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    治理:中國共產(chǎn)黨執(zhí)政方式的新轉(zhuǎn)變

    2016-05-26 13:46:07詹龍梅珍生
    江漢論壇 2016年3期
    關鍵詞:國家治理能力國家治理體系治理

    詹龍 梅珍生

    摘要:為了更好地貫徹執(zhí)政為民的宗旨,中國共產(chǎn)黨的執(zhí)政方式經(jīng)歷了從統(tǒng)治、管理到治理的轉(zhuǎn)變,作為一種治國理政方式,治理內(nèi)在地要求規(guī)范政黨行為、限制政府權(quán)力、確立權(quán)力邊界,重視政府、市場、社會等多元權(quán)力主體,實現(xiàn)治理權(quán)力民主化、治理手段法治化、治理目標人本化、治理信息公開化和治理路徑雙向化。在推進國家治理體系與國家治理能力現(xiàn)代化的進程中,執(zhí)政黨管理國家公共事務必須突出人的價值和地位、促進民間社會組織的健康發(fā)展、確立多元主體共管共治的觀念、培育依法辦事的意識和能力、堅持治理能力與治理體系并建、提高行政效率和經(jīng)濟效益。

    關鍵詞:治理;執(zhí)政理念;國家治理能力;國家治理體系

    中圖分類號:D25;D63 文獻標識碼:A 文章編號:1003-854X(2016)03-0035-04

    推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化,堅持依法治國、依法執(zhí)政、依法行政共同推進,發(fā)揮政府、市場、社會等主體在國家治理中的作用,堅持民主協(xié)商,破除權(quán)力本位,加大服務型政府建設,完善社會組織職能,實現(xiàn)政府與公民對社會公共事務的協(xié)同治理,是中國共產(chǎn)黨為更好地貫徹執(zhí)政為民的宗旨,自覺對執(zhí)政理念的升華。

    一、從“統(tǒng)治”、“管理”到“治理”的轉(zhuǎn)變

    如何通過有效的治國理政手段,將國家資源與社會各群體的需要匹配起來,現(xiàn)代國家都經(jīng)歷了一個由不自覺到自覺的探索過程。中國共產(chǎn)黨在治國理政60多年的實踐中。對于如何管理社會公共事務,經(jīng)歷了由“統(tǒng)治”到“管理”,以及由“管理”到“治理”的飛躍。

    第一階段,1949年至1984年。始于1978年的改革開放,使得中國以“計劃”為主宰的管理方式逐漸發(fā)生了變化。在改革開放前,我們黨一直是以國家“統(tǒng)治”的方式來履行執(zhí)政職責的。這既是客觀歷史條件造成的,也與我們黨對國家職能的認識分不開。無論是恩格斯的“國家無非是一個階級鎮(zhèn)壓另一個階級的機器”,還是列寧的“國家是階級統(tǒng)治的機關,是一個階級壓迫另一個階級的機關,是建立一種‘秩序來抑制階級沖突,使這種壓迫合法化、固定化”,都給國家作出了“統(tǒng)治”的職能定位。經(jīng)典作家的論述為我們黨一直以“統(tǒng)治”作為統(tǒng)轄治理國家的基本方式提供了理論基礎。面對政府體制高度集權(quán)和計劃管理的弊病,1984年《中共中央關于經(jīng)濟體制改革的決議》提出,要“實行政企職責分開,正確發(fā)揮政府機構(gòu)管理經(jīng)濟的職能”,這可以看作是探索從政府支配性統(tǒng)治轉(zhuǎn)向經(jīng)濟與政治管理的開始。在國家對社會公共事務表現(xiàn)出支配性的統(tǒng)治階段,權(quán)力結(jié)構(gòu)表現(xiàn)為單一的政府權(quán)力;權(quán)力的性質(zhì)帶有明顯的強制性;權(quán)力的運行向度是自上而下的;權(quán)力作用的范圍以政府權(quán)力所及的領域為邊界。

    第二階段,1984年至2000年。這一階段經(jīng)歷了經(jīng)濟體制改革和社會主義市場經(jīng)濟體制初步建立。與此相適應,我們黨的執(zhí)政方式發(fā)生了由“統(tǒng)治”到“管理”的初步轉(zhuǎn)變。1992年,黨的十四大提出建立市場經(jīng)濟體制、1993年,黨的十四屆三中全會通過的《中共中央關于建立社會主義市場經(jīng)濟體制若干問題的決定》提出:“政府管理經(jīng)濟的職能,主要是制訂和執(zhí)行宏觀調(diào)控政策,搞好基礎設施建設,創(chuàng)造良好的經(jīng)濟發(fā)展環(huán)境?!?997年黨的十五大重申,要“按照社會主義市場經(jīng)濟的要求,轉(zhuǎn)變政府職能,實現(xiàn)政企分開”,政府主動削弱其承擔的經(jīng)濟職能。1998年發(fā)布的《關于國務院機構(gòu)改革方案的說明》中則首次提出了“社會管理”的理念,它強調(diào)政府的基本職能是宏觀調(diào)控、社會管理和公共服務。至此,黨和政府管理國家的方式逐漸擺脫了事無巨細的直接管理,開始向服務社會的方式轉(zhuǎn)變。

    第三階段,2000年至2012年。進入2000年以后,我國初步建立了市場經(jīng)濟體制,其標志性事件是2001年我國成為世界貿(mào)易組織的正式成員。中國政府承諾按照世貿(mào)組織的規(guī)則管理經(jīng)濟,按照市場經(jīng)濟的要求積極轉(zhuǎn)變政府職能。2002年,黨的十六大報告提出“改進社會管理,保持良好的社會秩序”,將社會管理明確列為政府的四項主要職能之一。2006年,中共中央在關于構(gòu)建社會主義和諧社會若干重大問題的決定中,強調(diào)“在服務中實施管理,在管理中體現(xiàn)服務”,將社會管理的認識深入到微觀層面。2008年,黨的十七大報告提出了健全社會管理體系的要求。黨的十七屆五中全會從建立健全基本公共服務體系的角度強調(diào)了“加強和創(chuàng)新社會管理”等等,這些都是試圖用“社會管理”代替?zhèn)鹘y(tǒng)的國家管理。這種以管理為核心的公共管理越來越彰顯了它的管理、服務職能,而統(tǒng)治職能則越來越被弱化。政府的角色定位更多的是要求作“守夜人”,要求管得少而不是大包大攬?!肮补芾矸椒ǘ鄻踊?,法律、行政、經(jīng)濟、民主參與等方式、方法相互配合”,也是這一階段的主要特征。

    第四階段,2012年黨的十八大以來。黨的十八大報告在探尋社會管理體制的轉(zhuǎn)變時,堅持以“法治保障”為導向,體現(xiàn)了社會管理與依法治國的結(jié)合,實現(xiàn)了從現(xiàn)代管理到國家治理的轉(zhuǎn)變。尤其是2013年,黨的十八屆三中全會將推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化作為全面深化改革的總目標之一,并且自中國共產(chǎn)黨成立以來在黨的正式文件中第一次提出了“社會治理”概念。這是我們對共產(chǎn)黨執(zhí)政規(guī)律、社會主義建設規(guī)律和人類社會發(fā)展規(guī)律認識的深化,也標志著黨的執(zhí)政方式發(fā)生了嶄新的變化。

    治理提供了與以往不同的治國理政手段?!爸卫恚╣overnance)意味著政府、市場、社會等多元的權(quán)力主體,互動溝通的橫向權(quán)力網(wǎng)絡以及通過政府與市場、社會的合作來解決地區(qū)問題和公共產(chǎn)品的供給?!边@種分權(quán)的、多權(quán)力中心的狀態(tài),正適應了人們對權(quán)力結(jié)構(gòu)的新期待,也為權(quán)力的有效運行和資源的有效配置提供了一種全新的思路,為治理現(xiàn)代化開辟了新的道路。

    二、作為執(zhí)政方式的治理的本質(zhì)內(nèi)涵

    在全球化背景下,社會事務日益具有多樣性、動態(tài)性和復雜性的特征,對社會事務的治理也必須從傳統(tǒng)治理模式轉(zhuǎn)變?yōu)檎簧鐣嗷プ饔玫闹卫砟J健V卫韺φ囊?,就是建立一個好的政府權(quán)力運行機制,使得國家與社會的關系處于最佳狀態(tài),政府與公民能夠?qū)ι鐣彩聞者M行協(xié)同治理。

    (一)治理的目標任務

    作為一種治國理政方式,治理與現(xiàn)代國家的政治活動相伴隨?!罢h是治理國家不可缺少的工具”。中國共產(chǎn)黨作為執(zhí)政黨,其執(zhí)政行為的實施是以人民代表大會制度、民族區(qū)域自治制度、共產(chǎn)黨領導的多黨合作與政治協(xié)商制度、基層群眾自治制度以及以公有制為主體多種經(jīng)濟成分并存、以按勞分配為基礎多種分配方式并存等一系列基本制度為基礎的,這一系列相對成型的制度也是中國治理體系現(xiàn)代化的基礎。黨的執(zhí)政活動與國家治理活動在一定程度上是同步展開、相互交融的。在新的形勢下,治理的現(xiàn)代化有著新的目標和任務。包括以下幾個方面:

    規(guī)范政黨行為。中國共產(chǎn)黨的執(zhí)政自覺地選擇“治理”這一方式,使得政黨既是治理的主體,又是執(zhí)政的主體。黨要領導人民有效地治理國家,必須注重改進黨的領導方式和執(zhí)政方式。治理內(nèi)在地包涵了“政黨治理”的要求。面對當前黨員數(shù)量較多、黨員結(jié)構(gòu)復雜、機構(gòu)設置繁冗等形勢,政黨治理就是要“以實現(xiàn)人民民主、政黨高效、政黨法治、國家善治為價值導向,在黨內(nèi)、黨政、黨社、黨際等活動場域內(nèi),既重視政黨自身的關鍵作用,又強調(diào)參與主體的多元性與廣泛性,充分發(fā)揮普通黨員、民眾及社會組織的功效。”政黨治理貫穿于政黨生存、發(fā)展與發(fā)揮作用的全過程。在政黨治理與執(zhí)政的關系中。治理要求處理好黨的領導與依法治國之間的關系。政黨既要不斷地鼓勵和引導多元主體參與國家治理,使國家治理方式制度化和法制化,又要避免以強制性方式對各類資源發(fā)揮整合作用,應該積極為國家治理搭建有價值的服務平臺,使政黨在執(zhí)政與治理的雙重任務中,真正做到總攬全局,協(xié)調(diào)各方。

    限制政府權(quán)力。我們黨要自覺地運用治理的執(zhí)政方式,就必須使政府從傳統(tǒng)的管理思維中超拔出來,治理主體必須擴展到社會組織乃至個人。黨的十八大以來,中央多次強調(diào)要“加快形成黨委領導、政府負責、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會管理體制”,這就包含了黨委、政府、社會、公眾等多元共治的理念。政府的管理來自于人民授權(quán),治理活動中的相當一部分權(quán)力是由人民直接行使,即自治、共治的。另外,治理的權(quán)力運作模式也由強制的、剛性的、單向的方式向復合的、合作的、包容的方式轉(zhuǎn)變,治理的合理性受到更多重視,其有效性大大增加。這種轉(zhuǎn)變既可能斬斷政府伸向不該介入領域的權(quán)力之手,又可以是對政府已有的合法權(quán)力的制約與限制。

    確立權(quán)力邊界。當代中國的國家治理面臨的核心問題是“構(gòu)建有效應對或化解公共問題的公共領域的理性秩序”。在當代中國特色社會主義的制度安排下,始終存在政黨與國家、國家與社會、政府與市場之間關系的處置問題。如何解決社會生活中的“治理重疊”和“治理真空”,對當下的治理提出了新的挑戰(zhàn)。人們對“更多治理,更少統(tǒng)治”的要求更為迫切。所以,完整的治理領域包括政黨治理、政府治理、市場治理和社會治理,要使它們之間達到權(quán)力平衡。它們中任何一方的權(quán)力過大或過小,邊界過窄或過寬,都會導致國家治理功能的紊亂。只有政黨治理、政府治理、市場治理、社會治理相互匹配時,才能找到治理中秩序與活力、效率與公平的最佳平衡點。

    (二]治理的主要特征

    治理就是社會各主體對于權(quán)力的再分配。由管理向治理的轉(zhuǎn)變必然要涉及到權(quán)力運行的變化。從政治實踐看,現(xiàn)代國家的治理有以下幾個方面的特征:

    治理權(quán)力民主化?!霸跈?quán)力的歸屬上,權(quán)力民有,人民主權(quán);在權(quán)力的責任指向上,權(quán)力對人民負責;在權(quán)力的來源上,權(quán)力民授,實行選舉制、考任制;在權(quán)力的運作上,實行分權(quán)制;在權(quán)力的消亡上,實行任期制和罷免制。”治理依賴民主發(fā)揮作用,沒有社會生活中的民主,治理主體的自主管理權(quán)利就無從落實。

    治理手段法治化。權(quán)力運作程序化、規(guī)范化,既是保障國家權(quán)力和社會權(quán)力行使公正和富有效率的要求,也是防止權(quán)力濫用的要求。權(quán)力民主產(chǎn)生以后,要保證它廉潔、高效地為民服務,就“必須實行分權(quán)制衡,把‘權(quán)力關進制度的籠子;實行公開監(jiān)督,讓‘權(quán)力在陽光下運行,這是兩大根本措施?!謾?quán)治理和‘陽光治理是國家治理走向現(xiàn)代化的必備條件。”

    治理目標人本化?,F(xiàn)代國家治理,無論是經(jīng)濟、政治、社會、文化還是生態(tài)環(huán)境的治理,最終目標均是為了追求人的可持續(xù)發(fā)展、自由、幸福。當然,“治理目標以人為本,不是我們的治理只考慮人的利益,而可以不顧及其他生命體的生存和發(fā)展。為其他生命體的生存和發(fā)展創(chuàng)設良好的環(huán)境和條件,既是我們?nèi)吮旧砩?、發(fā)展、幸福的需要,更是我們現(xiàn)代人理性和文明的體現(xiàn)?!?/p>

    治理信息公開化。政府治理應按照公共政策涉及的不同地域、層次、群體來具體設計互動協(xié)商的程序,實現(xiàn)不同領域多方主體合作治理的目標?!肮_透明的治理過程,是現(xiàn)代政府治理的必要前提。不僅要梳理行政權(quán)力的范圍和職責、權(quán)力行使過程和行使結(jié)果,而且整個過程都要有公開機制?!币ㄟ^治理信息的公開化,確保政府的誠信度與公信力。

    治理路徑雙向化。必須不斷健全政府“與民眾溝通、對話、協(xié)商機制,使其科學化、制度化、常態(tài)化,要形成既堅持上下互動,又拓展平行互動,內(nèi)部和外部協(xié)調(diào)的立體的網(wǎng)絡治理體系?!碑敶W(wǎng)絡技術(shù)的發(fā)展以及網(wǎng)民群體的擴張,為公民的政治參與提供了重要渠道。一些高素質(zhì)的網(wǎng)民參與網(wǎng)絡問政的熱情較高,他們有能力作為不同群體的代表參與影響社會事務的決策,這為治理的有效雙向互動開辟了新的路徑。

    (三)不同治理主體的作用

    治理總是特定主體的活動,無論是建構(gòu)國家治理體系,還是提升國家治理能力,最終必然與人相聯(lián)系。國家治理體系依靠活動著的人來建立,治理能力總要落實到各式各樣的治理主體身上。

    政府作為治理主體的作用。以往社會管理中的根本問題是政府作為管理主體,一家獨大,市場、社會、民眾的力量不能得到伸張,社會生活中行政化色彩過于濃厚,社會資源配置效率低下。現(xiàn)代治理主體的多樣性,要求政府自覺地從市場、社會等多領域中撤離出來,讓人民群眾以主體姿態(tài)參與到社會治理中去。當然,政府、市場、社會組織、人民群眾在各自不同領域中都可以發(fā)揮治理主體的作用,而且這些主體的作用是互動與相互合作的。而政府作為治理主體發(fā)揮作用的方式,就是在獨立、依法、高效運轉(zhuǎn)中形成各級政府間、政府部門間、公私部門間的跨界協(xié)作制度。這種有效的制度供給是不同主體之間協(xié)作的基礎,也是完善國家治理體系重要的組成部分。

    市場作為治理主體的作用。在政府與市場的關系中,政府必須抑制自身發(fā)展經(jīng)濟的權(quán)力沖動,讓市場在資源配置中起決定性作用?!笆袌鰶Q定資源配置是市場經(jīng)濟的一般規(guī)律,健全社會主義市場經(jīng)濟體制必須遵循這條規(guī)律,著力解決市場體系不完善、政府干預過多和監(jiān)管不到位問題?!笔袌鲋卫碇黧w發(fā)揮作用的關鍵,是在政府“放權(quán)”、“分權(quán)”、“限權(quán)”提供公共服務的前提下,各市場參與主體自覺地遠離權(quán)力,遵循市場規(guī)律與法則,以市場為導向,自主地追求經(jīng)濟效益與社會效益統(tǒng)一,實現(xiàn)資本增值最大化。同時,市場主體可以結(jié)成各式各樣的協(xié)會,開展行業(yè)自律、基礎統(tǒng)計與分析、法律訴訟、標準制定與推廣、知識產(chǎn)權(quán)保護與戰(zhàn)略實施,形成市場組織在政府和企業(yè)之間功能明確、機制健全、成效顯著的新格局。

    社會作為治理主體的作用。在社會治理領域,政府的補缺功能可以發(fā)揮更大的作用。在新形勢下,社會管理體制創(chuàng)新的內(nèi)在要求包含著“政府負責”,而不是社會治理活動的“政府主導”。在處理危機、化解風險、維護秩序等方面,政府更應該掌握預防化解社會矛盾的主動權(quán),把動態(tài)管理與應急處置有機結(jié)合起來。要把提高社會組織的治理能力作為政府的一項重要職責。政府要加強社會組織的治理能力建設,支持、幫助社會組織提高治理能力:同時,政府和個人還要監(jiān)督社會組織不斷提升自己的治理能力。社會組織作為治理主體要積極參與政府轉(zhuǎn)移支付、專項招標、服務外包、社會組織代理、提供法律服務等公共事務,在社會治安、安全生產(chǎn)和食品安全治理、輿情調(diào)查等領域,充分發(fā)揮社會組織自身共建共享的作用。

    三、適應以治理為核心的執(zhí)政方式轉(zhuǎn)變的新要求

    以治理為核心的執(zhí)政方式,必須以國家治理體系現(xiàn)代化為基礎、以公共服務為目的。今天,推進國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化,對執(zhí)政黨管理國家事務的方方面面都提出了新的要求。

    第一,必須突出人的價值和地位,治理要求“推行公共服務社會化和市場化、分權(quán)化、扁平化、電子化、彈性化、公民參與”等等。在治理中,要大力倡導社會主義核心價值觀,使自由、民主、公正、法治的價值取向成為全社會每個個體的共識,促使個體在社會活動中發(fā)生從包辦到自主的轉(zhuǎn)變,由對結(jié)果的滿意轉(zhuǎn)變?yōu)閷ψ晕疫x擇過程的滿意。在治理中,要盡力做到關注入、重視人,給予人自主權(quán)利,與人民共享、共治、共有,始終堅持以人為本

    第二,必須大力培育民間社會組織。非營利民間組織除了可以直接提供公共服務之外,還有維護社會的良好價值、發(fā)展公共政策、監(jiān)督政府、監(jiān)督市場的功能,是政府治理網(wǎng)絡中的重要行動者。安,吉登斯指出:“一個強大的市民社會對有效的民主政府和良性運轉(zhuǎn)的市場體系都是必要的。”政府可以通過稅收優(yōu)惠、財政補助、輔導監(jiān)督等方式,促進非營利民間組織的健康發(fā)展,積極鼓勵公民自助或者自我服務,使民間組織成為孕育公民個人責任的重要載體,成為治理的重要主體。

    第三,必須堅持多元主體的共管、共治。要培養(yǎng)健全的公民和為公民服務的機構(gòu)的主體意識。在共治、共管中,必須將協(xié)商民主放在突出的地位。由于治理的扁平化,權(quán)力應該來自各方,決策過程中更突出政府與社會之間的互動,將利益相關者的質(zhì)疑和抗議降低到最小。政府決策不必再強調(diào)領導干部的個人能力,必須不斷“完善協(xié)商聽證制度,推進協(xié)商聽證廣泛、多層、制度化發(fā)展”,保證民主治理的順利推進。因此,在提高黨的執(zhí)政能力、推進民主建設、完善市場經(jīng)濟、開展文化建設、創(chuàng)新社會管理等領域,都必須樹立共治、共管的觀念。

    第四,必須堅持依法治理。治理能力現(xiàn)代化的核心是培育理主體依法辦事、按制度辦事的意識與能力,治理主體需要有與治理體系和規(guī)則相適應的能力。從宏觀層面看,要不斷改革現(xiàn)有的國家治理體制機制、法律法規(guī)。從微觀層面看,則要求各治理主體把規(guī)則和制度挺在前面,自覺地接受這些制度、規(guī)則的約束,培育自己依規(guī)辦事的能力,要使全社會普遍遵守“有法必依”、“有法可依”的法治精神。

    第五,必須堅持治理能力與治理體系并建。“國家治理體系和治理能力是一個有機整體,相輔相成,有了好的國家治理體系才能提高治理能力,提高國家治理能力才能充分發(fā)揮國家治理體系的效能”。國家治理體系規(guī)定了國家治理的屬性和類型,制約著國家治理機制的價值取向,也決定了國家治理能力的實際效果。而國家治理能力作為治理體系發(fā)揮作用的途徑,則具有從屬性和靈活性,健全的國家治理能力既依賴于國家治理體系,又是國家治理體系真正發(fā)揮作用的保障。

    第六,必須注重治理的效率。現(xiàn)代國家治理體系的建構(gòu)必須有利于提高行政效率和經(jīng)濟效益,必須能夠有效地維護社會秩序。要加大“法治政府、服務型政府的建設,有效提升政府行政效能”。多元主體共治應實現(xiàn)有效匹配、低成本合作。在不同類型的合作治理中,其效率是大不一樣的。在社會合作治理事項中,如果政府牽頭往往比較容易協(xié)調(diào)各方利益;如果由社會組織牽頭,政府僅僅起著配合作用,則往往難以使各方關系得到低成本的協(xié)調(diào)?!昂献髦卫砑纫獎訂T多方力量,又要盡可能做到廉價,合理的成本分攤機制和財務監(jiān)督機制都需進一步健全。”

    總之,實現(xiàn)國家治理體系的現(xiàn)代化必須以中華民族和全體人民的整體利益和長遠利益為著眼點,依靠黨組織強大的政治動員能力升華黨的執(zhí)政理念,在嚴格遵循民主執(zhí)政、依法執(zhí)政和科學執(zhí)政的治理要求中最大限度地發(fā)揮國家治理體系的效能。

    (責任編輯 劉龍伏)

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