物權(quán)法視野下的保障性住房制度研究

王淑娟　房變麗

摘 要：我國(guó)自實(shí)行保障性住房政策以來(lái)，形成了廉租房、公共租賃房和經(jīng)濟(jì)適用住房為主的保障性住房制度。該制度雖然在解決低收入家庭住房問(wèn)題方面發(fā)揮了重要作用，但依然有不完善的地方。尤其是經(jīng)濟(jì)適用住房，它是產(chǎn)權(quán)型保障性住房，理論界關(guān)于其房屋產(chǎn)權(quán)性質(zhì)、是否應(yīng)當(dāng)給予滿足申請(qǐng)條件者所有權(quán)是有爭(zhēng)議的。文章主要從物權(quán)法角度，分析我國(guó)經(jīng)濟(jì)適用住房制度存在的問(wèn)題，結(jié)合實(shí)際構(gòu)建我國(guó)保障性住房模式，以此來(lái)完善我國(guó)保障性住房制度。

關(guān)鍵詞：保障性住房 三房合一 政府回購(gòu)

中圖分類號(hào)：F293.3

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1004-4914（2014）12-092-04

一、保障性住房概述

住房是人類賴以生存和發(fā)展必不可少的物質(zhì)條件之一。新中國(guó)成立以后，我國(guó)的住房政策從政府直接分配住房的福利政策向以市場(chǎng)調(diào)控和住房保障制度并舉轉(zhuǎn)化。即從實(shí)行統(tǒng)建、統(tǒng)分、統(tǒng)包的公有住房政策和實(shí)物分配辦法的完全福利化的住房政策轉(zhuǎn)變?yōu)榉苫?、制度化的保障性住房體系。于1994年確立了“建立以中低收入家庭為對(duì)象、具有社會(huì)保障性質(zhì)的經(jīng)濟(jì)適用住房供應(yīng)體系和以高收入家庭為對(duì)象的商品房供應(yīng)體系?！?/p>

（一）保障性住房的概念和特征

住房保障制度屬于我國(guó)社會(huì)保障制度的一部分。在住房保障制度下，住房保障形式包括廉租房、公共租賃房和經(jīng)濟(jì)適用住房，即保障性住房。

保障性住房是與商品房相對(duì)應(yīng)的概念，是政府為低收入住房困難家庭所提供的限定標(biāo)準(zhǔn)、限定價(jià)格或租金的住房。

在新中國(guó)成立之后，出現(xiàn)過(guò)福利分房的制度，福利分房是新中國(guó)成立以后計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代特有的一種房屋分配形式。保障性住房與以往的福利分房相比，有如下特征：首先，保障方式不同。保障性住房和福利分房雖然都具有福利性，但是福利分房主要側(cè)重于實(shí)物配租，居民可無(wú)償或者象征性交點(diǎn)租金就可以取得住房的永久使用權(quán)。保障性住房有多種保障方式，比如：廉住房、公租房，經(jīng)濟(jì)適用房等；其次，保障的對(duì)象不同。福利分房多數(shù)是政府將建好的住房以低租金實(shí)物的形式優(yōu)先分配給有官位的和一些職工。保障性住房的保障對(duì)象針對(duì)的是社會(huì)弱勢(shì)群體，以家庭收入為基準(zhǔn)來(lái)確定受保障對(duì)象。低收入群體租賃公租房或廉租房或購(gòu)買經(jīng)濟(jì)適用房，高收入家庭租賃或購(gòu)買商品房；最后，與商品房的關(guān)系不同。福利分房制度受當(dāng)時(shí)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的影響，城市的住房建設(shè)只能是政府投資，排斥住房的商品性。保障性住房制度與商品房制度并行，共同構(gòu)成我國(guó)的住房制度。二者互為補(bǔ)充。

需要注意的是，保障性住房的提供是為了保障“居者有其屋”。我國(guó)自1994年提出安居工程的目標(biāo)，該目標(biāo)主要包括兩層含義，一是人人都有房居住，二是，人人都擁有房屋的所有權(quán)。但現(xiàn)階段我國(guó)的保障性住房政策的目標(biāo)是第一層含義，即保障人人都有房住，而不論房子是租來(lái)的還是買來(lái)的。

（二）我國(guó)保障性住房現(xiàn)有類型

保障性住房有不同的類型，根據(jù)保障性住房所有權(quán)歸屬的差別，可以分為租賃型和產(chǎn)權(quán)型兩種類型的保障性住房。

1.租賃型保障性住房。該類型的保障性住房主要是在政府統(tǒng)一規(guī)劃和統(tǒng)籌下組織建設(shè)，租賃價(jià)格采用政府定價(jià)的方式，租金水平低于市價(jià)。在其所有權(quán)歸屬方面，政府對(duì)該類型保障性住房享有所有權(quán)，承租人在承租期限內(nèi)享有使用權(quán)，但無(wú)收益權(quán)和處分權(quán)。這類型的保障性住房主要包括廉租住房和公共租賃房。

2.產(chǎn)權(quán)型保障性住房。這類型的保障性住房涉及到產(chǎn)權(quán)的歸屬，是引起爭(zhēng)論較大的一類型保障性住房。這類型的住房包括下列幾種：

經(jīng)濟(jì)適用住房，是指政府提供政策優(yōu)惠，限定套型面積和銷售價(jià)格，按照合理標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)，面向城市低收入住房困難家庭供應(yīng)，具有保障性質(zhì)的政策性住房。單位合作集資建房，是在規(guī)定的條件下，利用單位自用土地進(jìn)行集資合作建房，分配給本單位住房困難家庭。根據(jù)七部委經(jīng)濟(jì)適用房管理辦法規(guī)定，單位集資合作建房屬于經(jīng)濟(jì)適用住房的一部分，因此，下文將不會(huì)對(duì)其進(jìn)行分開(kāi)論述。

兩限房，是指是一種限價(jià)格限套型和面積的商品房，是目前限制高房?jī)r(jià)的一種臨時(shí)性舉措。關(guān)于兩限房是否是產(chǎn)權(quán)型的保障性住房，在理論界有爭(zhēng)議。本文認(rèn)為，兩限房是一種特殊的商品房，目的是為了抑制房?jī)r(jià)。與經(jīng)濟(jì)適用住房的目的不同。經(jīng)濟(jì)適用房的土地來(lái)源于國(guó)家劃撥，而兩限房的土地來(lái)源和普通商品房一樣是通過(guò)出讓獲得。因此，兩限房是特殊的商品房而不是保障性住房。

綜上所述，租賃型保障性住房所有權(quán)歸屬比較明晰，受保障對(duì)象僅享有使用權(quán)，故其權(quán)屬不存在爭(zhēng)議。產(chǎn)權(quán)型保障性住房所有權(quán)制度和歸屬在理論和實(shí)踐中有不同的觀點(diǎn)和爭(zhēng)議。尤其是經(jīng)濟(jì)適用住房，究竟是有限產(chǎn)權(quán)還是完全所有權(quán)，是單獨(dú)所有還是共同共有，經(jīng)濟(jì)適用住房制度的存與廢，是普遍性，爭(zhēng)議較大，涉及全國(guó)的問(wèn)題。所以本文從物權(quán)法的視角下，著重從經(jīng)濟(jì)適用房的所有權(quán)角度進(jìn)行研究，并與廉租住房和公共租賃房制度銜接，從而完善我國(guó)保障性住房制度。

二、我國(guó)經(jīng)濟(jì)適用房所有權(quán)問(wèn)題探析

民法上的所有權(quán)指物權(quán)人對(duì)特定的物享有的占有、使用、收益、處分等排他性的權(quán)利。根據(jù)《經(jīng)濟(jì)適用住房管理辦法》的規(guī)定，經(jīng)濟(jì)適用住房的購(gòu)房人擁有對(duì)經(jīng)濟(jì)適用住房的有限產(chǎn)權(quán)，對(duì)經(jīng)濟(jì)適用住房擁有占有、使用和有限的處分權(quán)。在居民購(gòu)買經(jīng)濟(jì)適用住房后，應(yīng)當(dāng)辦理權(quán)屬登記。從此可以看出，購(gòu)房者取得是房屋的所有權(quán)。上海市則規(guī)定購(gòu)房人擁有有限產(chǎn)權(quán)，享有一定的產(chǎn)權(quán)份額?？梢詫⒋死斫鉃橘?gòu)房人與政府是按份共有。結(jié)合我國(guó)物權(quán)法的規(guī)定，所有權(quán)不僅包括國(guó)家、集體、私人所有權(quán)，還包括共有。因此，筆者認(rèn)為，無(wú)論是受限制的單獨(dú)所有權(quán)還是按份共有的共有權(quán)，都是所有權(quán)的體現(xiàn)，所以民法中的產(chǎn)權(quán)，指的應(yīng)該是所有權(quán)。

（一）我國(guó)現(xiàn)有經(jīng)濟(jì)適用住房所有權(quán)理論及評(píng)析

從我國(guó)經(jīng)濟(jì)適用住房制度產(chǎn)生時(shí)期，應(yīng)采用哪種設(shè)計(jì)模式一直存在爭(zhēng)議。

1.居住權(quán)理論。居住權(quán)制度最早可追溯至羅馬法，是他物權(quán)下的人役權(quán)的一種，即以他人的物供自己使用和收益的權(quán)利。人役權(quán)包括用益權(quán)、使用權(quán)和居住權(quán)。使用權(quán)和居住權(quán)的區(qū)別在于居住權(quán)人可以將標(biāo)的物出租給第三人，而使用權(quán)人卻不能。設(shè)立的初衷在于保障無(wú)勞動(dòng)能力人的生活。我國(guó)學(xué)者認(rèn)為，居住權(quán)，簡(jiǎn)言之就是非所有人居住他人房屋的權(quán)利。居住權(quán)人可以對(duì)他人的房屋享有占有、使用以及收益的權(quán)利。綜合上述，居住權(quán)理論，在經(jīng)濟(jì)適用住房居住權(quán)模式下，房屋的所有權(quán)由政府享有，受保障對(duì)象享有居住的權(quán)利，還可以出租標(biāo)的物用于收益。

這種模式的優(yōu)點(diǎn)在于滿足了受保障對(duì)象的居住需求，保證了國(guó)家建設(shè)經(jīng)濟(jì)適用住房的部分資金來(lái)源。住房所有權(quán)屬于政府，不會(huì)導(dǎo)致公共財(cái)產(chǎn)的流失。但是，居住權(quán)理論也有其弊端，我國(guó)現(xiàn)行的《物權(quán)法》并沒(méi)有規(guī)定居住權(quán)制度，若單獨(dú)構(gòu)建一套經(jīng)濟(jì)適用住房居住權(quán)理論，實(shí)際上是創(chuàng)設(shè)了一種新型的物權(quán)，不僅違背了物權(quán)法定原則，而且在權(quán)利受到侵害時(shí)，找不到相應(yīng)的法律條文來(lái)救濟(jì)權(quán)利。

2.租賃權(quán)理論。即經(jīng)濟(jì)適用住房應(yīng)采用租賃型模式，受保障對(duì)象不擁有房屋全部或部分的所有權(quán)，僅享有租賃的權(quán)利。租賃權(quán)是一種債權(quán)，承租人僅享有占有、使用的權(quán)利，不得擅自處分租賃物。支持者認(rèn)為，保障性住房的目的在現(xiàn)階段來(lái)說(shuō)是保障“住有所居”，不論房子是租來(lái)的還是買來(lái)的。政府沒(méi)有義務(wù)滿足人們對(duì)房屋的占有欲。政府建設(shè)產(chǎn)權(quán)型經(jīng)濟(jì)適用住房不僅加大政府財(cái)政負(fù)擔(dān)，在房?jī)r(jià)居高不下的今天，還容易以權(quán)謀房、滋生腐敗。基于產(chǎn)權(quán)型經(jīng)濟(jì)適用房的這些弊端，引發(fā)了經(jīng)濟(jì)適用住房的存廢之爭(zhēng)，有些地區(qū)甚至已經(jīng)叫停了經(jīng)濟(jì)適用住房的建設(shè)。

本文認(rèn)為，經(jīng)濟(jì)適用住房制度的目的不僅是保障低收入群體有房住，還意在賦予受保障對(duì)象一定的所有權(quán)。若僅采用租賃權(quán)模式，不僅不符合我國(guó)“有恒產(chǎn)才有恒心“的傳統(tǒng)理念，而且從受保障方來(lái)說(shuō)，付出比廉租房要多的價(jià)金，卻只獲得了債權(quán)性質(zhì)的租賃權(quán)，這是極為不公平的。此外，在這種模式下，經(jīng)濟(jì)適用住房與公共租賃房無(wú)異，沒(méi)有存在的必要了。

3.共有產(chǎn)權(quán)理論。共有產(chǎn)權(quán)模式是近幾年來(lái)廣為學(xué)者支持的理論。共有，是指兩個(gè)或兩個(gè)以上的主體對(duì)同一物共同享有所有權(quán)。我國(guó)《物權(quán)法》規(guī)定，共有的模式有兩種，一是按份共有，二是共同共有。由于共同共有要求主體之間有特殊的關(guān)系，所以經(jīng)濟(jì)適用住房共有產(chǎn)權(quán)模式下是政府和受保障對(duì)象之間的按份共有模式。

有關(guān)共有產(chǎn)權(quán)的模式的實(shí)踐，首先開(kāi)始于江蘇淮安。具體方式是改變以往建設(shè)用地?zé)o償劃撥的方式，將建設(shè)用地的土地出讓金和政府的優(yōu)惠政策作為對(duì)保障性住房的出資，由政府和購(gòu)房者按照各自出資額來(lái)分享經(jīng)濟(jì)適用住房的所有權(quán)。

4.單獨(dú)所有權(quán)理論。我國(guó)《經(jīng)濟(jì)適用住房管理辦法》規(guī)定，購(gòu)房人取得有限產(chǎn)權(quán)。購(gòu)房人取得住房的所有權(quán)，但是對(duì)住房的收益權(quán)和處分權(quán)是受限制的。在前面已經(jīng)提到，該有限產(chǎn)權(quán)首先指的是所有權(quán)，但是與《物權(quán)法》規(guī)定的完全所有權(quán)是有差別的。在完全所有權(quán)中，權(quán)利人對(duì)特定物享有占有、使用、收益和處分的排他性權(quán)利，權(quán)利的行使不受任何人的干涉，除權(quán)利人之外的其他人負(fù)有消極不作為的義務(wù)。而在有限產(chǎn)權(quán)中，經(jīng)濟(jì)適用房雖然登記的是購(gòu)房人的名字，購(gòu)房人以所有權(quán)人的名義占有、使用經(jīng)濟(jì)適用住房。在經(jīng)濟(jì)適用住房收益和處分方面，購(gòu)房人在取得經(jīng)適房完全產(chǎn)權(quán)之前不得出租經(jīng)營(yíng)，購(gòu)買經(jīng)適房5年內(nèi)不得上市交易，滿5年的，繳納土地收益等相關(guān)價(jià)款，取得完全產(chǎn)權(quán)后，方可上市交易。所以說(shuō)現(xiàn)階段我國(guó)經(jīng)濟(jì)適用住房采用的是單獨(dú)所有權(quán)模式，并且是受限制的單獨(dú)所有權(quán)。

單獨(dú)所有權(quán)模式是現(xiàn)階段我國(guó)在法律上唯一承認(rèn)的形式，但是這種模式有其自身存在的弊端。有限產(chǎn)權(quán)雖然是物權(quán)的一種，但是根據(jù)物權(quán)法定原則，要求物權(quán)的種類和內(nèi)容法定，而有限產(chǎn)權(quán)既不完全等同于物權(quán)法中的所有權(quán)，又不是用益物權(quán)和擔(dān)保物權(quán)，從這個(gè)角度上來(lái)講，它是超出法律之外創(chuàng)設(shè)的一種新型物權(quán)，在現(xiàn)行《物權(quán)法》中找不到依據(jù)。在該制度運(yùn)行過(guò)程中也存在一些列問(wèn)題，在下文中闡述。

（二）經(jīng)濟(jì)適用房制度運(yùn)行中存在的問(wèn)題

1.實(shí)踐中經(jīng)濟(jì)適用房模式混亂，各地規(guī)定不一。我國(guó)沒(méi)有一部統(tǒng)籌性的住房保障法，各地區(qū)只能自行探索保障性住房模式，導(dǎo)致各地區(qū)經(jīng)濟(jì)適用住房制度的差異，這不利于我國(guó)法律和制度的統(tǒng)一。

以北京市為例，北京市采用的是“單獨(dú)所有權(quán)”即“有限產(chǎn)權(quán)”的模式。在所有權(quán)歸屬方面，購(gòu)房人擁有有限產(chǎn)權(quán)，只能自住，不得出借或者出租，可以在補(bǔ)繳政府應(yīng)得收益后取得完全所有權(quán)。在住房處分方面，購(gòu)房滿五年內(nèi)不得上市交易，滿5年的，繳納土地收益款后，可上市交易。該規(guī)定與我國(guó)我國(guó)《經(jīng)濟(jì)適用住房管理辦法》規(guī)定一致。

杭州采用的是“租售并舉“模式。該模式實(shí)際上是租賃權(quán)理論和受限制的單獨(dú)所有權(quán)理論的結(jié)合，申請(qǐng)人在五年內(nèi)未交清全部款項(xiàng)時(shí)，需要支付租金，繳清后，則取得該房屋的所有權(quán)。超過(guò)五年未繳清，相關(guān)行政部門(mén)有權(quán)按照房屋原始價(jià)格收回。在房屋轉(zhuǎn)售方面，購(gòu)房人自取的房屋所有權(quán)證之日起五年內(nèi)可上市交易。這種模式，雖然能緩解購(gòu)房人的購(gòu)房壓力，但是有限產(chǎn)權(quán)的弊端依然存在。

江蘇淮安等地采用的則是共有產(chǎn)權(quán)的模式。政府和購(gòu)房人共同享有房屋的所有權(quán)。淮安模式該土地劃撥為出讓，改暗補(bǔ)為明補(bǔ)。保證了經(jīng)濟(jì)適用住房建設(shè)資金的來(lái)源和可持續(xù)發(fā)展。因此，一經(jīng)推出，各地紛紛借鑒。

此外，江西實(shí)行“三房合一”并軌建設(shè)即經(jīng)濟(jì)適用住房、廉租住房、公共租賃住房“三房合一”并軌建設(shè)，統(tǒng)一建設(shè)公共租賃住房。這實(shí)際上采取的是租賃權(quán)模式，是變相取消了產(chǎn)權(quán)型的經(jīng)濟(jì)適用住房。

2.房屋轉(zhuǎn)讓領(lǐng)域混亂且限制條件不嚴(yán)。這是經(jīng)濟(jì)適用住房制度在運(yùn)行過(guò)程中存在的又一重大問(wèn)題?！督?jīng)濟(jì)適用住房管理辦法》規(guī)定，經(jīng)濟(jì)適用房購(gòu)滿五年，就可直接上市交易，只須繳納一定比例的土地收益款。北京、上海、江蘇淮安也是如此。杭州市經(jīng)濟(jì)適用住房管理辦法規(guī)定經(jīng)濟(jì)適用住房所有人自取的房屋所有權(quán)證之日起滿5年后可上市交易。從此可以看出，對(duì)經(jīng)濟(jì)適用住房轉(zhuǎn)售各地規(guī)定不一。而且對(duì)房屋所有人的處分權(quán)和經(jīng)濟(jì)適用住房的轉(zhuǎn)售對(duì)象沒(méi)有任何限制，不僅導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)適用住房房源的減少，也會(huì)其喪失了保障性功能。再者，購(gòu)房者以低于商品房很多的價(jià)格購(gòu)房后，僅僅需要一定期限，就允許上市交易，這無(wú)疑助長(zhǎng)了受保障對(duì)象通過(guò)經(jīng)濟(jì)適用住房謀取暴利的行為。這不僅沖擊了商品房市場(chǎng)，使得大量投機(jī)行為的產(chǎn)生，還導(dǎo)致“以權(quán)謀房“事件屢屢產(chǎn)生，滋生腐敗。

3.實(shí)際監(jiān)管不嚴(yán)，導(dǎo)致與保障性住房制度目的相背離。保障性住房針對(duì)的是低收入群體，在實(shí)際運(yùn)行過(guò)程中，由于準(zhǔn)入制度不嚴(yán)格，一些收入高的群體購(gòu)買了經(jīng)濟(jì)適用住房，可想而知，保障性住房保障的不是低收入群體的住房問(wèn)題，那么保障性住房制度目標(biāo)就流于形式了。根據(jù)《經(jīng)濟(jì)適用住房管理辦法》規(guī)定，經(jīng)濟(jì)適用住房單套的建筑面積控制在60平方米左右?！侗本┦薪?jīng)濟(jì)適用住房管理辦法（試行）》規(guī)定經(jīng)濟(jì)適用住房戶型設(shè)計(jì)采用中小戶型。但在實(shí)際建設(shè)過(guò)程中，開(kāi)發(fā)商為了追求利潤(rùn)，經(jīng)濟(jì)適用住房面積越來(lái)越大，慢慢變得豪華。有些地方甚至出現(xiàn)了二三百平米的和復(fù)式的經(jīng)濟(jì)適用住房。購(gòu)買對(duì)象可想而知，絕對(duì)不是低收入水平家庭，完全脫離了經(jīng)濟(jì)適用住房經(jīng)濟(jì)性和實(shí)用性的特征。

三、我國(guó)保障性住房制度的完善建議

（一）加快住房保障立法，建立完善的住房保障法律體系

到目前為止，我國(guó)還沒(méi)有一部能起統(tǒng)籌作用的住房保障法，僅以部門(mén)規(guī)章和地方性法規(guī)和規(guī)章為主。如《廉租住房保障辦法》《經(jīng)濟(jì)適用住房管理辦法》《經(jīng)濟(jì)適用住房?jī)r(jià)格管理辦法》等。在地方又頒布針對(duì)本地區(qū)的地方性法規(guī)和規(guī)章，各地的規(guī)定各有特點(diǎn)，不盡相同。英國(guó)能成功的解決住房問(wèn)題的首要基礎(chǔ)就是有一部通行于全國(guó)的《住宅法》，它為英國(guó)住房制度的制定和實(shí)施提供了法律依據(jù)和保障。由此觀之，保障性住房制度是一項(xiàng)適用于全國(guó)的制度，若沒(méi)有一部統(tǒng)一的法律，必然會(huì)導(dǎo)致我國(guó)保障性住房制度難以在全國(guó)順利推行。目前國(guó)務(wù)院發(fā)布了《城鎮(zhèn)住房保障條例》（征求意見(jiàn)稿），如果這部法能盡早出臺(tái)的話，我國(guó)保障性住房問(wèn)題能到進(jìn)一步解決。但是需要注意的是，《城鎮(zhèn)住房保障條例》是由國(guó)務(wù)院制定，是屬于行政法規(guī)，而法律是由全國(guó)人大及其常委會(huì)制定的，法律位階要高于行政法規(guī)。只有以法律為依據(jù)，各項(xiàng)工作才可以依法進(jìn)行，所以必要頒布一部《住房保障法》，為保障性住房制度的順利推行提供更加堅(jiān)實(shí)的法律保障。

（二）三房合一，建立單一的公共租賃住房供應(yīng)模式

根據(jù)《國(guó)務(wù)院批轉(zhuǎn)發(fā)展改革委關(guān)于2013年深化經(jīng)濟(jì)體制改革重點(diǎn)工作意見(jiàn)的通知》（國(guó)發(fā)〔2013〕20號(hào)）和《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于保障性安居工程建設(shè)和管理的指導(dǎo)意見(jiàn)》（國(guó)辦發(fā)〔2011〕45號(hào)）等文件精神，從2014年起，各地公共租賃住房和廉租住房并軌運(yùn)行，并軌后統(tǒng)稱為公共租賃住房。之所以選擇二者并軌，是因?yàn)榱庾》亢凸沧赓U住房都是保障性住房的重要組成部分，兩者在發(fā)揮重要作用的同時(shí)，其平行運(yùn)行過(guò)程中也出現(xiàn)了一些問(wèn)題：一是兩者雖都屬于租賃型保障房，但面向的群體不完全一樣，申請(qǐng)人容易混淆；二是住房保障需求和供應(yīng)是一個(gè)動(dòng)態(tài)的過(guò)程，近年來(lái)部分地方出現(xiàn)了保障房與保障對(duì)象不相匹配的情況；三是平行運(yùn)行不利于兩項(xiàng)制度間的政策銜接，給申請(qǐng)者造成不必要的麻煩。

基于經(jīng)濟(jì)適用住房存在的問(wèn)題，關(guān)于經(jīng)濟(jì)適用住房的存廢之爭(zhēng)日益激烈。一些學(xué)者認(rèn)為經(jīng)濟(jì)適用住房破壞市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，造成社會(huì)財(cái)富的流失，容易滋生腐敗。再者政府沒(méi)有義務(wù)滿足人們對(duì)房產(chǎn)的占有欲。因此，本文主張借著廉租住房和公共租賃住房并軌運(yùn)行的趨勢(shì)，主張廉租住房、公共租賃住房和經(jīng)濟(jì)適用住房合一，建立單一公共租賃住房供應(yīng)模式?？v觀英國(guó)和中國(guó)香港的保障性住房政策，英國(guó)的公屋政策和中國(guó)香港的公共房屋制度，都是單一的住房供應(yīng)模式。雖然保障性住房有租有售，但是租賃型保障性住房在英國(guó)和香港發(fā)揮著主要作用。英國(guó)和中國(guó)香港的住房問(wèn)題的解決在世界上堪稱典范，可以從中汲取經(jīng)驗(yàn)來(lái)完善保障性住房制度。

在單一公共租賃住房供應(yīng)模式下，受保障對(duì)象享有房屋的租賃權(quán)，保障性住房的房屋所有權(quán)屬于政府。租賃權(quán)又稱使用收益權(quán)，即承租人依租賃合同，在租賃物交付后對(duì)租賃物享有的為使用收益目的所必要的占有權(quán)的總稱。房屋租賃，是指房屋的所有人作為出租人將其房屋出租給承租人使用，由承租人支付租金的行為。在此種模式下，未經(jīng)出租人同意，不得擅自轉(zhuǎn)租。保障性住房制度具有福利性，目的是為了滿足低收入者的住房需求，所以不允許承租人擅自轉(zhuǎn)租。

在租賃保障房滿五年后，符合條件的承租人可取得購(gòu)買公共租賃房的產(chǎn)權(quán)。采用這種模式的理由主要有：第一，保障性住房的主要來(lái)源是政府投資建設(shè)，投資大，回報(bào)少。允許受保障對(duì)象購(gòu)買公共租賃房的產(chǎn)權(quán)，可以回籠部分資金，繼續(xù)用于保障性住房的建設(shè)。第二，在現(xiàn)階段來(lái)看，政府只需要保障低收入群體有房住，而不論其是否享有所有權(quán)。雖然如此，“有恒產(chǎn)才有恒心”是中國(guó)的傳統(tǒng)，所以在保障低收入群體住有所居的前提下，允許其享有產(chǎn)權(quán)，是符合中國(guó)歷史傳統(tǒng)和人們的心理追求的。第三，相對(duì)于“共有產(chǎn)權(quán)模式”來(lái)說(shuō)，這種選擇更優(yōu)。共有產(chǎn)權(quán)模式由政府和購(gòu)房者共同享有所有權(quán)。這種設(shè)計(jì)模式主要是為了和我國(guó)《物權(quán)法》銜接，但是，這種模式使得保障性住房的所有權(quán)問(wèn)題更加復(fù)雜化。首先，共有產(chǎn)權(quán)模式下，保障性住房的主體是政府和受保障者，與《物權(quán)法》按份共有相比較，保障主體具有特殊性。民法的主體是平等主體。顯然此時(shí)的政府和購(gòu)房者絕不是平等主體。其次，在共有產(chǎn)權(quán)的模式下有關(guān)共有份額的處分問(wèn)題，我國(guó)《物權(quán)法》規(guī)定，按份共有人可以自由處分其享有的份額，不必征得其他共有人同意，但共有人之間有約定的除外。在同等條件下，其他共有人享有優(yōu)先購(gòu)買權(quán)。若政府和購(gòu)房者對(duì)此沒(méi)有約定的話，購(gòu)房者可以任意轉(zhuǎn)讓其享有的份額，政府只有在同等條件下才能行使優(yōu)先購(gòu)買權(quán)。如果不是同等條件，第三人支付的對(duì)價(jià)要高于政府的出價(jià)，那么該保障性住房由第三人和政府共有，若第三人不符合受保障對(duì)象的條件，那么此時(shí)保障性住房的性質(zhì)就發(fā)生了變化。此種情形下，非但沒(méi)有消除有限產(chǎn)權(quán)的弊端，也沒(méi)有與《物權(quán)法》中的共有制度完全一致，導(dǎo)致保障性住房問(wèn)題的解決更加復(fù)雜化。因此，不論共有產(chǎn)權(quán)制度如何設(shè)計(jì)，都不可能與《物權(quán)法》完全無(wú)縫銜接，反而使保障性住房問(wèn)題的解決更加復(fù)雜化。所以本文認(rèn)為，保障性住房制度可以由物權(quán)法調(diào)整的則由其調(diào)整，存在沖突的地方則在《住房保障法》中單獨(dú)列出。

（三）建立內(nèi)循環(huán)制度，保障性住房制度和商品房制度雙軌制運(yùn)行

《經(jīng)濟(jì)適用住房管理辦法》的規(guī)定，購(gòu)買經(jīng)濟(jì)適用住房不滿5年，不得直接上市交易，確需轉(zhuǎn)讓的，由政府回購(gòu)；滿五年后，繳納土地收益相關(guān)價(jià)款，取得完全所有權(quán)。此時(shí)，經(jīng)濟(jì)適用住房已經(jīng)可以進(jìn)入商品房市場(chǎng)。購(gòu)房人要處分經(jīng)濟(jì)經(jīng)適房，只需5年時(shí)間的限制，沒(méi)有其他附加條件。在房?jī)r(jià)居高不下的今天，極易造成權(quán)力尋租、謀取暴利的行為。長(zhǎng)此以往，不僅背離了經(jīng)濟(jì)適用住房制度的福利性質(zhì)，還成為了有些人謀取暴利的源泉。為了改變這一巨大的弊端，本文認(rèn)為應(yīng)當(dāng)建立保障性住房的內(nèi)循環(huán)制度，實(shí)行保障性住房和商品房雙軌制運(yùn)行，不允許保障性住房進(jìn)入商品房市場(chǎng)很有必要。

保障性住房的內(nèi)循環(huán)制度主要是針對(duì)已出售了的公共住房。上文已經(jīng)提到，受保障對(duì)象在租賃公共住房滿5年后，可以購(gòu)買租住的公共住房，取得該住房的所有權(quán)。那么，購(gòu)房人如果要轉(zhuǎn)讓該住房，主動(dòng)退出保障性住房，應(yīng)該采取哪種途徑呢？那就是借鑒中國(guó)香港雙軌制的住房供應(yīng)體系。收入較高的群體租賃或者購(gòu)買商品房，收入較低的群體租賃或購(gòu)買政府提供的公共住房。受保障的購(gòu)房者如果要轉(zhuǎn)讓保障性住房的所有權(quán)，唯一的途徑是政府回購(gòu)，無(wú)論其享有保障性住房所有權(quán)經(jīng)過(guò)多久年限，都不允許保障性住房進(jìn)入商品房市場(chǎng)。關(guān)于政府回購(gòu)的價(jià)格的確定，政府以原價(jià)加上銀行同期利息回購(gòu)。經(jīng)政府回購(gòu)的保障性住房，繼續(xù)用于滿足其他低收入者的住房需求。建立保障性住房?jī)?nèi)循環(huán)模式，能夠抑制保障性住房流轉(zhuǎn)過(guò)程中產(chǎn)生的巨大利潤(rùn)空間，防止保障性住房的流失以及由此產(chǎn)生的腐敗問(wèn)題。

（四）完善保障性住房準(zhǔn)入和退出機(jī)制

保障性住房制度是為了保障低收入者的住房需求。為了杜絕高收入群體通過(guò)不正當(dāng)手段進(jìn)入保障性住房中，應(yīng)確定嚴(yán)格的準(zhǔn)入制度。要確定準(zhǔn)入制度，最重要的是如何確定和劃分低收入群體。首要是根據(jù)群體的收入水平來(lái)劃分，具體的劃分標(biāo)準(zhǔn)需要通過(guò)普查、分析數(shù)據(jù)來(lái)得出結(jié)論。當(dāng)然，由于我國(guó)幅員遼闊，各地區(qū)居民收入不均衡，進(jìn)行保障性住房準(zhǔn)入依據(jù)的收入水平劃分時(shí)，要因地制宜，根據(jù)不同地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、當(dāng)?shù)氐淖》績(jī)r(jià)格水平和消費(fèi)水平等多方面因素綜合考慮，不能“一刀切”。

劃定了進(jìn)入保障性住房的收入水平后，低收入群體之間的收入水平之間還是有一定的差距，所以還要確立層次分明的保障等級(jí)，根據(jù)不同的收入水平享受的保障程度不同。比如，根據(jù)受保障對(duì)象收入水平的高低，承租公共租賃房時(shí)繳納的租金不同。被劃定為低收入的群體通過(guò)個(gè)人和家庭的勞動(dòng)，其收入水平并不是一成不變，所以要建立動(dòng)態(tài)的監(jiān)管機(jī)制。定期對(duì)受保障對(duì)象的收入、有無(wú)購(gòu)買商品房、有無(wú)擅自將公共租賃房處分的情形進(jìn)行動(dòng)態(tài)監(jiān)管。

除此之外，還要完善保障性住房的退出機(jī)制。除了受保障對(duì)象主動(dòng)推出保障性住房之外，還應(yīng)設(shè)置強(qiáng)制退出的機(jī)制，強(qiáng)化受保障對(duì)象的法律責(zé)任。申請(qǐng)人隱瞞、虛報(bào)或者偽造住房、收入和財(cái)產(chǎn)狀況等信息申請(qǐng)城鎮(zhèn)住房保障的，給予警告，向社會(huì)通報(bào)，并記錄在案；已承租、承購(gòu)保障性住房的，責(zé)令退回，并要求其補(bǔ)繳租金或購(gòu)房款，并給予相應(yīng)的處罰；在租賃公共住房期間，受保障生活條件改善，收入水平提高已超出受保障范圍的，要求其退出保障性住房；在受保障期間，受保障方購(gòu)買其他住房的，則不允許繼續(xù)租賃公共住房。因?yàn)檫@些情形退出保障性住房后，在一定時(shí)間內(nèi)，不得再申請(qǐng)保障性住房。只有加重違反住房保障制度的責(zé)任，才能有效避免騙租騙購(gòu)的行為。

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（作者單位：山西大學(xué)法學(xué)院 山西太原 030006；作者簡(jiǎn)介：王淑娟，山西大學(xué)法學(xué)院副教授，主要從事民法研究；房變麗，山西大學(xué)法學(xué)院2012級(jí)民商法研究生。）

（責(zé)編：賈偉）