日本私立高等教育公益性的維護(hù)及對我國的啟示

陳文聯(lián)

（中南大學(xué)政治學(xué)院 湖南省教育科學(xué)民辦高等教育研究基地,湖南 長沙 410083）

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日本私立高等教育公益性的維護(hù)及對我國的啟示

陳文聯(lián)

（中南大學(xué)政治學(xué)院 湖南省教育科學(xué)民辦高等教育研究基地,湖南 長沙 410083）

合理的制度安排是實(shí)現(xiàn)私立高等教育公益性的前提和基礎(chǔ)。為有效促進(jìn)私立高等教育公益性的實(shí)現(xiàn),日本政府一方面構(gòu)建了完備的私立高等教育法規(guī)體系,在私立學(xué)校的性質(zhì)、設(shè)立、內(nèi)部管理體制及其日常運(yùn)作等方面均從法律上作出了具體而詳細(xì)的“公益性強(qiáng)制”;另一方面通過立法方式明確了政府對私立學(xué)校的財(cái)政資助責(zé)任,為私立高等教育公益性的實(shí)現(xiàn)提供了強(qiáng)有力的物質(zhì)保障。依靠健全的法律法規(guī)體系與完善的財(cái)政資助制度,日本私立高校的公益性得以有效維護(hù)。這些經(jīng)驗(yàn)對于當(dāng)前我國民辦高等教育的發(fā)展具有重要的借鑒意義。

民辦高等教育;私立高等教育;私立大學(xué);公益性;日本

“公益性”是民辦高等教育理論和實(shí)踐中非常重要的一個概念。對于這個概念的含義,學(xué)術(shù)界尚存有爭議。但在民辦高等教育分類管理時代,我們可以重新將簡單且清晰的含義歸還給“公益性”:公益性首先意味著非營利性。據(jù)此,堅(jiān)持非營利性的辦學(xué)原則,應(yīng)是民辦高校公益性辦學(xué)的基本準(zhǔn)則。①陳文聯(lián):《公益性的持守:民辦高校不容放棄的使命》,《中國高等教育》2010年第18期,第59-60頁。

在日本,私立高等教育在整個高等教育發(fā)展中占據(jù)舉足輕重的地位。據(jù)日本文部科學(xué)省2013年8月發(fā)布的報(bào)告,私立高校占全部高校總數(shù)的77.5%,在校生數(shù)占全部在校生總數(shù)的73.5%。②肖念、郭兆龍:《探究日本私立高等院校辦學(xué)監(jiān)督機(jī)制》,《中國教育報(bào)》2013年12月12日,第4版。要探究日本私立高等教育發(fā)展所取得的成績,不能不提及日本健全的法律法規(guī)體系與完善的財(cái)政資助制度。正是這兩大“利器”,有效維護(hù)了日本私立高校的公益性,使私立高等教育獲得了良性發(fā)展?；诖?本文擬從上述兩方面入手,剖析日本政府在維護(hù)私立高等教育公益性方面的制度安排,藉以作為探討我國民辦高等教育公益性保障機(jī)制之借鑒。

一、根本保障：健全的法律法規(guī)

在日本,私立高等教育立法體系可謂完備、系統(tǒng)。這一體系,以國會于1947年通過的《教育基本法》和《學(xué)校教育法》為基礎(chǔ),以《私立學(xué)校法》（1949年）為核心,以《私立學(xué)校振興助成法》（1975年）以及由文部科學(xué)省制定的《私立學(xué)校法施行令》（1950年）、《學(xué)校法人會計(jì)基準(zhǔn)》（1971年）、《私立學(xué)校振興援助法實(shí)行令》（1976年）等各種實(shí)施規(guī)則為輔助。正是依靠這種層次分明、完備嚴(yán)整的私立高等教育立法體系,才使日本政府依法治教，才使私立高校依法辦學(xué),也為有效維護(hù)私立高等教育公益性提供了強(qiáng)有力的法律保障。

具體來說,在保障私立高等教育公益性方面,日本政府從私立學(xué)校的性質(zhì)、設(shè)立、內(nèi)部管理體制及其經(jīng)營管理等各方面,均從法律上作出了具體的“公益性強(qiáng)制”,以維護(hù)私立高等教育的公益性。

（一）明確私立高等教育的公共屬性

日本非常重視私立大學(xué)的公益性與公共性。1947年的《教育基本法》首次以教育立法的形式明確規(guī)定了私立高校的公共性質(zhì)。該法第6條明確指出：（學(xué)校教育）法律所承認(rèn)的學(xué)校,是具有公共性質(zhì)的。*國家教委情報(bào)室:《日本教育法規(guī)選編》,教育科學(xué)出版社1987年版,第2頁。1950年頒布的《私立學(xué)校法》,是指導(dǎo)戰(zhàn)后日本私立教育發(fā)展的基本法律。該法第1條開宗明義地規(guī)定了私立學(xué)校的自主性與公共性,明確該法的制定是“以尊重私立學(xué)校的自主性、提高私立學(xué)校的公共性,使私立學(xué)校得以健康發(fā)展為目的”，*轉(zhuǎn)引自董圣足、黃清云:《日本私立高校的治理機(jī)制》,《浙江樹人大學(xué)學(xué)報(bào)》2008年第11期,第26-31頁。再次從法律上明確了私立高等教育的公共屬性。

（二）對私立高校設(shè)置作出“公益性”規(guī)定

為確保私立高校辦學(xué)公益目的的實(shí)現(xiàn),提高其公共性與自主性,并促進(jìn)其穩(wěn)定健康發(fā)展,日本政府還在法律上對學(xué)校設(shè)立標(biāo)準(zhǔn)作了“公益性”強(qiáng)制規(guī)定。日本《私立學(xué)校法》明確私立大學(xué)屬于捐資辦學(xué)性質(zhì),按“學(xué)校法人”進(jìn)行依法登記注冊;強(qiáng)調(diào)學(xué)校法人才能設(shè)置私立學(xué)校,而學(xué)校法人的設(shè)置者必須是不以營利為目的的公益法人。*轉(zhuǎn)引自董圣足:《中外學(xué)校法人分類比較研究》,《國家教育行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2010年第1期,第15-18頁。該法第30條還規(guī)定:欲設(shè)立學(xué)校法人者,必須以此為目的捐贈其財(cái)產(chǎn),并依據(jù)一定程序,申請主管機(jī)關(guān)批準(zhǔn)其捐贈財(cái)產(chǎn)的行為。*轉(zhuǎn)引自邵金榮:《中國民辦教育立法研究》,人民出版社2000年版,第173頁。也就是說,作為私立學(xué)校設(shè)置者的學(xué)校法人,是具有公共性質(zhì)的非營利法人。

（三）對私立高校法人治理制度作出規(guī)定

私立高校法人治理制度應(yīng)以實(shí)現(xiàn)私立高校的公共性為前提?；诖?日本《私立學(xué)校法》對私立學(xué)校治理結(jié)構(gòu)作了許多明確的“公益性強(qiáng)制”,以彰顯學(xué)校治理的公共性。

1.理事會。理事會是日本私立大學(xué)法人的意志決策機(jī)關(guān)和最高管理機(jī)關(guān)。按照日本《私立學(xué)校法》要求,學(xué)校法人的業(yè)務(wù)必須由半數(shù)的理事來決定。為防止少數(shù)理事專斷,更多地體現(xiàn)學(xué)校法人的公共精神,該法從第35條到第40條對學(xué)校法人的成員作了相關(guān)規(guī)定。第38條對理事產(chǎn)生的范圍作了如下規(guī)定:（1）私立大學(xué)的校長;（2）評議員;（3）學(xué)校創(chuàng)建初期的功績者、有學(xué)識的經(jīng)驗(yàn)者、宗教團(tuán)體的成員。理事的人數(shù)應(yīng)在5人以上,可視學(xué)校規(guī)模大小而定。為防止理事會成員家族化,第38條還規(guī)定:學(xué)校理事會成員中,任何人的配偶和直系親屬都不許超過一人。*轉(zhuǎn)引自邵金榮:《中國民辦教育立法研究》,人民出版社2000年版,第175頁。而且,《學(xué)校教育法》第9條（不具備校長及教員資格情由）的規(guī)定適用于理事。*《學(xué)校教育法》第9條規(guī)定:“有下列各項(xiàng)情況之一者,不得擔(dān)任校長或教員:（1）禁治產(chǎn)者以及準(zhǔn)禁治產(chǎn)者;（2）曾被處監(jiān)禁以上刑罰者;（3）受沒收許可證處分未滿二年者;（4）自日本國憲法施行之日起,組織或者參加主張以暴力破壞日本國憲法或依據(jù)憲法成立之政府的政黨及團(tuán)體者”。出自于邵金榮:《中國民辦教育立法研究》,人民出版社2000年版,第175頁。這些強(qiáng)制性規(guī)定被認(rèn)為保證了學(xué)校法人的公共性,阻止了私立大學(xué)管理上的家族化。

2.評議員會。為了保障學(xué)校法人的公共性,日本《私立學(xué)校法》第42條規(guī)定,私立學(xué)校法人必須內(nèi)設(shè)評議員會,由超過理事人員人數(shù)兩倍的評議員組成,作為學(xué)校法人的咨詢機(jī)構(gòu),但根據(jù)捐贈情況,該機(jī)構(gòu)也可成為學(xué)校的決議機(jī)構(gòu)。*轉(zhuǎn)引自董圣足、黃清云:《日本私立高校的治理機(jī)制》,《浙江樹人大學(xué)學(xué)報(bào)》2008年第11期,第26-31頁。關(guān)于評議員會的職能,按照《私立學(xué)校法》第42條的規(guī)定,理事長在下列情形下必須事先征求評議員會的意見:（1）預(yù)算、借款及重要資產(chǎn)處理事項(xiàng);（2）合并;（3）捐贈行為的變更;（4）營利事業(yè)的重要事項(xiàng);（5）由捐助人決定的重大事項(xiàng)。第43條規(guī)定:評議員會可就學(xué)校法人的業(yè)務(wù)、財(cái)產(chǎn)狀況或理事會成員完成業(yè)務(wù)的情況,向理事會成員申述意見、回答咨詢,或要求理事會成員作出報(bào)告。*轉(zhuǎn)引自邵金榮:《中國民辦教育立法研究》,人民出版社2000年版,第176頁。第46條還規(guī)定,學(xué)校法人決算必須在每個會計(jì)年度結(jié)束兩個月以內(nèi),由理事長向評議員會提出報(bào)告,征求意見。從以上規(guī)定中不難看出,評議員會雖然就性質(zhì)而言是設(shè)置于學(xué)校法人內(nèi)部的會議制咨詢機(jī)構(gòu),但就其職能而言,實(shí)際上對學(xué)校財(cái)產(chǎn)的使用和理事的業(yè)務(wù)執(zhí)行行為仍具有一定的監(jiān)督和制衡作用,從而成為日本學(xué)校法人治理結(jié)構(gòu)中特殊的監(jiān)督機(jī)制。*邵金榮:《中國民辦教育立法研究》,人民出版社2000年版,第176頁。

3.監(jiān)事會。監(jiān)事會是學(xué)校法人的法定監(jiān)察機(jī)構(gòu)。按照日本《私立學(xué)校法》的要求,私立學(xué)校法人必須設(shè)置2人以上的監(jiān)事,其主要任務(wù)是監(jiān)察學(xué)校法人的財(cái)產(chǎn)使用和理事的履職行為,具體事項(xiàng)包括以下三方面:第一,監(jiān)察理事執(zhí)行業(yè)務(wù)的狀況;第二,監(jiān)察學(xué)校法人的財(cái)產(chǎn);第三,發(fā)現(xiàn)學(xué)校理事或法人有不當(dāng)問題時,向管轄者或評議員會報(bào)告。*轉(zhuǎn)引自吳海升:《日本私立學(xué)校法對我國民辦教育立法的啟示》,《池州師專學(xué)報(bào)》2001年第8期,第15-18頁。很明顯,學(xué)校法人監(jiān)事對理事會具有一定的監(jiān)督制衡職能。

（四）對私立高校辦學(xué)運(yùn)行監(jiān)督管理作出規(guī)定

對于私立大學(xué)法人辦學(xué),日本政府和社會有責(zé)任監(jiān)督其非營利性,確保其為公共社會服務(wù)，保證辦學(xué)水平和教育質(zhì)量,從而維護(hù)高等教育的公共性與公益性,防止學(xué)生和家長、社會以及國家的利益受損。鑒于此,日本政府立法中對如何有效監(jiān)督私立大學(xué)辦學(xué)的營利性也作出了許多具體規(guī)定,以保障教育公益性的實(shí)現(xiàn)。

1.收益事業(yè)監(jiān)管。日本《私立學(xué)校法》第26條規(guī)定,學(xué)校法人在不影響所設(shè)私立學(xué)校教育的前提下,可以從事以收益為目的事業(yè),以其收益補(bǔ)充私立學(xué)校的經(jīng)營,但所辦營利事業(yè)的范疇只能由主管機(jī)關(guān)在聽取審議會的意見后確定,并加以登記、公告;所辦營利事業(yè)單位的財(cái)務(wù)必須與學(xué)校財(cái)務(wù)分開,其盈余必須用于學(xué)校辦學(xué)而不得挪作他用。該法第61條還規(guī)定,當(dāng)學(xué)校法人將營利事業(yè)獲得的收益用于私立學(xué)校以外的目的，或者該營利事業(yè)的繼續(xù)存在影響到學(xué)校教育時,主管機(jī)關(guān)有權(quán)責(zé)令停辦學(xué)校法人的營利事業(yè)。*轉(zhuǎn)引自邵金榮:《中國民辦教育立法研究》,人民出版社2000年版,第180頁。顯然,這些規(guī)定同樣保障了教育的公共性與公益性。

2.會計(jì)賬務(wù)監(jiān)管。日本《私立學(xué)校法》等法律規(guī)定，國家可以對私立學(xué)校的發(fā)展給予資金補(bǔ)助。但是,為了保證補(bǔ)助的公平性和補(bǔ)助金的合理使用,日本文部科學(xué)省頒布了《學(xué)校法人會計(jì)基準(zhǔn)》,要求學(xué)校法人必須按照該基準(zhǔn)規(guī)定的會計(jì)科目、記錄方式和計(jì)算方法進(jìn)行會計(jì)處理,對其中違反會計(jì)準(zhǔn)則的學(xué)校,主管部門有權(quán)決定減少其補(bǔ)助金額。此外,學(xué)校法人還必須按照要求向主管部門提交會計(jì)報(bào)告并接受審查。《私立學(xué)校振興助成法》還賦予主管機(jī)關(guān)在是否補(bǔ)助及補(bǔ)助金額上相當(dāng)大的自由裁量權(quán),并且否認(rèn)對私立學(xué)校進(jìn)行經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助是國家的義務(wù)。所以，主管機(jī)關(guān)可以利用補(bǔ)助金制度達(dá)到監(jiān)管私立大學(xué)、維護(hù)公共利益之目的。

3.日常事務(wù)監(jiān)督。法律還賦予日本文部科學(xué)省對學(xué)校日常事務(wù)執(zhí)行中的不當(dāng)行為進(jìn)行監(jiān)管。例如,針對曾經(jīng)出現(xiàn)的以高額捐贈作為新生錄取條件的不公正現(xiàn)象,以及接受了國家經(jīng)費(fèi)資助但內(nèi)部管理中存在明顯不當(dāng)行為的部分私立大學(xué),文部科學(xué)省采取了一系列監(jiān)管措施:停發(fā)國家經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助、要求歸還補(bǔ)助額;加強(qiáng)行政監(jiān)督檢查,每年對學(xué)校法人內(nèi)部管理工作組織運(yùn)行狀況進(jìn)行全面檢查;建立“學(xué)校法人管理檢查委員制度”,每年對私立學(xué)校的管理運(yùn)行狀況進(jìn)行一定數(shù)量的調(diào)查,并作必要的指導(dǎo)、建議工作,一旦發(fā)現(xiàn)違法或不當(dāng)行為,及時采取強(qiáng)制和制裁措施。*董圣足、黃清云:《日本私立高校的治理機(jī)制》,《浙江樹人大學(xué)學(xué)報(bào)》2008年第11期,第26-31頁。

從上面的敘述中不難看出,為了保障私立教育的公共性與公益性,日本政府從法律上對私立學(xué)校的法人性質(zhì)、內(nèi)部管理體制以及辦學(xué)監(jiān)督等方面均作了具體的“公益性強(qiáng)制”,從而有效地保障私立高校公益性的實(shí)現(xiàn)。

二、重要保障：完善的公共財(cái)政資助制度

政府公共財(cái)政資助對保障私立高校的非營利性與公共性具有非常重要的意義。一方面，公共財(cái)政資助不僅有助于減輕私立高校的財(cái)政壓力,保障教學(xué)投入的充足性,促使其集中精力提高教育教學(xué)質(zhì)量,實(shí)現(xiàn)公益性辦學(xué);另一方面,政府可通過制定獲得資助的條件對私立高校進(jìn)行必要的監(jiān)督與干預(yù),使私立高校的作為不致偏離公民與社會的期望,保障私立高校辦學(xué)的公益性?；诖?日本政府從20世紀(jì)70年代開始，相繼制定了《私學(xué)振興財(cái)團(tuán)法》（1970年）、《私立學(xué)校振興助成法》（1975年）、《私立學(xué)校振興援助法實(shí)行令》（1976年）以及《私立大學(xué)等經(jīng)常費(fèi)補(bǔ)助金分配基準(zhǔn)》（1976年）等系列配套法規(guī)制度,明確對私立大學(xué)的資助辦法、方式與條件,為保障私立大學(xué)的公益性提供了強(qiáng)有力的財(cái)政基礎(chǔ)。

具體來說,日本政府對私立大學(xué)的資助制度有兩大鮮明特色。

（一）直接與間接:政府資助的主要方式

根據(jù)《私立學(xué)校振興助成法》的規(guī)定,日本政府對私立高校的資助包括直接資助與間接資助兩種方式。

1.直接補(bǔ)助。直接補(bǔ)助主要包括兩個方面:（1）私立高校經(jīng)常性費(fèi)用的補(bǔ)助。經(jīng)常性費(fèi)用的補(bǔ)助包括兩項(xiàng):一是“一般補(bǔ)助”,指的是以各校在籍師生數(shù)給予的補(bǔ)助;二是“特殊補(bǔ)助”,指的是對私立高校學(xué)術(shù)研究或特定專業(yè)和課程的教學(xué)所給予的補(bǔ)助。經(jīng)常性費(fèi)用補(bǔ)助金是日本政府對私立高校最重要的資助款項(xiàng),于1980年時達(dá)到最高點(diǎn),占私立高校經(jīng)常費(fèi)用總額的29.5%,以后則逐年下降,但基本保持在10.0%以上。*胡建華:《日本私立大學(xué)的發(fā)展特點(diǎn)及其啟示》,《教育研究》2001年第8期,第73-76頁。（2）私立高校學(xué)費(fèi)借貸事業(yè)的援助。對學(xué)生的資助主要通過育英獎學(xué)制度實(shí)施?！叭毡居⒒饡睂ｉT負(fù)責(zé)對學(xué)生獎貸資金的籌集和發(fā)放工作。*張愛華、于洪波:《戰(zhàn)后日本資助私立高等教育的策略與模式》,《山東師范大學(xué)學(xué)報(bào)》2005年第3期,第141-143頁。根據(jù)《日本育英會法實(shí)施條例》,私立高校學(xué)生不僅可以享受國立、公立高校學(xué)生的同等待遇,向育英會申請低息或無息貸款,而且每月的貸款金額還可高于國立、公立高校的學(xué)生,償還期限最長可達(dá)20年。*王康平:《高校學(xué)費(fèi)政策的理論與實(shí)踐》,廈門大學(xué)出版社2001年版,第120頁。

2.間接補(bǔ)助。日本政府對私立高校的間接補(bǔ)助,主要有稅收優(yōu)惠、長期低息貸款等。（1）稅收優(yōu)惠政策。為保證私立高校的公共性和公益性,日本政府對私立學(xué)校實(shí)行稅收優(yōu)惠政策,主要包括:一是免稅。比如,學(xué)校法人經(jīng)營非營利事業(yè)時,免除法人事業(yè)稅;學(xué)校法人在開具合同時,免除印花稅;學(xué)校法人直接用于不動產(chǎn)及學(xué)生宿舍的,免除不動產(chǎn)所得稅等。二是減稅或降低稅率。如,日本所有以營利為目的的企業(yè)法人都必須交納37.5%的法人稅,而學(xué)校法人在經(jīng)營營利事業(yè)時,享受減免稅待遇,由37.5%的稅率減為27.0%。同時,日本政府還根據(jù)不同情況實(shí)施不同的稅率。三是稅前捐贈享受優(yōu)惠稅收政策。如,個人向私立高校捐款的可以從所得稅中扣除捐款額度,上限額為該個人所得的25.0%。*張愛華、于洪波:《戰(zhàn)后日本資助私立高等教育的策略與模式》,《山東師范大學(xué)學(xué)報(bào)》2005年第3期,第141-143頁。（2）長期低息貸款。日本私立學(xué)校振興會及地方團(tuán)體對私立學(xué)校的校舍維修與新建以及土地、教學(xué)設(shè)備的購置等項(xiàng)目發(fā)放長期低息貸款。貸款經(jīng)費(fèi)主要來自國家撥款和財(cái)政金融投資,所以對私立高校而言,這種貸款也可以理解為政府的間接財(cái)政資助。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2006年至2010年，日本私立大學(xué)的長期貸款金約一半來自私立學(xué)校振興會，而短期貸款金3/4來自商業(yè)銀行。以2010年為例，日本私立大學(xué)當(dāng)年從私立學(xué)校振興會獲得的長期貸款總額約為4 180.6億元,短期貸款僅為489.7億元。*劉權(quán)：《日本私立大學(xué)借貸融資問題研究》，《教育與經(jīng)濟(jì)》2012年第4期，第62-67頁。從這一個側(cè)面，反映了私學(xué)振興財(cái)團(tuán)貸款項(xiàng)目對于私立高校改善辦學(xué)條件起著積極的作用。

（二）公益性與公共性:政府資助的主要目的

對于政府資助私立學(xué)校的目的,《私立學(xué)校振興助成法》明確規(guī)定:一是提高和改善教育條件,提高私立大學(xué)的教育質(zhì)量;二是減輕學(xué)生家庭負(fù)擔(dān);三是促進(jìn)私立學(xué)校經(jīng)營的健全化,提升學(xué)校的公共性與公益性。為了將上述目的落到實(shí)處,該法對政府資助私立高校的條件也作了許多規(guī)定：首先,學(xué)校法人必須自覺完善自身的財(cái)政基礎(chǔ),減輕學(xué)生經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān),不斷提升辦學(xué)水平與教學(xué)質(zhì)量。其次,學(xué)校法人必須按照《學(xué)校法人會計(jì)基準(zhǔn)》的要求進(jìn)行會計(jì)處理,定期將學(xué)校資產(chǎn)表、收支計(jì)算表等有關(guān)報(bào)表呈送主管部門。第三,受到補(bǔ)助的私立高校必須接受主管部門的強(qiáng)制監(jiān)督,提供報(bào)告并接受質(zhì)問等。如果私立高校違反或?qū)姑?、教學(xué)條件或管理運(yùn)營欠佳、財(cái)政狀況不健全以及超出或未達(dá)到限定的辦學(xué)規(guī)模時,該補(bǔ)助金將被削減或取消。*吳忠魁:《私立學(xué)校比較研究》,北京師范大學(xué)出版社1999年版,第111頁。從某種程度上說,日本政府對私立學(xué)校的財(cái)政扶助政策,也是“在切實(shí)把握這些私立學(xué)校的財(cái)政狀況及其經(jīng)濟(jì)行動的方法后,為了維護(hù)社會整體的公共利益與教育公益性,考慮需要公共扶助后才決定的”*夏藝:《日本私立高等教育行政的特點(diǎn)和啟示》,《大學(xué)教育科學(xué)》2006年第5期,第15-18頁。。顯然,更好地維護(hù)私立高等教育的公共性與公益性,促進(jìn)其良性發(fā)展,是日本政府資助私立高校最主要的目的。

三、對維護(hù)我國民辦高等教育公益性的啟示

公益性是高等教育的本質(zhì)屬性,是民辦高校持續(xù)健康發(fā)展的戰(zhàn)略性問題,起著方向性的作用。但在現(xiàn)實(shí)辦學(xué)中,受制度建設(shè)滯后與不足等多重因素影響,我國部分民辦高校在辦學(xué)過程中出現(xiàn)了營利性行為,有些民辦高校追求經(jīng)濟(jì)利益最大化,只注重教育的經(jīng)濟(jì)效益,忽視了教育的社會效益,諸如虛假廣告、欺騙招生等各種有悖于教育公益性的現(xiàn)象屢有發(fā)生。如何確保民辦高等教育的公益性,成為社會各界廣泛關(guān)注的重要問題。從日本政府維護(hù)私立高等教育公益性方面的努力來看,完善的法規(guī)體系與健全的公共財(cái)政資助制度,是值得我國學(xué)習(xí)和借鑒的兩個抓手。

（一）構(gòu)建健全的民辦高等教育法規(guī)體系

完善的法規(guī)政策對維護(hù)民辦高等教育公益性、促進(jìn)其持續(xù)健康發(fā)展具有重要意義。如前所述,日本私立高等教育法規(guī)體系相當(dāng)完備，且具有很強(qiáng)的操作性,而且這些法規(guī)秉承教育“公共性”與“公益性”理念,對私立學(xué)校的法人性質(zhì)、內(nèi)部管理體制和辦學(xué)監(jiān)督等各方面,均在法律上作出了具體的“公益性強(qiáng)制”。正是依靠完備的法規(guī)制度,日本私立高等教育的公益性才得到了切實(shí)、有效的維護(hù)。

在我國,民辦高等教育法律制度建設(shè)相對滯后。直至2002年,《民辦教育促進(jìn)法》才出臺;之后,又頒布了《民辦教育促進(jìn)法實(shí)施條例》（2004年）和《民辦高等學(xué)校辦學(xué)管理若干管理?xiàng)l例》（2007年）。盡管這些法規(guī)政策對于促進(jìn)民辦高等教育的發(fā)展具有積極意義，但不得不指出,目前民辦高等教育法規(guī)政策環(huán)境尚不健全,法規(guī)條例的規(guī)定相當(dāng)模糊、籠統(tǒng)。如,對于民辦高校的產(chǎn)權(quán)歸屬、財(cái)政資助以及稅收優(yōu)惠等一些重大問題,《民辦教育促進(jìn)法》及其“實(shí)施條例”并沒有作出具體規(guī)定,這種政策的不確定性和模糊性,“致使民辦學(xué)校發(fā)展中的短期行為嚴(yán)重的現(xiàn)象頻頻發(fā)生”*徐冬青:《從依附性發(fā)展走向均衡發(fā)展》,《民辦教育研究》2004年第4期,第4-7頁。。一些民辦高校突破立法的公益性強(qiáng)制，行營利性之實(shí)。因此,當(dāng)前政府應(yīng)借鑒日本政府“法律行政”的經(jīng)驗(yàn),盡快完善民辦高等教育法律政策體系,從法律上對民辦高校的法人性質(zhì)、產(chǎn)權(quán)制度、內(nèi)部管理體制以及辦學(xué)監(jiān)督等方面作出“公益性強(qiáng)制”,為我國民辦高等教育“公益性”的實(shí)現(xiàn)提供法律保障。

（二）健全公共財(cái)政資助體系

作為非營利性組織,民辦高等教育公益性的實(shí)現(xiàn)離不開公共財(cái)政的資助。缺少公共財(cái)政資助,必將導(dǎo)致一些私立高校為維持生存而不得不犧牲辦學(xué)質(zhì)量和高等教育公益精神,片面追求低成本辦學(xué)。在這方面,日本的經(jīng)驗(yàn)更值得我們借鑒。為了減輕私立高校的財(cái)政負(fù)擔(dān),提升私立高等教育的公共性,日本政府先后制定了《私立學(xué)校振興助成法》等五個法規(guī)制度,從法律上對國家援助資金的來源、援助的范圍、計(jì)算方法以及援助要求等方面作了詳細(xì)規(guī)定,形成了一整套公共財(cái)政資助制度。日本私立高校從而獲得了大量的政府財(cái)政援助金,極大地減輕了經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān),有助于學(xué)校辦學(xué)條件的改善與教育質(zhì)量的提升;而且,政府巧妙地利用財(cái)政資助這一手段，將國家意志滲透到私立高校中,有效地遏制了私立高校的營利行為,保證了私立高等教育的公共性與公益性。這一經(jīng)驗(yàn)對于當(dāng)前我國民辦高校的發(fā)展具有借鑒意義。

當(dāng)前,我國絕大多數(shù)民辦高校與政府財(cái)政撥款基本無緣,導(dǎo)致我國民辦高校的辦學(xué)行為日趨市場化,財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)不斷加劇，甚至出現(xiàn)倒閉危機(jī)。同時,由于缺乏財(cái)政調(diào)控手段,我國民辦高等教育的秩序顯得較為混亂。一些民辦高校為了維持發(fā)展，犧牲辦學(xué)質(zhì)量和高等教育公益精神,追求低成本辦學(xué),導(dǎo)致高等教育的公益性嚴(yán)重受損。因此,我國政府應(yīng)借鑒日本政府的做法,進(jìn)一步細(xì)化對民辦高校的財(cái)政資助政策,構(gòu)建完備的民辦高校公共財(cái)政資助制度。要通過財(cái)政資助手段,減輕民辦高校的經(jīng)費(fèi)負(fù)擔(dān),改善辦學(xué)條件,促使其集中精神提高教育教學(xué)質(zhì)量,實(shí)現(xiàn)公益性辦學(xué);要通過制定獲得資助的相關(guān)條件,對民辦高校進(jìn)行必要的監(jiān)督與有效的干預(yù),使民辦高校的作為不致偏離民眾與社會的期望,保障民辦高校辦學(xué)的公益性。

（責(zé)任編輯 毛紅霞）

Public Welfare Maintenance by Private Higher Educationin Japan and Its Enlightenment for China

CHEN Wenlian

（PoliticsSchoolofCentralSouthUniversity,HunanEducationandScientificBaseof
Non-governmentalHigherEducation,Changsha,Hunan, 410083,China）

Adequate policy arrangements are the premise and foundation for achieving public welfare in private higher education. To effectively maintain public welfare, the Japanese government has built a comprehensive legal system for private higher education by making specific and detailed “public welfare enforcement” in aspects of the nature, the establishment, the internal management system, the monitoring and the operation of private universities. It has also made clear on the government’s responsibility for private education’s financial support through legislation, providing a strong material guarantee for the realization of public welfare in private higher education. It is due to the sound legal system and the fiscal subsidy that the public welfare in Japanese private universities is effectively maintained. These arrangements can be an important reference for the current implementation of public welfare of non-governmental higher education in China.

non-governmental higher education; private higher education; private university; public welfare; Japan

2014-11-13

湖南省2013年度教育科學(xué)“十二五”規(guī)劃基金項(xiàng)目（XJK013CJG002）;湖南省教育科學(xué)民辦高等教育研究基地項(xiàng)目

陳文聯(lián),男,湖南衡陽人,教授,碩士生導(dǎo)師,社會學(xué)博士后,研究方向:教育政治學(xué)。

10.3969/j.issn.1671-2714.2014.00.035

在線優(yōu)先出版日期:2015-01-28