迪·弗里曼：《合作治理與新行政法》，商務(wù)印書(shū)館2010年版。。在環(huán)境問(wèn)題的決策過(guò)程中強(qiáng)調(diào)公眾最大限度地知情權(quán)和參與權(quán)已經(jīng)成為世界各國(guó)推行環(huán)境社會(huì)治理的共識(shí)。1998年歐洲經(jīng)濟(jì)委員會(huì)通過(guò)的《在環(huán)境問(wèn)題上獲得信息、公眾參與和訴諸法律的公約》(亦稱(chēng)奧胡斯公約)中的第八條規(guī)定,公眾參與擬定規(guī)章和/或有法律約束的通用準(zhǔn)則文書(shū),每個(gè)締約方應(yīng)大力促進(jìn)公眾能夠在各種備選辦法確定之前的一個(gè)適當(dāng)階段有效參與公共當(dāng)局?jǐn)M定的可能會(huì)對(duì)環(huán)境產(chǎn)生重大影響的執(zhí)行規(guī)章和其他有法律約束力的通用準(zhǔn)則文書(shū)。發(fā)達(dá)國(guó)家公眾參與環(huán)境保護(hù)的方式和渠道比較多,主要有:公告、非正式小型聚會(huì)；一般公開(kāi)說(shuō)明會(huì)；社區(qū)組織說(shuō)明會(huì)、咨詢(xún)委員會(huì)；公民審查委員會(huì)；聽(tīng)證會(huì)；發(fā)行手冊(cè)簡(jiǎn)訊；郵寄名單；小組研究；民意調(diào)查；全民表決；設(shè)立公眾通信站；記者會(huì)邀請(qǐng)意見(jiàn)；發(fā)信邀請(qǐng)意見(jiàn)；回答公眾提問(wèn)；座談會(huì)等(葉俊榮,2003)*葉俊榮：《環(huán)境影響評(píng)估的公眾參與:法規(guī)范的要求與現(xiàn)實(shí)的考慮》，載《環(huán)境政策與法律》，中國(guó)政法大學(xué)出版社2003年版，第211頁(yè)。。

第二,水環(huán)境生態(tài)管理過(guò)程中的公眾參與。水資源是一種區(qū)域性的公益品,發(fā)達(dá)國(guó)家對(duì)于水資源的生態(tài)管理主要依靠當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)和共同體的力量。以法國(guó)為例,1992年的水資源法確立了對(duì)于跨流域的水資源實(shí)現(xiàn)協(xié)商治理的管理方案。根據(jù)水資源治理和管理方案,各地都建立了地方水資源委員會(huì),由選舉的委員、行政部門(mén)和水資源使用者聯(lián)合會(huì)代表(農(nóng)民、漁民、環(huán)保主義者等)組成,這些由多種行動(dòng)者參加的委員會(huì)負(fù)責(zé)對(duì)流域內(nèi)水環(huán)境的問(wèn)題做出診斷,并提出一些建議,如制定一些規(guī)章制度或由公眾共同參與的行動(dòng)(皮埃爾-伊夫·吉厄納夫,2011:104)*皮埃爾-伊夫·吉厄納夫：《地方協(xié)商與治理:加強(qiáng)協(xié)作的關(guān)鍵問(wèn)題》，載法國(guó)更新治理研究院編:《治理年鑒:2009—2010》，吉林出版集團(tuán)有限責(zé)任公司2011年版，第103-109頁(yè)。。日本對(duì)于河道的日常管理也經(jīng)常委托給流經(jīng)地的社區(qū)組織或者地方公共團(tuán)體。當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)的居民一方面能夠享受干凈的水資源帶來(lái)的生態(tài)福利,另一方面通過(guò)直接的管理活動(dòng)能夠提高自身的責(zé)任感和榮譽(yù)感。

第三,水環(huán)境項(xiàng)目實(shí)施中公眾參與。為了促進(jìn)水環(huán)境社會(huì)治理,最直接的方法就是由政府部門(mén)發(fā)起和實(shí)施相關(guān)的水環(huán)境保護(hù)項(xiàng)目,這些項(xiàng)目能夠把企業(yè)、事業(yè)單位、非營(yíng)利組織、社區(qū)和公民個(gè)人動(dòng)員和組織起來(lái),形成一個(gè)持續(xù)的治理框架。美國(guó)的水效率聯(lián)盟(Water Alliance Efficiency)就是一個(gè)致力于提倡節(jié)水、提高用水效率的非營(yíng)利組織,這個(gè)組織與美國(guó)國(guó)內(nèi)的大學(xué)合作,倡導(dǎo)在大學(xué)校園普及節(jié)水的技術(shù)、觀念、以及開(kāi)展相關(guān)活動(dòng)。另外,該組織還為商業(yè)機(jī)構(gòu)用水、政府機(jī)構(gòu)用水、工業(yè)用水等制訂了詳細(xì)的指南和操作標(biāo)準(zhǔn)。水效率聯(lián)盟是美國(guó)環(huán)境保護(hù)局(EPA)的重要合作伙伴,接受美國(guó)環(huán)境保護(hù)局的資助。環(huán)保部門(mén)發(fā)起或資助改善水環(huán)境的社會(huì)治理項(xiàng)目,并吸納社會(huì)組織、企業(yè)和其他機(jī)構(gòu)參與其中。這樣的做法不僅能夠提高財(cái)政資金的使用效率,而且能夠?yàn)樗h(huán)境社會(huì)治理中的公眾參與提供更多規(guī)范化的渠道。

第四,水環(huán)境沖突解決中的公眾參與。有保護(hù)是因?yàn)橛衅茐?所以環(huán)境保護(hù)是一個(gè)在沖突中前進(jìn)的事業(yè)。解決水環(huán)境保護(hù)中的沖突需要按照現(xiàn)行的《水法》《水污染防治法》《環(huán)境保護(hù)法》等法律規(guī)范。不過(guò),但凡一個(gè)社會(huì)沖突發(fā)展到訴諸法律的程度,可能已經(jīng)達(dá)到一種非常深刻和尖銳的狀態(tài)。就水環(huán)境的問(wèn)題而言,可能已經(jīng)產(chǎn)生了非常嚴(yán)重的水污染危害。因此,水環(huán)境的社會(huì)治理應(yīng)該致力于在沖突的早期就發(fā)現(xiàn)問(wèn)題,運(yùn)用合適的程序和方案化解環(huán)境沖突,這樣對(duì)于環(huán)境危害事件才能夠真正做到防范于未然。例如,法國(guó)在1995年就成立了國(guó)家公共辯論委員會(huì),讓人們能夠?qū)Υ笠?guī)模治理規(guī)劃的決策過(guò)程提出質(zhì)疑,高速公路、鐵路、港口以及高壓線的建設(shè)方案都應(yīng)當(dāng)交由公眾進(jìn)行討論,在討論的過(guò)程中,工程負(fù)責(zé)人要向普通公民介紹他們的計(jì)劃,辯論過(guò)程的綜述將會(huì)提交給公共權(quán)力機(jī)關(guān)(皮埃爾-伊夫·吉厄納夫,2011:104)*皮埃爾-伊夫·吉厄納夫：《地方協(xié)商與治理:加強(qiáng)協(xié)作的關(guān)鍵問(wèn)題》，載法國(guó)更新治理研究院編：《治理年鑒:2009—2010》，吉林出版集團(tuán)有限責(zé)任公司2011年版，第103-109頁(yè)。。在環(huán)境治理中使用這樣的辯論機(jī)制可以有效防止“先污染后治理”的局面出現(xiàn),把破壞生態(tài)環(huán)境的行為扼殺在萌芽狀態(tài)。

三、結(jié)論

黨的十八大四中全會(huì)提出了建設(shè)“法治國(guó)家、法治政府、法治社會(huì)”的目標(biāo)。水環(huán)境的社會(huì)治理只有按照依法治國(guó)的原則才能夠得以持續(xù)、穩(wěn)定的推進(jìn)。浙江省的“五水共治”是一個(gè)動(dòng)員全社會(huì)的力量,節(jié)約用水,建設(shè)良好的水環(huán)境的項(xiàng)目?！拔逅仓巍钡拈L(zhǎng)效化給當(dāng)前我國(guó)水環(huán)境治理中的法制建設(shè)提出了新的挑戰(zhàn)和更高的要求。水環(huán)境社會(huì)治理中的法制建設(shè)應(yīng)該采取實(shí)事求是的原則,吸收發(fā)達(dá)國(guó)家在環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的法治經(jīng)驗(yàn),在水權(quán)理論上有更多的突破,在環(huán)境權(quán)立法上有更多的公眾賦權(quán),在治理過(guò)程中有更多的公眾參與和協(xié)商。

(責(zé)任編輯彭何芬)