以財稅改革提升國家治理能力

陳軼麗

摘要：十八屆三中全會首次提出財政是國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱，并明確指出，未來財稅體制改革的戰(zhàn)略方向是建立現(xiàn)代財政制度。具體包括建立現(xiàn)代預(yù)算制、現(xiàn)代稅收制度以及事權(quán)與支出責(zé)任相適應(yīng)的財政體制。通過財稅體制改革理順政府與市場的關(guān)系、中央與地方的關(guān)系以及公民與公權(quán)的關(guān)系，從而實現(xiàn)國家治理能力的提升。

關(guān)鍵詞：財稅改革；現(xiàn)代財政制度；國家治理能力

隨著我國市場經(jīng)濟體制改革驟步邁向深水區(qū)，一些深層次的問題也開始暴露出來，其中就財政體制領(lǐng)域來說，政府間事權(quán)與支出責(zé)任的劃分、收入安排、轉(zhuǎn)移支付等領(lǐng)域仍然存在著一些不容忽視的問題。針對這些問題，十八屆三中全會《決定》指出了未來財稅體制改革的戰(zhàn)略方向。

一、財政是國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱

十八屆三中全會《決定》對財政做了重新定位。由過去把財政看作是政府治理經(jīng)濟的重要手段，轉(zhuǎn)變?yōu)樨斦菄抑卫淼幕A(chǔ)和重要支柱。這是關(guān)于財政職能作用的新論斷，是對傳統(tǒng)財政認識的重大突破。可以從以下四個方面來理解：

（一）財政是國家治理的基石和保障。國家治理體系作為一個制度體系，包括了經(jīng)濟治理、政治治理、社會治理、文化治理、生態(tài)治理、政黨治理等多個領(lǐng)域，以及基層、地方、全國乃至區(qū)域與全球治理中的國家參與等多個層次的制度體系。一方面，任何國家治理活動都必須有一定的財力保障，否則就是空中樓閣，因此，斯密在《國富論》中稱財政為“庶政之母”。另一方面，國家治理的各種活動也像一面鏡子 一樣反映出財政體制安排是否科學(xué)、有效，促進財政體制不斷改革、不斷完善，為國家治理能力的不斷提高打下堅實的基礎(chǔ)。

（二）財政制度安排直接關(guān)系到經(jīng)濟體制改革的核心問題。我國目前經(jīng)濟體制改革的核心問題是政府與市場的關(guān)系問題，這也是市場經(jīng)濟的一個永恒話題。無論從西方成熟市場經(jīng)濟的發(fā)展歷程看，還是從重商主義、古典學(xué)派、凱恩斯學(xué)派到新自由主義學(xué)派和新凱恩斯學(xué)派等經(jīng)濟理論發(fā)展來看，其發(fā)展的主線就是政府與市場關(guān)系。我國從十四大確立市場經(jīng)濟改革方向以來，一直在探索的也是政府與市場關(guān)系。而財政制度正是政府作用于市場的重要手段之一，要想處理好政府與市場的關(guān)系，使市場在資源配置中起決定性作用，同時又要更好的發(fā)揮政府作用，就必須制定科學(xué)的財政制度。

（三）財政制度設(shè)計影響國家治理的效果。財政制度設(shè)計直接關(guān)系到政府與社會、中央與地方的關(guān)系，這些關(guān)系處理的是否恰當(dāng)，直接決定著國家治理的效果。一方面，科學(xué)的財政制度設(shè)計可以緩解收入差距拉大的矛盾，可以促進落后地區(qū)的社會經(jīng)濟發(fā)展，可以提供更加符合社會公眾需求的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)。另一方面，科學(xué)的財政制度設(shè)計可以通過合理分配中央與地主的財權(quán)與事權(quán)，提高中央和地方兩個積極性，從而提高國家治理的效率。

（四）財政政策是實現(xiàn)國家治理目標(biāo)的重要手段之一。宏觀調(diào)控是中央政府的重要職能之一，而宏觀調(diào)控的手段主要是經(jīng)濟的和法律的。就經(jīng)濟手段來說，主要有財政政策和貨幣政策兩種，但結(jié)合我國國情，貨幣政策在宏觀調(diào)控中的作用遠不如財政政策有效。國家通過預(yù)算、稅收、公債、補貼等手段熨平經(jīng)濟周期波動，確保我國經(jīng)濟健康平穩(wěn)發(fā)展。因此科學(xué)的財政政策可以可助于國家治理目標(biāo)的實現(xiàn)。

二、財稅體制改革的戰(zhàn)略方向——建立現(xiàn)代財政制度

黨的十八屆三中全會的《決定》明確指出，未來財稅體制改革的戰(zhàn)略方向是建立現(xiàn)代財政制度，包括建立現(xiàn)代預(yù)算制度、建立現(xiàn)代稅收制度和建立事權(quán)與支出責(zé)任相適應(yīng)的財政體制。

（一）建立現(xiàn)代預(yù)算制度

現(xiàn)代預(yù)算制度是現(xiàn)代財政制度的基礎(chǔ)。2013年，我國全口徑?jīng)Q算的四類主要政府收入（包括財政預(yù)算收入、政府性基金收入、國有資本經(jīng)營收入和社會保險基金收入）突破了20萬億，達到218萬億，占國內(nèi)生產(chǎn)總值的38%，預(yù)計2014年將達到226萬億。這么龐大的政府收入沒有一個科學(xué)的預(yù)算制度顯然不行。未來建立現(xiàn)代預(yù)算制度主要包括以下四個方面：

1改進年度預(yù)算控制方式，構(gòu)建跨年度的預(yù)算平衡機制，包括建立跨年度彌補超預(yù)算赤字的機制和中長期重大事項科學(xué)論證機制。目前我國的預(yù)算制度包括收入、支出和收支平衡預(yù)算，其核心是收支平衡，而且是年度內(nèi)的收支平衡。在預(yù)算執(zhí)行過程中直接帶來一些問題。如順經(jīng)濟周期的問題，即在經(jīng)濟狀況好的年份，稅源充足，但收入預(yù)算不會改變，因此會出現(xiàn)應(yīng)收不收的情況。相反在經(jīng)濟形勢不好的年份，為了完善收入預(yù)算，卻出現(xiàn)了收過頭稅的現(xiàn)象。這種現(xiàn)象顯然和財政作為經(jīng)濟發(fā)展的自動穩(wěn)定器的作用是相背離的。再如年底突擊花錢的問題。因為實行的是年度預(yù)算，財政節(jié)余也不能歸所在地區(qū)和單位，因此年底突擊花錢的問題非常突出。針對這些問題，今后改革的方向，一是要建立跨年度的收支平衡預(yù)算，關(guān)鍵是要硬化支出預(yù)算約束，而收入預(yù)算則要從約束性轉(zhuǎn)為預(yù)期性。二是要實行中期的財政規(guī)劃管理。

2延伸預(yù)算管理環(huán)節(jié)。當(dāng)前在預(yù)算管理環(huán)節(jié)上存在著重“編制”，輕“執(zhí)行”的問題，因此需要延伸預(yù)算管理環(huán)節(jié)，對預(yù)算實行全過程管理。

3清理現(xiàn)有“支出掛鉤”規(guī)定。目前與財政收支增幅或GDP掛鉤的重點支出涉及7類15項規(guī)定。主要包括教育、科技、農(nóng)業(yè)、文化、醫(yī)療衛(wèi)生、社保和計劃生育，2012年財政安排的這7類重點支出占全國財政支出的48% ?？梢姡С鰭煦^項目主要涉及的是弱勢產(chǎn)業(yè)和社會事業(yè)領(lǐng)域，眾所周知，弱勢產(chǎn)業(yè)和社會事業(yè)領(lǐng)域是我國經(jīng)濟社會發(fā)展的短板，支出掛鉤機制在特定的階段促進了這些領(lǐng)域的發(fā)展，在一定程度上加長了短板，但也不可避免導(dǎo)致財政支出結(jié)構(gòu)固化僵化。例如，不少地方要實現(xiàn)教育財政支出達到地方GDP的4%就很困難，而財政投入和項目又是兩張皮，資金浪費嚴(yán)重。

4實行全面規(guī)范、公開透明的預(yù)算制度。目前我國的預(yù)算包括一般收支預(yù)算、政府性基金收支預(yù)算、社會保險基金預(yù)算和國有資本經(jīng)營預(yù)算四部分，但只有一般收支預(yù)算較為規(guī)范，而其他三部分的預(yù)算還有不規(guī)范的地方。而就公開、透明來看，目前也做的不夠。一方面，目前的公開還只是結(jié)果的公開，還沒有做到過程的公開，公開應(yīng)包括預(yù)算編制、預(yù)算審批、預(yù)算執(zhí)行、預(yù)算監(jiān)督（審計）、決算結(jié)果等全過程的公開。另一方面，目前公開的明細程度也還不夠。目前我國國家的政府預(yù)算科目設(shè)置了四個級別的指標(biāo)，分別是“類”、“款”、“項”、“目”，目前有些預(yù)算支出項目按三中全會要求達到了“項”，但也還有不少預(yù)算支出項目只明細到“款”，使預(yù)算進一步透明化是勢在必行。

（二）建立現(xiàn)代稅收制度

未來推進稅制改革應(yīng)根據(jù)經(jīng)濟建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會建設(shè)、生態(tài)文明建設(shè)五位一體的要求，在確保宏觀稅負總體穩(wěn)定、中央與地方收入比例基本不變的基礎(chǔ)上，充分發(fā)揮稅收籌集財政收入、調(diào)節(jié)收入分配、促進結(jié)構(gòu)調(diào)整和產(chǎn)業(yè)升級的職能作用，加快建立現(xiàn)代稅收制度體系。具體來說，包括四個方面：

1降低間接稅比重，提高直接稅比重。目前我國間接稅與直接稅比重大約為70：30，而OECD國家大約是45：55，間接稅比重高的現(xiàn)象非常明顯。由于間接稅的稅賦是可以轉(zhuǎn)嫁的，因此，間接稅比重高削弱了政府調(diào)控經(jīng)濟運行和收入分配的能力。

2合理劃分中央與地方稅收收入，培育地方主體稅種。要保持現(xiàn)有中央和地方財力格局總體穩(wěn)定，借鑒國際經(jīng)驗，結(jié)合稅制改革，合理劃分稅種，將稅基流動性大或涉及收入分配的稅種，劃分為中央政府或上級政府收入，稅基較為地域化的稅種，劃歸地方收入，以充分調(diào)動中央和地方的兩個積極性。過去營業(yè)稅是地方的主體稅種，“營改增”全面推開后，就存在地方主體稅種缺失的問題，僅靠中央稅對地方的分成和中央的轉(zhuǎn)移支付顯然不是辦法。目前國家正在進行消費稅改革，要使消費稅成為地方的主要稅種，從稅收理論和國際經(jīng)驗來看，資源稅和財產(chǎn)稅更適合作為地方主體稅種，但其培育的過程將是長期的。

3清理稅收優(yōu)惠?，F(xiàn)行稅收優(yōu)惠尤其是區(qū)域性優(yōu)惠政策過多，在一定程度上形成了“稅收洼地”，影響國家稅制規(guī)范和市場公平。因此要清理已出臺的稅收優(yōu)惠政策，對帶有試點性質(zhì)且具有推廣價值的應(yīng)盡快轉(zhuǎn)化為普惠制，在全國范圍內(nèi)實施，原則上不再出臺新的區(qū)域稅收優(yōu)惠政策，稅收優(yōu)惠政策統(tǒng)一由專門稅收法律法規(guī)規(guī)定。

4依法治稅?，F(xiàn)有18個稅種，只有個人所得稅、企業(yè)所得稅和車船稅通過人大立法，其他15個稅種都是國務(wù)院制定條例開征的，加快稅收立法勢在必行。另外，我國目前稅收立法權(quán)在中央政府，未來人大要不要收回稅收立法權(quán)也是值得研究的問題。

（三）建立事權(quán)與支出責(zé)任相適應(yīng)的財政體制

目前我國中央財政收入占總財政收入的比重將近50%，而中央財政支出占比僅為15%。2011年，我國公務(wù)員（不包括軍人及涉及國家安全部門的人員）中，中央政府公務(wù)員只占公務(wù)員總數(shù)的6%，而世界各國中央政府公務(wù)員數(shù)量均在12%以上，很多國家都在30%以上，經(jīng)合組織成員國平均值為4141%。從以上兩個指標(biāo)可以看出，我國中央與地方在事權(quán)和支出責(zé)任的劃分上有必要做進一步的改革。按照國際慣例，根據(jù)外部性原則、信息處理的復(fù)雜性和激勵相容原則三個標(biāo)準(zhǔn)，合理劃分中央與地方事權(quán)與支出責(zé)任，從而大量減少相應(yīng)的專項轉(zhuǎn)移支付。具體來說包括兩個方面：

1適度加強中央事權(quán)和支出責(zé)任。目前存在著不少中央應(yīng)負責(zé)的事務(wù)，卻交給了地方，例如跨流域大江大河的治理、食品藥品安全以及高級官員貪腐的司法管轄以及養(yǎng)老保險等等。另外，中央和地方職責(zé)重疊，共同管理的事項較多。這些問題都會降低政府行政效率，影響國家治理能力的提高。因此中央應(yīng)集中一部分社會保障職能、公共衛(wèi)生職能、教育職能、跨區(qū)域重大項目的建設(shè)和維護職能，以及關(guān)系社會和諧穩(wěn)定、公平正義，又涉及全國市場統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)的管理職能等。

2規(guī)范轉(zhuǎn)移支付。一是要擴大一般性轉(zhuǎn)移支付的比重，建立一般性轉(zhuǎn)移支付的穩(wěn)定增長機制。充分發(fā)揮地方政府的信息優(yōu)勢，提高財政資金的使用效率；二是清理、整合、規(guī)范專項轉(zhuǎn)移支付項目。大幅減少轉(zhuǎn)移支付項目，歸并重復(fù)交叉項目，逐步取消競爭性領(lǐng)域?qū)ｍ椇偷胤劫Y金配套，嚴(yán)格控制引導(dǎo)類、救濟類、應(yīng)急類專項，對保留的專項進行甄別，屬于地方事務(wù)且數(shù)額相對固定的項目，劃入一般性轉(zhuǎn)移支付，并根據(jù)經(jīng)濟社會發(fā)展及時清理專項轉(zhuǎn)移支付項目。

三、財稅體制改革推動國家治理能力提升

財政是國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱，通過財稅改革，建立現(xiàn)代財政制度，推進國家治理的現(xiàn)代化，具體來說體現(xiàn)在以下三個方面：

（一）理順了政府和市場的關(guān)系，為發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用奠定了基礎(chǔ)

政府和市場的關(guān)系問題不僅是我國經(jīng)濟體制改革的核心問題，也是市場經(jīng)濟的永恒話題。隨著我國改革的深入，十八屆三中全會提出要使市場在資源配置中起決定性作用。而市場的這種決定性作用是否能夠?qū)崿F(xiàn)，關(guān)鍵不在市場，而是要看政府能否在市場中準(zhǔn)確定位。而財稅體制改革一方面界定了各級政府的事權(quán)，另一方面通過稅制改革為市場發(fā)揮決定性作用創(chuàng)造了基礎(chǔ)條件。

（二）理順了中央和地方的關(guān)系，有利于推動政府職能轉(zhuǎn)變，有利于發(fā)揮中央和地方兩個積極性

政府間財政關(guān)系應(yīng)該按照外部性、信息復(fù)雜性和激勵相容的原則處理。三中全會正是按照這些原則，提出要建立現(xiàn)代預(yù)算制度、現(xiàn)代稅收制度和建立事權(quán)與支出責(zé)任相適應(yīng)的財政體制，強化中央政府的財政責(zé)任，中央把應(yīng)當(dāng)管理的事務(wù)管起來，并做到財力責(zé)任與人員配置相統(tǒng)一，從而大量減少中央對地方政府行為的干預(yù)。在事權(quán)和支出責(zé)任明晰的基礎(chǔ)上，合理劃分財權(quán)，給地方政府在組織財政收入和安排財政支出方面一定的自主權(quán)，充分調(diào)動中央和地方兩個積極性，提升各級政府的治理能力。

（三）理順了公權(quán)與公民的關(guān)系，使國家治理基礎(chǔ)更加穩(wěn)固

一方面征稅權(quán)是國家公權(quán)力的重要組成部分，依法納稅是每個公民應(yīng)盡的義務(wù)，另一方面稅收應(yīng)該充分體現(xiàn)取之于民、用之于民的原則，因此財稅體制是否科學(xué)、合理，直接影響到公權(quán)與公民的關(guān)系。三中全會關(guān)于財稅體制改革的各項內(nèi)容充分考慮到收入分配調(diào)節(jié)、公共服務(wù)均等化、加強對民生領(lǐng)域投入以及提高財政資金使用效率等關(guān)系公民切身利益等問題，使公權(quán)與公民的關(guān)系更趨合理，國家治理基礎(chǔ)更加穩(wěn)固。

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