對省級財政支出績效評價的看法和建議

摘 要：財政支出績效評價能夠為提高財政管理績效提供扎實的數(shù)據(jù)基礎，是財政管理體制改革中的重要內(nèi)容。文章首先回顧和總結(jié)了近十年的財政支出績效評價政策依據(jù)；然后在簡要介紹省級財政支出績效管理必要性的基礎上，著重分析了省級財政支出績效評價的基本情況，并對形成的根源進行了深入探討；最后提出了一些政策建議。

關(guān)鍵詞：財政支出 績效評價 預算績效管理

中圖分類號：F810.45 文獻標識碼：A

文章編號：1004-4914（2014）12-059-02

自中央提出“推進財政管理體制改革”“建立預算績效評價體系”的要求以來，財政支出績效評價成為了財政管理體制改革中的重要內(nèi)容。財政支出績效評價能夠為提高財政管理績效提供扎實的數(shù)據(jù)基礎，為健全公共財政體制、推進經(jīng)濟和社會的健康發(fā)展產(chǎn)生積極影響。隨著改革的推進，財政支出績效評價也已經(jīng)進入了新的發(fā)展階段?；仡櫯c總結(jié)經(jīng)驗與不足，對于今后的財政改革發(fā)展具有重要的促進作用。

一、財政支出績效評價的相關(guān)政策梳理

黨的十六屆三中全會指出，要“推進財政管理體制改革……建立預算績效評價體系?！?006年財政部下發(fā)了《關(guān)于完善和推進地方部門預算改革的意見》中，要求“探索建立地方預算績效評價體系，”

2007年黨的十七大報告中進一步明確要“完善公共財政體系，深化預算改革，強化預算管理和監(jiān)督?！?/p>

2009年財政部根據(jù)黨的十七大和十七屆三中全會精神，將當前財政工作的重點之一確定為“全面推進財政管理科學化精細化，嚴格預算管理，強化財政監(jiān)督，提高財政資金績效。”2009年6月財政部印發(fā)了《財政支出績效評價管理暫行辦法》明確了績效評價的對象、范圍和評價重點。自此，財政績效評價從中央部門到各省全面推開。

2011年4月財政部為全面推進預算績效管理工作，不斷提高財政科學化精細化管理水平，規(guī)范財政支出績效評價行為，重新修訂并且印發(fā)了《財政支出績效評價管理暫行辦法》。新增內(nèi)容有：要對部門整體支出進行績效評價；預算部門要將績效目標編入年度預算，并隨預算調(diào)整而進行調(diào)整；各級財政部門和預算單位要結(jié)合本地區(qū)、本單位實際情況，勇于探索，先易后難，優(yōu)先選擇民生支出和社會公益性較強的項目等進行預算績效管理試點，積累經(jīng)驗，在此基礎上穩(wěn)步推進基本支出績效管理試點，單位整體支出績效管理試點和財政綜合績效管理試點。

2011年7月，財政部下發(fā)了《關(guān)于推進預算績效管理的制度意見》，這是我國關(guān)于預算績效管理的第一個綱領(lǐng)性文件?！吨笇б庖姟分赋?，推行預算績效管理要將績效管理理念融入預算管理的全過程，使之與預算編制，預算執(zhí)行，預算監(jiān)督一起成為預算管理組成部分，逐步建立“預算編制有目標，預算執(zhí)行有監(jiān)控、預算完成有評價、評價結(jié)果有反饋、反饋結(jié)果有應用”的預算績效管理機制。

二、省級財政支出績效管理的必要性

1.有利于緩解財政收支矛盾。近年來，我國各省財政收支不平衡問題日益顯現(xiàn)。其主要原因是在收入增加的同時，省級財政支出擴展，且財政支出的效率不高。特別是建立完善社會保障體系，發(fā)展科教文衛(wèi)等公益事業(yè)都需要巨額的資金投入。為了緩解財政收支矛盾，有效控制財政運行風險，確保各項事業(yè)順利進行就需要“向管理要效益”，強化對財政支出的績效管理，提高財政支出的效率。

2.有利于解決省級財政資金管理缺失的問題。加強省級財政支出績效管理對于提高財政資金的配置效率，挽救財力損失非常迫切。財政支出績效評價有利于改進省級財政支出分配方式，提高省級財政支出使用效率和資源配置效率的最大化目標，使財政支出規(guī)范化、科學化和合理化，

3.有利于優(yōu)化省級財政支出結(jié)構(gòu)。長期以來，省級財政支出結(jié)構(gòu)不合理，支出效率低下，財政資金使用部門要錢隨意，花錢隨便。開展績效評價可以規(guī)范部門要錢和花錢行為，引導財政性資金投入到經(jīng)濟性、效率性、效益性好的項目，從而實現(xiàn)財政支出結(jié)構(gòu)的自我優(yōu)化。

4.有利于健全省級公共財政體制。在公共財政框架下，預算的編制，預算的執(zhí)行和預算的監(jiān)督相分離是公共財政體制的基本要求。

三、省級財政支出績效評價的成效

根據(jù)國家財政部的要求，按照“建制度、重試點、抓研究、建隊伍”的思路，2001年全國在各省開始了財政支出績效評價試點工作。在經(jīng)歷了試點階段——擴大試點階段——升華階段后，摸索出一些經(jīng)驗，取得了初步成效。

1.推動了省級財政支出績效評價制度的初步建設。以山西省為例，2004年根據(jù)財政部的部署，山西及時制定了《省級項目支出績效評價辦法（暫行）》，并在教育、科技、環(huán)保、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)等領(lǐng)域積極開展試點工作。隨后根據(jù)試點工作的進展，又制定了具體的績效評估辦法：《省級教科文部門項目績效考評管理試行辦法》、《山西省環(huán)境保護專項資金績效評價及項目竣工驗收管理辦法》、《山西省農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)項目績效考評管理暫行辦法》、《省級農(nóng)口部門項目支出績效考評試行辦法》、《山西省財政廳省本級財政預算管理程序和辦結(jié)時限的規(guī)定》等文件。

2.省級財政支出項目績效評價由選擇性試點到全面鋪開，財政支出績效評價效果已經(jīng)顯現(xiàn)。以廣東省為例，從2003年試點以來，對教育、交通的專項補助和貼息貸款項目資金使用情況，商業(yè)企業(yè)集團公司資產(chǎn)重組財政專項補助資金項目等，開展財政支出項目績效評價效果良好。

3.建立了穩(wěn)定且專業(yè)的財政支出績效評價機構(gòu)。為了做好本部門的具體評價工作，各省財政專門建立了財政支出績效評價機構(gòu)，同時還充分發(fā)揮資產(chǎn)評估等社會中介組織專業(yè)優(yōu)勢，引入中介機構(gòu)，接受相關(guān)單位委托對財政支出項目進行績效評價。山西省財政廳著手引入中介機構(gòu)，邀請資產(chǎn)評估機構(gòu)參與績效評價，提升了本省的績效評價水平，初步形成了“財政委托、協(xié)會引導、中介機構(gòu)參與”的具有山西特色的財政支出績效評價模式。

4.財政支出的績效評價體系得到完善并日趨細化。山西省財政根據(jù)財政部的關(guān)于財政支出績效評價暫行辦法和指導意見，結(jié)合本省實際出臺了一系列規(guī)章制度，對績效評價項目的確定，組織機構(gòu)的建立、評價方案的選擇、評價工作的實施、評價報告的撰寫等做出明確規(guī)定和初步規(guī)范。endprint

5.初步建立了財政支出績效評價信息庫。省級財政在評價時注意總結(jié)收集資料，對并資料進行分析、加工整理，提高了績效評價的科學性和效率性，為以后工作積累了有價值的素材。有的省還建立了參與評價的中介機構(gòu)庫，績效評價專家?guī)?，績效信息評價網(wǎng)站。

四、績效評價工作中存在的問題

從總體上看，績效評價工作起步順利，基本滿足了當前工作的需要，但與既定的目標還存在一些差距，面臨一些新的問題：

1.從各省的情況看主要以財政支出項目評價為主，綜合評價還未開始，評價結(jié)果多數(shù)停留在預算執(zhí)行結(jié)果和問題分析上。

2.專業(yè)的評價人才嚴重缺乏。省級財政支出績效評價的對象涉及項目、單位、部門乃至全省的財政資金，參加財政績效評價的工作人員，既要熟悉財政預算知識，又要熟悉相關(guān)領(lǐng)域的專業(yè)知識；既要擅長組織項目管理工作又要了解國家政策和部門職能；既要擅長信息處理又要掌握評價技能，但現(xiàn)實中這樣的復合型人才十分缺乏。

3.財政支出績效評價的結(jié)果沒有起到指導實踐的作用。大多的財政績效評價沒有建立在財政預算和部門預算的基礎上，有些預算取決于領(lǐng)導的重視程度?？冃гu價結(jié)果僅僅作為部門項目建設運營的檔案保存，沒有成為指導財政實踐的重要參考指標。

五、對省級財政支出績效評價的建議

針對上述提到的問題，應從以下方面強化工作：

1.進一步完善省級財政支出績效評價的制度建設。各省要盡快出臺與預算編制相關(guān)的法規(guī)制度和辦法，使財政支出績效評價工作都能遵循一定的制度規(guī)范。要在落實財政部《財政支出績效評價管理辦法》的基礎上，研究制定一系列涉及績效評價細化、量化的制度規(guī)范，在財政資金運行的各個環(huán)節(jié)都有章可循。

2.健全省級財政支出績效評價層次體系?？冃гu價指標體系必須有針對性。如果不了解財政績效評價的特點，簡單套用一般項目評價方法，很難達到財政績效評價的目的。從各省開展績效評價的情況看基本上遵循了“項目—單位—部門—綜合”以及先重點項目后一般項目的路徑。使績效評價循序漸進，由點到面，確保了財政支出績效工作進展穩(wěn)妥順利。由此看來，評價工作的分類有明顯的層次性。工作中要先選擇社會公眾比較關(guān)心的重要的公共支出項目作為評價的重點，以較好地回應大眾的關(guān)切，在此基礎上，逐步拓展整個財政支出的績效評價。

3.設立財政績效評價的組織框架機構(gòu)。首先要具有強有力的、高度權(quán)威的領(lǐng)導，這是財政支出績效評價進展的組織保證。省級應成立由人大、政府、財政、審計、咨詢專家、社會中介機構(gòu)共同參與的領(lǐng)導機構(gòu)，專司其事，統(tǒng)籌領(lǐng)導全省的財政支出績效評價工作。各單位部門對此項工作要有專人負責。其次要有素養(yǎng)的合格人才。要創(chuàng)造條件把優(yōu)秀人才吸引過來，吸收專家和學者參與績效評價。對現(xiàn)有人員要強化培訓，提高他們的政策法規(guī)的把握能力，評價過程對所涉及知識的理解能力，先進技能的掌握的運用能力，數(shù)據(jù)參數(shù)的搜集能力和相關(guān)理論的研究能力。

4.完善財政支出績效評價的指標體系和標準體系。財政支出績效評價體系指標設計要把握原則性、目的性與系統(tǒng)性相結(jié)合的原則，全面性和精簡性相結(jié)合的原則，完整性和導向性相結(jié)合的原則，科學性和可操作性相結(jié)合的原則，定量分析和定性分析相結(jié)合的基本原則。

財政支出績效評價作為一種公共產(chǎn)品，還需要我們展開更全面深入的研究。

[本文摘自于山西省軟科學研究計劃資助項目《資產(chǎn)評估對山西財政支出項目績效評價貢獻的實證研究》，項目編號：2014041012-4。參加研究人員主要有白麗洪、劉淑琴、張明珠、吳春葉等。]

參考文獻：

[1] 白文杰.省級財政支出績效評價研究.浙江大學出版社，2014.05

[2] 上海金融學院城市財政與公共管理研究所.城市公共財政績效評價實踐與探索.中國財政經(jīng)濟出版社，2013.05

[3] 朱志剛.財政支出績效評價研究.中國財政經(jīng)濟出版社，2006.12

（作者單位：山西省財政稅務?？茖W校 山西太原 030024；作者簡介：張明珠，碩士，山西省財政稅務?？茖W校講師，研究方向：財政理論與實務）

（責編：李雪）endprint