法治理念下的可持續(xù)水事管理

德國萊比錫大學(xué)和亥姆霍茲聯(lián)合會(huì)環(huán)境研究中心教授、博士 沈百鑫

就水法與水污染法的概念而言，國內(nèi)與國外是不同的。國內(nèi)講水法和水污染防治法，國外將水法和水污染法的理念分開，是一種綜合的水質(zhì)管理。國內(nèi)把水法歸到資源法，水污染防治法歸到環(huán)境法，其實(shí)應(yīng)該將水法的實(shí)施和治理同時(shí)進(jìn)行。水質(zhì)管理中的一般概念在中國被認(rèn)為是指水，而在國外更多指的是水體，包括岸、岸邊的動(dòng)植物以及內(nèi)部的生態(tài)系統(tǒng)，這樣才能系統(tǒng)性地治理好，就水論水并治水不可能把水治好。以下主要從七個(gè)方面來論述。

一、水的重要性、水體使用權(quán)益的時(shí)代性和水治理的復(fù)雜性

1.水的重要性。一方面水是自然界和人類的生存之本，人依賴于自然界，如果自然系統(tǒng)遭到破壞，那么人類社會(huì)也會(huì)遭到破壞，使人類無法生存;另一方面水也是維系整個(gè)生態(tài)系統(tǒng)的根本，歐盟和德國的水法都提到了水對(duì)生態(tài)系統(tǒng)的重要作用。水是生命之源，生態(tài)之基，生產(chǎn)之要。

2.水體使用權(quán)益的時(shí)代性。隨著社會(huì)的發(fā)展，水體的使用權(quán)益也在發(fā)生變化，如農(nóng)田灌溉、水污染治理等各種權(quán)益都是新出來的，具有時(shí)代性。在不同時(shí)代水有不同的地位，而在當(dāng)代，水污染防治成為最重要的問題。工業(yè)化時(shí)代的水體治理，一方面需要工業(yè)管理制度，另一方面管理制度和傳統(tǒng)的工程治水是不一樣的，管理是根本的。人在從傳統(tǒng)用水到現(xiàn)在用水的過程中，需要達(dá)到一個(gè)制度的平衡。

3.水治理的復(fù)雜性。水治理涉及灌溉、漁業(yè)、工業(yè)用水和生活用水，涉及面廣泛且復(fù)雜。同時(shí)，河道兩岸需要防洪固堤以及用地，在水治理中需要空間治理，因此水治理是一個(gè)相當(dāng)復(fù)雜的系統(tǒng)性問題。如地表水和地下水的治理、水量和水質(zhì)的生態(tài)治理、水環(huán)境和水資源的根治，這些都是將同一物體的不同功能區(qū)分開來，在實(shí)踐中可能相對(duì)簡單，但在社會(huì)學(xué)中將其區(qū)分開來是比較復(fù)雜的。

二、依法治水的重要性

1.水事法治的成就與意義。以前提到中國的水法，會(huì)被認(rèn)為是外形性的，從外部移植過來的。而實(shí)際上水法是內(nèi)增型的，已經(jīng)演變成需要用有效率的法律來治理。

2.水事法治面臨的不足與挑戰(zhàn)。水事法治的不足體現(xiàn)在法律上的不成系統(tǒng)，如水污染防治法、防洪法和水法這幾種法律之間不存在一個(gè)有效、完善的系統(tǒng)。往往是部門間相互獨(dú)立，水法可能是水利部門以其利益來考慮的，而水污染防治法是環(huán)保部門主導(dǎo)的。

三、水事領(lǐng)域的立法權(quán)限與行政權(quán)限

中國的領(lǐng)土面積大，實(shí)際上南北方的水問題也是不一樣的，中央立法下的地方立法也需要時(shí)時(shí)跟進(jìn)。地方的立法要有地方特色，不能由中央統(tǒng)一立法代替地方的立法，應(yīng)根據(jù)當(dāng)?shù)氐膶?shí)際情況立法。

“治水”必須要有各個(gè)部門派出代表來單獨(dú)行使行政權(quán)限，最重要的還是協(xié)調(diào)問題，不能把“九龍治水”看成一個(gè)問題。

四、流域管理與行政管理的關(guān)系及二元水循環(huán)理論

水管理需要綜合管理，流域管理是歐盟水空間指令最早提出來的，中國向其學(xué)習(xí)。一般來說，只能按照行政來管理、很難按照流域來管理。行政管理是基礎(chǔ)，需要在這個(gè)基礎(chǔ)上考慮資源間的整體性、系統(tǒng)性。流域管理要在行政管理的基礎(chǔ)上進(jìn)行。中國的流域管理制度是復(fù)雜的，自上而下治理流域的各個(gè)部位，但流域管理與流域管理理念又是不同的。流域管理最重要的是面面協(xié)調(diào)，而不是由中央派機(jī)構(gòu)來進(jìn)行管理。

人類在用水、取水的過程中對(duì)水體造成影響，如果把影響降到最低就能夠保護(hù)自然水體。自然保護(hù)區(qū)理論在普遍保護(hù)的基礎(chǔ)上建立保護(hù)制度是很有必要的，但整體的水體保護(hù)區(qū)達(dá)到標(biāo)準(zhǔn)了再制定更嚴(yán)格的標(biāo)準(zhǔn)，自然形成的保護(hù)應(yīng)在社會(huì)用水、取水的過程中考慮到排水的問題。水在社會(huì)內(nèi)部的循環(huán)一般涉及自然水體排放、挖河道等，都是需要一定工業(yè)等級(jí)的，而不是只有取水需要等級(jí)，人類對(duì)水體、社會(huì)對(duì)水體都會(huì)造成影響。

五、綜合規(guī)劃管理與水事信息管理

1.綜合規(guī)劃管理。中國雖然在很多事情上有規(guī)劃，但往往效果不理想，一方面是達(dá)不到規(guī)劃的質(zhì)量，另一方面是規(guī)劃的制度沒有保障。規(guī)劃一定程度上也是一種法律，可以執(zhí)行就是規(guī)劃，不可執(zhí)行就是有理論缺陷。

2.水利基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)與信息匯集共享。不管是土地局還是環(huán)保局，往往很多時(shí)候都會(huì)有信息不足的情況。在中國，雖然有足夠的信息量，但是沒有河道檢測點(diǎn)，就追究不到企業(yè)排污，最后還是涉及信息的采集問題。

六、行政監(jiān)管制度、市場手段和社會(huì)(公眾)參與

就水治理而言，行政監(jiān)管是一種傳統(tǒng)的管理制度，是根本的市場手段和社會(huì)經(jīng)濟(jì)管理手段。社會(huì)參與是有效保障，市場機(jī)制能提高水治理的效率。

環(huán)境法和環(huán)保法的實(shí)施有一個(gè)環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、環(huán)境目標(biāo)導(dǎo)向。政府在實(shí)施水體排放、行政監(jiān)管的過程中也應(yīng)根據(jù)整個(gè)區(qū)域的環(huán)境質(zhì)量來制定目標(biāo)，把目標(biāo)管理和環(huán)境達(dá)標(biāo)排放相結(jié)合。

不管是流域管理還是行政區(qū)域管理，綜合水體管理制度是根本的。系統(tǒng)性的協(xié)調(diào)都應(yīng)該考慮到水體穩(wěn)定綜合性問題，因?yàn)樗婕疤嗟睦?，各方面的利益要有一個(gè)綜合考量才能把各方面的利益保護(hù)好，才能可持續(xù)發(fā)展。法律要涉及各個(gè)方面的利益，若法律沒有制度協(xié)調(diào)，只有立法和執(zhí)法，這個(gè)立法是無法實(shí)行的。中國的水法和水污染防治法是兩個(gè)部門的立法，有時(shí)甚至是沖突的，各部門根據(jù)自己的法律來管理，相互獨(dú)立，這是不可能實(shí)施的。