淺析支付清算系統(tǒng)監(jiān)管內(nèi)容及方式

王曉毅

摘要：隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展支付系統(tǒng)集中程度不斷提高，支付交易量增長(zhǎng)迅速，在該背景下加強(qiáng)支付系統(tǒng)監(jiān)管具有重要意義。鑒于此本文對(duì)支付清算系統(tǒng)監(jiān)管存在的問(wèn)題進(jìn)行分析，并在借鑒國(guó)外先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，對(duì)支付系統(tǒng)監(jiān)管方式進(jìn)行探析，以期為提高清算系統(tǒng)的監(jiān)管效率提供參考。

關(guān)鍵詞：支付清算系統(tǒng) 監(jiān)管 方式

支付清算系統(tǒng)是中國(guó)人民銀行根據(jù)支付清算實(shí)際需要，借助通信系統(tǒng)以及計(jì)算機(jī)技術(shù)，安全、高效處理各銀行辦理的貨幣市場(chǎng)交易、資金清算、同城和異地支付業(yè)務(wù)的資金清算系統(tǒng)。而在科技發(fā)展影響下，各類支付系統(tǒng)的聯(lián)系越來(lái)越密切，使系統(tǒng)面臨較大的風(fēng)險(xiǎn)，因此有必要對(duì)支付清算系統(tǒng)進(jìn)行監(jiān)管，以保證支付體系穩(wěn)定、安全的運(yùn)行。

一、支付清算系統(tǒng)監(jiān)管現(xiàn)狀

我國(guó)支付清算系統(tǒng)在法律、監(jiān)管范疇、監(jiān)管手段和監(jiān)管內(nèi)容上均存在一些問(wèn)題，一定程度上阻礙著支付清算監(jiān)管工作的有效開(kāi)展，下面逐一對(duì)其進(jìn)行探討。

1.支付清算監(jiān)管法律體系不夠健全

我國(guó)《中國(guó)人民銀行法》中規(guī)定，人民銀行有維護(hù)支付清算系統(tǒng)正常運(yùn)行的職責(zé)，并有權(quán)檢查和監(jiān)督金融機(jī)構(gòu)以及其他單位和個(gè)人有關(guān)支付清算的行為。不過(guò)并未出臺(tái)與之配套的法律法規(guī)明確闡述人民銀行在支付清算監(jiān)管的具體職責(zé)和工作范圍。雖然我國(guó)實(shí)行了《大額支付系統(tǒng)業(yè)務(wù)處理辦法（試行）》、《現(xiàn)代化支付系統(tǒng)運(yùn)行管理辦法（試行）》等，但是這些運(yùn)行規(guī)定法律層次不高，無(wú)法給央行對(duì)支付清算系統(tǒng)的監(jiān)管提供有效支撐。另外，未對(duì)支付清算系統(tǒng)的概念和范疇進(jìn)行明確界定，導(dǎo)致央行無(wú)法明確劃分支付清算系統(tǒng)的監(jiān)管界限。

2.未將行內(nèi)系統(tǒng)運(yùn)行劃入監(jiān)管范圍

我國(guó)國(guó)有四大商業(yè)銀行支付系統(tǒng)處理的支付業(yè)務(wù)，在整個(gè)金融機(jī)構(gòu)處理的支付業(yè)務(wù)中占據(jù)較大比重。例如在2008年這一比重將近達(dá)到20%。因此，行內(nèi)系統(tǒng)在整個(gè)支付清算系統(tǒng)中發(fā)揮的作用不容小視，成為影響支付清算系統(tǒng)高效運(yùn)行的重要因素。當(dāng)前，對(duì)銀行結(jié)構(gòu)的業(yè)務(wù)管理央行只是以系統(tǒng)參與者的身份參與進(jìn)來(lái)，未對(duì)行內(nèi)系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行全面評(píng)估，從而無(wú)法將行內(nèi)系統(tǒng)中存在風(fēng)險(xiǎn)以及控制情況體現(xiàn)出來(lái)，并未達(dá)到真正意義上的監(jiān)管。

3.監(jiān)管方法和方式不夠靈活

央行對(duì)支付清算系統(tǒng)的監(jiān)管方法和方式不夠靈活主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面：其一，監(jiān)管手段仍緊緊圍繞直接監(jiān)管展開(kāi)，并憑借業(yè)務(wù)范圍和行政規(guī)章實(shí)行，運(yùn)用的多為風(fēng)險(xiǎn)提示、勸導(dǎo)、通報(bào)等行政手段，幾乎無(wú)法律手段支撐；其二，監(jiān)管主動(dòng)性不高。主要憑借運(yùn)行信息的收集，考核評(píng)估等方法進(jìn)行監(jiān)管，而且只有發(fā)生問(wèn)題后才去監(jiān)管，未對(duì)可能發(fā)生的問(wèn)題進(jìn)行預(yù)測(cè)，監(jiān)管缺乏主動(dòng)性。

4.監(jiān)管內(nèi)容無(wú)法突出重點(diǎn)

我國(guó)支付清算系統(tǒng)監(jiān)管起步較晚，同時(shí)受到監(jiān)管手段和監(jiān)管層次較低等因素的影響，導(dǎo)致央行行使監(jiān)管職責(zé)時(shí)將重點(diǎn)放在了合規(guī)性檢查上，管理內(nèi)容中忽略對(duì)風(fēng)險(xiǎn)管理方面的闡述，特別在系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)防范與準(zhǔn)入環(huán)節(jié)上，缺乏科學(xué)、合理的評(píng)估體系，無(wú)法準(zhǔn)確、全面的評(píng)估應(yīng)急處置、安全管理、運(yùn)行管理等環(huán)節(jié)的風(fēng)險(xiǎn)。

二、支付清算系統(tǒng)監(jiān)管?chē)?guó)際經(jīng)驗(yàn)

十國(guó)集團(tuán)中央銀行支付清算體系委員會(huì)在相關(guān)報(bào)告中描述了監(jiān)管的含義，要求中央銀行有權(quán)對(duì)支付清算系統(tǒng)進(jìn)行監(jiān)管，目的在于監(jiān)控支付清算系統(tǒng)的計(jì)劃建設(shè)和運(yùn)行狀況，并評(píng)估這些系統(tǒng)的效率和安全目標(biāo)，甚至引導(dǎo)系統(tǒng)進(jìn)行相關(guān)改造，以保證支付清算系統(tǒng)的有效性和安全性。報(bào)告中將監(jiān)管活動(dòng)內(nèi)容、監(jiān)管范圍、監(jiān)管目標(biāo)涵蓋在內(nèi)，有助于加深對(duì)監(jiān)管內(nèi)涵的理解，保證了其良好的使用性。

1.監(jiān)管目標(biāo)和監(jiān)管內(nèi)容

不同國(guó)家對(duì)支付清算系統(tǒng)監(jiān)管的定義與表達(dá)上有些差別，不過(guò)監(jiān)管均以系統(tǒng)運(yùn)行效率和安全為目標(biāo)。而監(jiān)管內(nèi)容則涵蓋政策監(jiān)管、技術(shù)監(jiān)管、風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管和參與者行為監(jiān)管，其中在新的支付清算組織、支付業(yè)務(wù)以及支付工具不斷出現(xiàn)的背景下，要求對(duì)政策的成效性、可操作性以及全面性進(jìn)行監(jiān)管；技術(shù)監(jiān)管包括基礎(chǔ)設(shè)施監(jiān)管、軟硬件設(shè)施監(jiān)管以及備份系統(tǒng)監(jiān)管三部分內(nèi)容，基礎(chǔ)設(shè)施監(jiān)管要求對(duì)監(jiān)測(cè)裝置、室內(nèi)地板、空調(diào)、通信、電力等進(jìn)行監(jiān)管，進(jìn)而為支付清算系統(tǒng)的可靠運(yùn)行提供良好的環(huán)境。軟硬件監(jiān)管時(shí)要求運(yùn)用的硬件設(shè)備、數(shù)據(jù)庫(kù)管理系統(tǒng)、操作系統(tǒng)等能保證支付清算系統(tǒng)的正常運(yùn)行。同時(shí)還應(yīng)注重對(duì)重要數(shù)據(jù)進(jìn)行備份，并定期檢測(cè)備份系統(tǒng)情況，確保備份系統(tǒng)的安全；風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管由流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管和信用風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管兩部分構(gòu)成，其中中央銀行對(duì)流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管的內(nèi)容包括風(fēng)險(xiǎn)以及處理工具、流動(dòng)性管理工具、排隊(duì)機(jī)制效率的管理以及清算賬戶的管理等內(nèi)容。而信用風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管主要集中在管理和監(jiān)督參與者流動(dòng)性管理等方賣(mài)弄，例如可從資產(chǎn)負(fù)債率、資本充足率等方面著手進(jìn)行監(jiān)管；參與者行為監(jiān)管由準(zhǔn)入退出監(jiān)管和參與者日常操作管理監(jiān)管之分。在準(zhǔn)入退出監(jiān)管方面，中央銀行在監(jiān)管金融機(jī)構(gòu)加入、退出的基礎(chǔ)上，會(huì)加強(qiáng)對(duì)非金融機(jī)構(gòu)清算組織的監(jiān)管，尤其對(duì)其信用標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行嚴(yán)格的審查；而在日常操作監(jiān)管方面，中央銀行除了采用靈活的系統(tǒng)管理功能實(shí)現(xiàn)對(duì)安全、操作、崗位日常管理監(jiān)督外，將進(jìn)一步增加業(yè)務(wù)處理綜合評(píng)價(jià)、風(fēng)險(xiǎn)控制激勵(lì)機(jī)制、風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任追究制度等。

2.監(jiān)管實(shí)施

央行對(duì)支付清算系統(tǒng)進(jìn)行監(jiān)管時(shí)，無(wú)論監(jiān)管界定的范圍如何均圍繞監(jiān)測(cè)、評(píng)估、推動(dòng)變革三個(gè)環(huán)節(jié)實(shí)施。其中監(jiān)測(cè)指央行全面、詳細(xì)了解監(jiān)管對(duì)象，以此獲得發(fā)布的系統(tǒng)業(yè)務(wù)活動(dòng)數(shù)據(jù)與報(bào)告、公開(kāi)發(fā)布的操作細(xì)則、工作流程、規(guī)章制度等相關(guān)信息；評(píng)估指央行根據(jù)獲得的信息和相關(guān)規(guī)章制度，對(duì)信息進(jìn)行評(píng)估，以檢查其是否符合相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)和政策要求。在該環(huán)節(jié)要求銀行對(duì)評(píng)估體系進(jìn)行設(shè)計(jì)，并設(shè)定評(píng)估指標(biāo)，同時(shí)利用科學(xué)的評(píng)估手段，進(jìn)行評(píng)估進(jìn)而獲得相關(guān)結(jié)論；央行對(duì)收集信息進(jìn)行評(píng)估后，如發(fā)現(xiàn)其未達(dá)到相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)要求需采取必要的措施對(duì)監(jiān)管系統(tǒng)進(jìn)行改革，以修正出現(xiàn)的問(wèn)題。例如，可使用和其他監(jiān)管部門(mén)進(jìn)行合作、公開(kāi)聲明、道義勸告等方式推動(dòng)監(jiān)管系統(tǒng)改革。

3.系統(tǒng)監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)

央行監(jiān)管支付清算系統(tǒng)采用的標(biāo)準(zhǔn)盡可能與國(guó)際接軌。例如《重要支付系統(tǒng)核心原則》中對(duì)為避免運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn)、法律風(fēng)險(xiǎn)、流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)、信用風(fēng)險(xiǎn)等在系統(tǒng)管理和設(shè)計(jì)過(guò)程中應(yīng)遵守的原則進(jìn)行了說(shuō)明。并且是央行監(jiān)管支付清算系統(tǒng)需采用的核心基準(zhǔn)原則。

4.監(jiān)督方法

央行對(duì)支付清算系統(tǒng)的監(jiān)督主要分為信息收集、信息分析、采取措施三個(gè)環(huán)節(jié)，其中收集信息時(shí)首先將支付系統(tǒng)運(yùn)行者的審計(jì)報(bào)告、制度辦法、統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)、財(cái)務(wù)報(bào)告等收集起來(lái)；其次，和相關(guān)當(dāng)事人，例如參與者、內(nèi)外部審計(jì)人員、運(yùn)行者等展開(kāi)討論；最后，進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)檢查。分析信息時(shí)借助支付系統(tǒng)相關(guān)資料，并在遵守核心原則的基礎(chǔ)上對(duì)相關(guān)機(jī)構(gòu)的分析和支付清算系統(tǒng)的運(yùn)行進(jìn)行評(píng)估；采取的措施包括利用宣傳和講話的方式對(duì)監(jiān)督政策和目標(biāo)進(jìn)行宣傳。同時(shí)勸說(shuō)支付系統(tǒng)運(yùn)行者對(duì)制度辦法進(jìn)行修改，為央行清算服務(wù)提供有效支撐；另外，還應(yīng)和支付系統(tǒng)運(yùn)行者簽訂正式協(xié)議。

5.部分國(guó)家支付系統(tǒng)監(jiān)管立法情況

央行對(duì)支付清算系統(tǒng)監(jiān)管的權(quán)利和責(zé)任，很多國(guó)家以法律的形式進(jìn)行了明確規(guī)定。例如意大利和比利時(shí)的《銀行法》與《國(guó)民銀行組織法》等借助銀行法進(jìn)行直接規(guī)范；而新加坡頒布的《支付系統(tǒng)監(jiān)督法》由專門(mén)的法律進(jìn)行規(guī)范。這些法律法規(guī)內(nèi)容中進(jìn)一步明確和強(qiáng)調(diào)了央行的監(jiān)督責(zé)任。例如，比利時(shí)法律法規(guī)中明確闡述“對(duì)支付、清算系統(tǒng)的平穩(wěn)運(yùn)行進(jìn)行監(jiān)控”。另外，在相關(guān)法律條文中明確指出將監(jiān)督權(quán)力賦予中央銀行，具有對(duì)制定系統(tǒng)可行使促進(jìn)改革、實(shí)施監(jiān)督和收集信息等權(quán)力。例如，由新加坡頒布的《支付系統(tǒng)監(jiān)督法》中要求新加坡清算設(shè)施、處置設(shè)施和支付系統(tǒng)向金融管理局提供相關(guān)信息，同時(shí)對(duì)負(fù)責(zé)清算設(shè)施運(yùn)轉(zhuǎn)的個(gè)人和支付系統(tǒng)同樣擁有管理權(quán)。

三、我國(guó)支付清算系統(tǒng)監(jiān)管方式探析

研究其他國(guó)家支付清算系統(tǒng)監(jiān)管方式，對(duì)不斷完善我國(guó)支付清算系統(tǒng)監(jiān)管方式具有重要的推動(dòng)作用。首先我國(guó)《中國(guó)人民銀行法》中應(yīng)明確央行在支付清算系統(tǒng)中的監(jiān)管地位極其擁有的監(jiān)管權(quán)利，并將監(jiān)管職責(zé)劃分給不同部門(mén)，進(jìn)而為央行全面開(kāi)展監(jiān)督提供法律保障；其次，還應(yīng)頒布《支付清算系統(tǒng)管理法》進(jìn)一步明確支付清算系統(tǒng)監(jiān)管框架，尤其對(duì)監(jiān)管方法、標(biāo)準(zhǔn)、原則、范圍、目標(biāo)等做更為詳細(xì)的闡述；最后，從我國(guó)的基本國(guó)情出發(fā)，使用國(guó)際通用的支付清算系統(tǒng)監(jiān)督標(biāo)準(zhǔn)，不斷豐富和完善監(jiān)管手段。

1.樹(shù)立服務(wù)與管理相結(jié)合的監(jiān)管理念

支付清算系統(tǒng)管理時(shí)應(yīng)注重服務(wù)和管理間的結(jié)合，不但認(rèn)真履行監(jiān)管職責(zé)，以保證監(jiān)管目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)和市場(chǎng)秩序的正常維持，而且還應(yīng)充分了解銀行機(jī)構(gòu)的實(shí)際需要，為支付清算系統(tǒng)的運(yùn)行提供良好的服務(wù)。同時(shí)人民銀行可采取多種措施，不斷提高監(jiān)管水平和效率。為此應(yīng)認(rèn)真落實(shí)以下三項(xiàng)內(nèi)容：首先，制定《加入支付系統(tǒng)服務(wù)指引》制度，公開(kāi)準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，并逐步規(guī)范準(zhǔn)入程序；其次，制定約見(jiàn)談話制度，為充分了解經(jīng)營(yíng)者的具體情況創(chuàng)造良好條件。同時(shí)進(jìn)行必要的風(fēng)險(xiǎn)提示，監(jiān)督銀行加強(qiáng)監(jiān)督力度；最后，和參與者簽訂責(zé)任書(shū)，明確參與到支付清算系統(tǒng)中參與者的職責(zé)和義務(wù)，并使監(jiān)督在透明的環(huán)境下運(yùn)行。

2.建立科學(xué)的考核評(píng)價(jià)體系

在綜合考慮支付清算系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)防范情況的基礎(chǔ)上，制定科學(xué)的考核評(píng)價(jià)體系，以實(shí)現(xiàn)對(duì)參與到支付清算參與者的量化考核。要求人民銀行認(rèn)真做好以下幾項(xiàng)內(nèi)容：首先，合理設(shè)置評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)和相關(guān)內(nèi)容以突出管理目標(biāo)，為銀行進(jìn)行針對(duì)性的自我管理奠定基礎(chǔ)；其次，制定詳細(xì)的激勵(lì)措施，定期考核參與者的具體情況，并根據(jù)評(píng)價(jià)結(jié)果通報(bào)批評(píng)或表?yè)P(yáng)，或者控制和借記清算賬戶余額。另外，考核評(píng)價(jià)時(shí)央行應(yīng)和銀行進(jìn)行充分的溝通，采取召開(kāi)座談會(huì)等方法，對(duì)出現(xiàn)的問(wèn)題進(jìn)行分析、交流相關(guān)經(jīng)驗(yàn)，進(jìn)而順利實(shí)現(xiàn)監(jiān)管目標(biāo)。

3.完善支付清算系統(tǒng)檢查體系

經(jīng)過(guò)多年的努力我國(guó)支付系統(tǒng)直接參與者1600多個(gè)，間接參與者85000多，這些參與者其中任何一個(gè)參與者出現(xiàn)問(wèn)題會(huì)給整個(gè)系統(tǒng)的正常運(yùn)行產(chǎn)生不利影響，因此各參與者應(yīng)采取有效措施保證管理工作的可靠運(yùn)行。為此應(yīng)重視以下三方面的落實(shí)：首先，根據(jù)支付清算系統(tǒng)運(yùn)行的實(shí)際狀況，建立嚴(yán)格的自查制度。要求參與者對(duì)整個(gè)系統(tǒng)進(jìn)行全面把握和檢查，及時(shí)發(fā)現(xiàn)系統(tǒng)運(yùn)行中出現(xiàn)的問(wèn)題，進(jìn)而采取有效措施在最短的時(shí)間內(nèi)排除，不斷提高自身運(yùn)行管理水平；其次，注重非現(xiàn)場(chǎng)的監(jiān)測(cè)。通過(guò)建立非現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)測(cè)體系，以及利用銀行報(bào)送和其他方法收集支付信息，并借助專門(mén)手段對(duì)收集的信息進(jìn)行研究和分析，以及時(shí)掌握支付清算系統(tǒng)管理出現(xiàn)的問(wèn)題；最后，制定現(xiàn)場(chǎng)檢查制度。針對(duì)非現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)測(cè)時(shí)發(fā)現(xiàn)的管理薄弱環(huán)節(jié)，可進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)檢查，以擴(kuò)展非現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)測(cè)范圍，不斷提高監(jiān)管效果。另外，還應(yīng)加強(qiáng)后期的檢查，確保風(fēng)險(xiǎn)徹底的排除。

4.建立支付清算系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估體系

建立支付清算系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估體系的目的在于利用專門(mén)的技術(shù)和技術(shù)手段，對(duì)引起風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)生的因素進(jìn)行分析，從而客觀的評(píng)價(jià)風(fēng)險(xiǎn)和其影響情況，為采取有效的措施降低風(fēng)險(xiǎn)損失提供有效參考。在風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估過(guò)程中應(yīng)遵守以下四項(xiàng)原則：首先注重風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的全面性，要求評(píng)估風(fēng)險(xiǎn)時(shí)盡最大限度的涉及風(fēng)險(xiǎn)的不同指標(biāo)，避免因評(píng)估不全面影響風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估效果；其次，注重側(cè)重性原則。即風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估時(shí)應(yīng)全面掌握風(fēng)險(xiǎn)情況，將重點(diǎn)內(nèi)容把握好；再次，注重風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的系統(tǒng)性。即不但實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)的靜態(tài)評(píng)估，而且還應(yīng)注重靜態(tài)評(píng)估至動(dòng)態(tài)評(píng)估的過(guò)渡，最終實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)的動(dòng)態(tài)評(píng)估；最后，遵守系統(tǒng)性原則。評(píng)估風(fēng)險(xiǎn)時(shí)應(yīng)注重片面、局部評(píng)估的突破，做到風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的系統(tǒng)性，例如，可采用定量和定性相結(jié)合的評(píng)估方法從技術(shù)、管理、運(yùn)行等方面對(duì)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行評(píng)價(jià)，從而得出系統(tǒng)性的評(píng)估結(jié)論?？傊?，風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估是后期進(jìn)行監(jiān)管采取有效措施的依據(jù)，因此，應(yīng)認(rèn)真進(jìn)行落實(shí)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估工作，進(jìn)而采取針對(duì)性措施，提高支付清算系統(tǒng)抵御風(fēng)險(xiǎn)的能力。

四、總結(jié)

中央銀行支付清算系統(tǒng)是金融運(yùn)作的重要基礎(chǔ)設(shè)施，關(guān)系者社會(huì)資金運(yùn)轉(zhuǎn)的效率和安全性，因此加強(qiáng)支付清算系統(tǒng)的監(jiān)管對(duì)維持金融市場(chǎng)的穩(wěn)定性至關(guān)重要。鑒于此中央銀行應(yīng)結(jié)合我國(guó)支付清算系統(tǒng)實(shí)際情況，分析我國(guó)支付清算系統(tǒng)存在的問(wèn)題，并借鑒國(guó)外經(jīng)驗(yàn)采取有效的監(jiān)管方式和方法，保證支付清算系統(tǒng)安全穩(wěn)定的運(yùn)行，進(jìn)而為我國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展措施應(yīng)有貢獻(xiàn)。

參考文獻(xiàn)：

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