解剖“警力不足”

易江波

[文章導(dǎo)讀]“警力不足”、“案多人少”，這些話語(yǔ)經(jīng)常用來(lái)描述中國(guó)政法體制的癥結(jié)。但在作者看來(lái)，這種要求擴(kuò)充人員編制、提高層級(jí)職稱的呼聲，經(jīng)常主導(dǎo)了改革議程，“改革”成為部門利益擴(kuò)張的修辭。文章從機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)和一線民警這兩個(gè)不同的視角，為我們還原了警務(wù)機(jī)制改革的內(nèi)在邏輯。作者也指出，政法組織內(nèi)部的利益沖突和調(diào)整，往往決定著政法改革的外部效果。

“警力不足”是當(dāng)前公安民警及學(xué)者、媒體描述公安工作現(xiàn)狀時(shí)出現(xiàn)頻率極高的一個(gè)詞語(yǔ)。在“警力不足”一語(yǔ)的運(yùn)用上，實(shí)務(wù)界、理論界與公眾少有地達(dá)成了共識(shí)?！熬Σ蛔恪弊鳛槊}具有悖論屬性，應(yīng)被人們認(rèn)真對(duì)待?！熬Σ蛔恪笨梢詮摹傲俊迸c“質(zhì)”兩個(gè)層面理解。被作為量的概念使用，如“調(diào)集警力”、“新增警力”、“警力下沉”、“警力配置”。此時(shí)，“警力不足”可視為“警力絕對(duì)不足”，其論證邏輯通常是以發(fā)達(dá)國(guó)家或全國(guó)平均水平的警民比為參照、列明本地警民比遠(yuǎn)低于前述比值。實(shí)際上，警察數(shù)與轄區(qū)人口數(shù)的比率達(dá)到多少才適宜，未經(jīng)嚴(yán)格實(shí)證分析，而發(fā)達(dá)國(guó)家的警民比標(biāo)準(zhǔn)亦不宜直接搬用。當(dāng)“警力”被作為質(zhì)的概念使用時(shí)，“警力不足”可視為“警力相對(duì)不足”，指警察個(gè)體的職業(yè)素養(yǎng)、公安機(jī)關(guān)的組織效能等履職能力不敷應(yīng)對(duì)特定時(shí)空內(nèi)的治安局面。

“警力相對(duì)不足”的解釋力強(qiáng)于“警力絕對(duì)不足”， 它能有效概括和解釋當(dāng)前公安工作中的一些現(xiàn)象，如在公安系統(tǒng)流傳的“三個(gè)三分之一”的“民謠”式的提法（一個(gè)版本是“三分之一的人做事，三分之一的人不做事，還有三分之一的人做壞事”，另一個(gè)版本是“三分之一的人干，三分之一的人看，還有三分之一的人搗蛋”）。但總體而言，量的層面的“警力不足”使用率更高，在陳述事實(shí)之外，它還具備吁求更多人財(cái)物資源支持及解釋、申明自身行動(dòng)合理性的功能，這種量的解釋邏輯也經(jīng)常壟斷了要求改革的呼聲，改革成為部門利益自我擴(kuò)張的政治修辭。

在新的歷史時(shí)期，“警力不足”成為各地開(kāi)展警務(wù)機(jī)制改革的共識(shí)性動(dòng)因。2013年，筆者參加了一項(xiàng)針對(duì)華中X市的警務(wù)機(jī)制改革的專題調(diào)研，本文以華中X市警務(wù)機(jī)制改革調(diào)研為基礎(chǔ)，以地方公安機(jī)關(guān)及其民警如何看待和應(yīng)對(duì)“警力不足”為切入點(diǎn)，結(jié)合后續(xù)的相關(guān)訪談，解析作為地方公安機(jī)關(guān)重要業(yè)績(jī)成就的警務(wù)機(jī)制改革的內(nèi)在機(jī)理。

通常，我們把國(guó)家機(jī)關(guān)設(shè)定為鐵板一塊的實(shí)體，探討其與權(quán)力對(duì)象的關(guān)系樣態(tài)，而略掉這個(gè)機(jī)關(guān)內(nèi)部存在的“機(jī)關(guān)”、結(jié)構(gòu)性約束以及運(yùn)行中的矛盾、滯礙、變形，略掉這些內(nèi)部因素對(duì)外部關(guān)系帶來(lái)的影響。本文的這項(xiàng)考察，則屬于地方、基層治理的一個(gè)內(nèi)部視角，并試圖從機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)和一線民警的不同視角展開(kāi)論述。

市警務(wù)機(jī)制改革的概況：基于機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)視角的描述

目前，X市警民比為萬(wàn)分之八點(diǎn)九（按照“通說(shuō)”，當(dāng)代中國(guó)警民比為萬(wàn)分之十三，“發(fā)達(dá)國(guó)家”警民比為萬(wàn)分之三十）。在機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)層面看來(lái)，X市正在朝著現(xiàn)代化區(qū)域中心城市邁進(jìn)，舊城改造、新城建設(shè)導(dǎo)致地方利益格局變遷，引發(fā)的治安壓力大增，迫切需要和諧穩(wěn)定、公平正義的法治環(huán)境，原有的警務(wù)運(yùn)行水平亟待提升，這是警務(wù)機(jī)制改革的現(xiàn)實(shí)依據(jù)。

2010年前后幾年間，警務(wù)機(jī)制改革在各地如雨后春筍之勢(shì)。既有的警務(wù)機(jī)制改革大致可以歸納為三種模式：一是減少層級(jí)，撤銷派出所或城區(qū)分局，推進(jìn)警力下沉。這種模式將基層機(jī)構(gòu)升級(jí)，職數(shù)大幅增加，但變動(dòng)后的機(jī)構(gòu)與執(zhí)法辦案的程序法規(guī)定有時(shí)難以對(duì)接，反而掣肘了辦案流程。二是通過(guò)布設(shè)交巡警平臺(tái)屯警街面。這種模式需要充足的經(jīng)費(fèi)保障，如布點(diǎn)不當(dāng)則造成警務(wù)資源浪費(fèi)。三是大量配備協(xié)警。一些地方為了與幾乎已被污名化的“協(xié)警”相區(qū)別，改稱“輔警”。這種模式亦需財(cái)政大力支持，而且重新面臨規(guī)范管理協(xié)警的老難題。分析形勢(shì)后，X市公安局確立了警務(wù)改革的總體原則：一是“從問(wèn)題入手，學(xué)最好的別人，做最好的自己”；二是“少變體制、多變機(jī)制”；三是“因地制宜、因事定策”。這些原則要求改革中所有機(jī)構(gòu)不升格，將外地經(jīng)驗(yàn)本土化，同時(shí)規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)、減輕改革阻力。

（一）“三警合一”的移動(dòng)警務(wù)平臺(tái)

這是指以移動(dòng)警務(wù)平臺(tái)為載體，交警、巡警、協(xié)警整合，目的在最大限度屯警街面。改革的首要目標(biāo)是機(jī)關(guān)與一線倒掛的警力分布倒金字塔結(jié)構(gòu)。X市公安局明確了移動(dòng)警務(wù)平臺(tái)的巡邏防控、交通管理、應(yīng)急處突、便民服務(wù)四大職能。移動(dòng)警務(wù)平臺(tái)相當(dāng)于警務(wù)機(jī)制改革中的一個(gè)“聯(lián)結(jié)點(diǎn)”，它以交巡警合一為主干機(jī)制，補(bǔ)充一定數(shù)量的協(xié)警，由市局機(jī)關(guān)勻出相應(yīng)警力、派出所勻出部分業(yè)務(wù)而構(gòu)成。這個(gè)舉措一方面落實(shí)了市局機(jī)關(guān)精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)、警力下沉，另一方面以“減任務(wù)就是加警力”的思路減輕了基層派出所的業(yè)務(wù)負(fù)擔(dān)。

（二）“三隊(duì)一室”的派出所機(jī)構(gòu)模式

這是指派出所設(shè)立社區(qū)警務(wù)隊(duì)、案件辦理隊(duì)、治安巡邏隊(duì)和信息綜合研判室，著眼點(diǎn)在于改變既有的派出所所有警力以值班接處警為軸心的工作模式，提升派出所警務(wù)的專業(yè)化水平。這種機(jī)構(gòu)模式主要在民警人數(shù)較多的城區(qū)派出所推行。

（三）派出所社區(qū)民警“三不一?！惫ぷ髂Ｊ?/p>

這是指派出所社區(qū)民警不值班備勤，不辦理一般治安案件，不下達(dá)破案、打擊處理指標(biāo)，專職從事社區(qū)警務(wù)工作?！皩！钡木唧w內(nèi)容，即由社區(qū)民警帶領(lǐng)網(wǎng)格員、治安信息員等多種力量開(kāi)展各項(xiàng)基礎(chǔ)工作，履行社區(qū)民警的法定職責(zé)。“三不一?！惫ぷ髂Ｊ揭砸苿?dòng)警務(wù)平臺(tái)、“三隊(duì)一室”模式為前提，主要解決社區(qū)民警干什么、怎么干的問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)社區(qū)民警的專業(yè)化，使社區(qū)民警扎根社區(qū)。

（四）派出所社區(qū)民警“四率+N”考評(píng)模式

財(cái)政撐腰，取消派出所罰沒(méi)款指標(biāo)是考評(píng)模式創(chuàng)新的前提?！八穆省敝浮翱煞揽匕讣姆揽芈省薄ⅰ靶畔⒉杉母侣省?、“群眾滿意率”、“矛盾糾紛上交率”?？煞揽匕讣姆揽芈视脕?lái)考察入室盜竊之類案件是否下降。群眾滿意率的考察由年終測(cè)算改為每月一次，采取社區(qū)居民代表問(wèn)卷的方式。矛盾糾紛上交率重在強(qiáng)化社區(qū)民警妥善處置轄區(qū)內(nèi)的矛盾糾紛的職責(zé)。“N”指在日常業(yè)務(wù)之外的階段性的中心工作，如專項(xiàng)防控、警民懇談，每個(gè)季度的中心工作根據(jù)警務(wù)需求而內(nèi)容有別。這些考評(píng)項(xiàng)目，社區(qū)民警均須切實(shí)深入社區(qū)才能取得好成績(jī)。endprint

值得注意的是，四項(xiàng)要點(diǎn)中有三項(xiàng)直接與作為基層治理的具體操作者的派出所有關(guān)。以上關(guān)于改革要點(diǎn)的描述，主要建立在以分局、市局領(lǐng)導(dǎo)為主體的、會(huì)議形式的正式訪談基礎(chǔ)上。更具體而言，核心內(nèi)容主要來(lái)自該市中心城區(qū)分局S局長(zhǎng)的介紹。S局長(zhǎng)有著長(zhǎng)期的基層民警、基層所隊(duì)長(zhǎng)崗位的歷練，任分局局長(zhǎng)、區(qū)政法委書(shū)記后，獲得上級(jí)支持，在全市率先開(kāi)展警務(wù)機(jī)制改革試點(diǎn)。在試點(diǎn)的基礎(chǔ)上，S局長(zhǎng)擬定的改革方案由市局自上而下在全局推行。在S局長(zhǎng)看來(lái)，改革的基本思路是將機(jī)關(guān)警力下沉到執(zhí)法與管理一線，同時(shí)做強(qiáng)做實(shí)派出所。S局長(zhǎng)對(duì)改革有以下闡釋：“我也是從派出所出來(lái)的，治安隊(duì)又搞了八年。一個(gè)派出所的人幾乎每個(gè)人都出警、辦案，而我們現(xiàn)在的業(yè)務(wù)要求很細(xì)，要結(jié)合當(dāng)前警務(wù)發(fā)展要求，做大做強(qiáng)派出所，做精隊(duì)室。我們的改革從2010年6月思考，在2011年春節(jié)啟動(dòng)，一下增加六十多個(gè)股級(jí)干部職位。我們區(qū)分局先搞，市局書(shū)記推向全市”；“案件降下來(lái)了，干警積極性調(diào)動(dòng)了。股級(jí)干部，我們現(xiàn)在覺(jué)得沒(méi)什么，但基層民警看得還是很重的”；“三不一專，主要解決社區(qū)民警干什么的問(wèn)題。不值班、不出警、不辦案，每月回派出所一次開(kāi)例會(huì)，其他時(shí)間不必回來(lái)。干啥？不能養(yǎng)得白白胖胖的。社區(qū)民警，配一名協(xié)警，有男有女，有懂電腦的當(dāng)助手。社區(qū)民警做公安部規(guī)定的十大職責(zé)。怎么考核？考核什么？規(guī)定有幾十條，記不住。強(qiáng)調(diào)過(guò)程，我認(rèn)為過(guò)程太繁瑣。我們看結(jié)果，四率加N”。

通過(guò)改革新增了多少干部崗位？這是改革的發(fā)起者關(guān)切的實(shí)際問(wèn)題之一，也是承受改革后果的普通民警關(guān)切的問(wèn)題。事實(shí)上，這也是在全國(guó)范圍內(nèi)已經(jīng)被樹(shù)為典型的警務(wù)機(jī)制改革共同的關(guān)切點(diǎn)。一些中層干部在訪談中指出：“職級(jí)待遇問(wèn)題最重要，現(xiàn)在還是官本位?！薄案憔瘎?wù)平臺(tái)，是學(xué)新鄉(xiāng)，拆分局，強(qiáng)派出所。黃石的改革是拆派出所，強(qiáng)分局，副縣級(jí)搞了不少”?！坝械目h市的‘空降兵隊(duì)伍來(lái)了后，搞短平快，立竿見(jiàn)影，一是給錢蓋房，二是提拔干部，重新洗牌”?！八芯瘎?wù)機(jī)制改革，落實(shí)到關(guān)鍵，是考核。不下指標(biāo)不干活，下了指標(biāo)亂干活。怎么考核？考核了怎么運(yùn)用？怎么讓隊(duì)伍活起來(lái)？無(wú)非三個(gè)問(wèn)題，一是職務(wù)，考核結(jié)果在職務(wù)上起作用，二是職級(jí)待遇問(wèn)題，但是職級(jí)、職務(wù)有限，沒(méi)有那么多，怎么讓人干活？三是公平問(wèn)題，有的累死，有的輕松死，出工不出力”。在現(xiàn)有的激勵(lì)體系內(nèi)，職級(jí)晉升雖然是老生常談的問(wèn)題，但對(duì)廣大民警的激勵(lì)作用仍然是足夠強(qiáng)勁的。

這樣的改革對(duì)地方公安而言，牽涉面較大。改革是否有法律依據(jù)？對(duì)照自2007年1月1日施行的《公安機(jī)關(guān)組織管理?xiàng)l例》的具體條文可知，這些地方性改革的確在法律框架以內(nèi)。值得注意的是，地方公安機(jī)關(guān)在遵行來(lái)自中央的立法、政策的過(guò)程中，采取了“把政策用足”的策略。也就是說(shuō)，凡是中央立法與政策沒(méi)有明確禁止的，地方傾向于大膽施行。中央立法為地方自主改革預(yù)留出了行動(dòng)空間，或者說(shuō)，中央立法具有為地方改革提供默示性授權(quán)的功能。這類立法，對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)內(nèi)部的組織關(guān)系具有建構(gòu)作用，也是組織更新的結(jié)構(gòu)性約束因素。按照《公安機(jī)關(guān)組織管理?xiàng)l例》，地方公安機(jī)關(guān)在設(shè)置或拆并公安分局、派出所以及內(nèi)部機(jī)構(gòu)方面有較大自主權(quán)。但是，某些地方性改革出現(xiàn)了與法律體系的運(yùn)行難以對(duì)接的局面，如某地公安局將分局改為派出所，但因?yàn)闄z察院、法院均未相應(yīng)地改革，辦案程序上無(wú)法對(duì)接，導(dǎo)致這些被改為派出所的分局仍然保留過(guò)去的名號(hào)和公章，在與這些單位往來(lái)時(shí)使用。在這種情形下，在廣大民警看來(lái)，新增了一批干部職位即成為改革的立竿見(jiàn)影、具體可感的主要成果。

二、警務(wù)機(jī)制改革的必要與可能：基于派出所一線民警視角的分析

派出所民警是各地警務(wù)機(jī)制改革效果的不容回避的承擔(dān)者，這與派出所在公安工作乃至國(guó)家的基層治理中的地位和功能有關(guān)。警務(wù)機(jī)制改革的成效，需要從作為公安機(jī)關(guān)科層制底部的派出所來(lái)評(píng)價(jià)和檢驗(yàn)。與機(jī)關(guān)民警不同的是，派出所民警既要承擔(dān)組織內(nèi)部考核的壓力，也要直面轄區(qū)社會(huì)治安治理形勢(shì)的壓力。

（一）應(yīng)對(duì)基層治安治理形勢(shì)變遷的壓力

社會(huì)結(jié)構(gòu)的變遷引發(fā)利益沖突的多樣化與常態(tài)化，這是新時(shí)期基層治安治理形勢(shì)嚴(yán)峻的一個(gè)深層原因。這一機(jī)理也是基層民警的共識(shí)。作者曾經(jīng)詢問(wèn)一些有長(zhǎng)期基層工作經(jīng)驗(yàn)的50歲左右的老警察：“您覺(jué)得公安工作難搞是從什么時(shí)候開(kāi)始？”通常的回答是大致從上個(gè)世紀(jì)90年代中期。這些老警察興致勃勃地回憶“激情燃燒的歲月”，一是警察行動(dòng)的條條框框少（《人民警察法》頒布是在1995年），自由空間大--但他們認(rèn)為還是現(xiàn)在法律規(guī)范多了好，因?yàn)樵凇白杂煽臻g大”的時(shí)代，民警一旦出問(wèn)題就是大

問(wèn)題，而完善的法律規(guī)范指明了“哪些事兒能做、哪些事兒做不得”，事實(shí)上為民警提供了職業(yè)安全保障；二是那個(gè)時(shí)期民警與村干部的關(guān)系親熱，成天在一起，工作好開(kāi)展--這些老警察認(rèn)為現(xiàn)在的村干部“太現(xiàn)實(shí)”，對(duì)沒(méi)有任職的普通民警較冷淡，只與能夠?yàn)樗麄儭敖鉀Q問(wèn)題”的領(lǐng)導(dǎo)打交道。在城區(qū)工作的老警察，則對(duì)下崗潮中三天兩頭頻繁發(fā)生的堵路、堵門、集體上訪之類的群體性事件記憶猶新。在當(dāng)前，大體而言，在派出所民警看來(lái)，導(dǎo)致民警疲于應(yīng)付、“警力不足”的基層治安治理形勢(shì)表現(xiàn)在以下方面：

其一，“社會(huì)治安綜合治理”工作虛置，基層組織與政府職能部門過(guò)于依賴公安機(jī)關(guān)，公安機(jī)關(guān)內(nèi)部又偏于倚賴派出所。作者在華中某縣調(diào)研時(shí)，一些基層所隊(duì)長(zhǎng)指出：“社會(huì)治安綜合治理，不能只是公安搞?，F(xiàn)在的干部提拔，對(duì)鎮(zhèn)干部，考核的是發(fā)展，不是治安。應(yīng)該把治安作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的考核標(biāo)準(zhǔn)，包括村里?，F(xiàn)在村里只要發(fā)生事就報(bào)警，推到公安來(lái)了，不用經(jīng)過(guò)村里”；“老百姓110一打，這個(gè)機(jī)制就把村組織排除在外了。基層組織，老百姓不找它了。公安的口號(hào)太響，做不到就失信于民了”；“八九十年代，可以做社區(qū)工作，一些事情村里化解了?，F(xiàn)在有110之后，我們沒(méi)有時(shí)間做社區(qū)工作，能夠處理好接處警就不錯(cuò)了”；“其他政府部門不作為。比如，老百姓辦社保的信息，政府讓公安來(lái)核實(shí)。他們自己造個(gè)表，里面加一欄，讓公安蓋章。法律并沒(méi)有這樣的規(guī)定。老百姓鬧，你不給他蓋章他就鬧。醫(yī)保的問(wèn)題也是這樣。醫(yī)生把名字寫錯(cuò)了，也要公安開(kāi)證明”；“其他政府部門，自己設(shè)定一個(gè)框框，把麻煩轉(zhuǎn)嫁到公安機(jī)關(guān)。自己該做的事不做，推到派出所，到我們這里我們推不出去”。endprint

這類信息，在對(duì)X市警務(wù)機(jī)制改革的調(diào)研中亦有反映，尤其是在社區(qū)居委會(huì)與派出所工作的銜接、合作方面。一位所長(zhǎng)的總結(jié)頗有見(jiàn)地：“我干過(guò)交警，站過(guò)馬路，破過(guò)案子，當(dāng)了十幾年警察，感覺(jué)最深的是，我們不缺機(jī)制。關(guān)鍵是要解決警力相互推諉問(wèn)題、社區(qū)民警專職化問(wèn)題。搞‘三不一專，社區(qū)居委會(huì)對(duì)民警很歡迎。有的社區(qū)真是窮。有實(shí)體的社區(qū)還可以，沒(méi)實(shí)體的，糟的很，基本上都是姑娘婆婆，一個(gè)月千把塊，男的都不愿干。大熱天，有空調(diào)、開(kāi)空調(diào)的都很少。這些社區(qū)認(rèn)為民警下去增加了他們的負(fù)擔(dān)、占了他們的便宜。晚上巡邏，社區(qū)干部女的多，不能參加，第二天還要上班。我向他們灌輸，我們民警下社區(qū)，采集基礎(chǔ)信息之外，我們更多是鞏固維護(hù)基層政權(quán)的，化解矛盾，巡邏防控，重點(diǎn)人口管理。民警下去，增加了社區(qū)的底氣。要從鞏固共產(chǎn)黨的基層政權(quán)的角度看社區(qū)民警下社區(qū)，以點(diǎn)帶面，獲得更大區(qū)域的穩(wěn)定，全局的穩(wěn)定。我跟他們講，共產(chǎn)黨還在乎那兩度電、那點(diǎn)水？少部分社區(qū)，甚至讓公安局為他們撥經(jīng)費(fèi)。我們下去維護(hù)穩(wěn)定，不是維護(hù)公安一家的穩(wěn)定。”

其二，派出所承擔(dān)了大量難以推脫甚至不應(yīng)推脫的“非警務(wù)活動(dòng)”。一位所長(zhǎng)指出：“改來(lái)改去，非警務(wù)活動(dòng)太多了。按照《人民警察法》的規(guī)定，是可以拒絕的。農(nóng)民工的工資不發(fā)，群眾上訪，都要警察介入。拆遷，只要社區(qū)打電話，警察必須到”；“公安機(jī)關(guān)是兜底的，拆遷，可以不去，但出事了，我們必須去，必須處理，這個(gè)事兒遲早還是你的”；“我們現(xiàn)在是主動(dòng)介入，積極作為、先期預(yù)防”；“所有的問(wèn)題，其他政府部門都在推，推來(lái)推去，都會(huì)推到警察那里去。公安推不了，這是個(gè)底線，但是很多問(wèn)題的根子不在公安這里”。有的所長(zhǎng)從處理派出所與黨委政府的關(guān)系、處理警民關(guān)系的角度認(rèn)識(shí)派出所承擔(dān)“非警務(wù)活動(dòng)”問(wèn)題：“黨委政府這一塊，你不尊重它不行。政府安排的工作，份內(nèi)的一定要到位。不是我們的事，有些事早晚公安都是要管的。要提前介入的，如群體性事件，我們都當(dāng)命案搞。非正常死亡案件，我們派出所提前介入，在群眾那里也有威信。老百姓對(duì)政府都不滿意，還對(duì)你公安機(jī)關(guān)滿意？不能太高調(diào)，控制住就行了?！?/p>

其三，糾紛處置成為派出所日常工作的主體。一位所長(zhǎng)的陳述具有代表性：“過(guò)去，老百姓比較愚昧，現(xiàn)在比較聰明。一些糾紛，我們是全部上，十幾個(gè)人。一個(gè)人說(shuō)不贏、打不贏。要有一定數(shù)量的警察，穿著警服，到現(xiàn)場(chǎng)就是震懾力。我們的民風(fēng)很差。每月必死人，死人必鬧事。有個(gè)群體性糾紛，一個(gè)月就花了我八天時(shí)間，全所待命。交通事故、蓋房死人、跳河死的，這些以前都不是事兒，現(xiàn)在都是事，要搞錢。幾十人圍著政府，不去不行”；“警務(wù)機(jī)制改革這一塊，我們農(nóng)村派出所，比較遠(yuǎn)。我們所里編制是二十五個(gè)警力，其中十個(gè)協(xié)警。現(xiàn)在是十三個(gè)警察，一名職工，五個(gè)協(xié)警。以前有十八名警察，調(diào)走了五個(gè)。平均年齡四十歲左右?！爡^(qū)十萬(wàn)人。每天至少三到五起打架的。派出所不調(diào)解，老百姓肯定告狀。我跟弟兄們講，一個(gè)是群體性糾紛，一個(gè)是傷害案件，處理不好容易上訪。材料問(wèn)好了么？能不能拘留？拘留了，一般不會(huì)出現(xiàn)上訪。沒(méi)搞定的，全所上。利用各種關(guān)系做工作。起碼不會(huì)告我們的狀”；“定指標(biāo)是抓手，但僅僅是抓手，不然上面看不到你做什么。人頭（指打擊人數(shù)），搞再多，糾紛處理不好，出了事，兜不住。打擊處理就是GDP，這個(gè)思路不行了”；“不能出問(wèn)題，如石首事件那樣。這個(gè)壓力很大。擺平了，不考核，擺不平，就是大問(wèn)題。那一年的事兒，把我也嚇?biāo)懒恕］喬ケㄋ廊?，要賠二十萬(wàn)。搞了一天。告我不作為，說(shuō)我不為人民服務(wù)。我發(fā)脾氣，對(duì)方軟下來(lái)。后來(lái)來(lái)了個(gè)律師。談下來(lái)賠三萬(wàn)，只給兩萬(wàn)八，我說(shuō)算了算了，兩千塊我來(lái)出。這種事，比其他更揪心。我們公安機(jī)關(guān)，在風(fēng)口浪尖上，對(duì)老百姓，我們不要錦上添花，要雪中送炭，老百姓會(huì)記住你一輩子”。

（二）應(yīng)對(duì)“隊(duì)伍不好帶”的壓力

在日常工作中，派出所干部們對(duì)一方面“事做不完”，另一方面“有人不做事”的矛盾有著深刻體認(rèn)。有民警反思：“警力不足？人，永遠(yuǎn)短缺，經(jīng)費(fèi)，永遠(yuǎn)不足。每個(gè)民警都在說(shuō)我很累，我沒(méi)有錢。有的民警，你說(shuō)累，你這周干了多少事？抓了幾個(gè)人？拘留了幾個(gè)人？基層有些事兒還是要推敲。社區(qū)民警信息化技能的培訓(xùn)班，有社區(qū)民警一人帶一個(gè)秘書(shū)、一個(gè)協(xié)警，協(xié)警在聽(tīng)課，社區(qū)民警玩去了”；“機(jī)關(guān)也是這樣。一個(gè)科室十個(gè)人，人在那里，沒(méi)有人干活，還要借人。越是上級(jí)機(jī)關(guān)越借調(diào)，下面的機(jī)關(guān)是招聘文職”。

“隊(duì)伍難帶”是派出所干部日常工作最棘手的問(wèn)題，一些派出所干部對(duì)此深有體會(huì)：“運(yùn)行機(jī)制都沒(méi)問(wèn)題。就是怕隊(duì)伍出問(wèn)題”；“我不怕殺人案，不怕上訪，這些難不倒警察。只要我們下勁搞，都好辦，就怕警察搗蛋。一個(gè)小糾紛，警察搗蛋，都難辦”；“隊(duì)伍難帶的問(wèn)題，警察積極性的問(wèn)題，我覺(jué)得，有個(gè)警察的職業(yè)化問(wèn)題，首先是職業(yè)精神的認(rèn)同。選擇了這個(gè)職業(yè)，注定奉獻(xiàn)多。派出所的警察，權(quán)力最大，他有時(shí)比一個(gè)分局的副局長(zhǎng)還牛逼。吃拿卡要。辦案子，還沒(méi)辦，就想著搞多少。有的人不適合當(dāng)警察，甚至不是一個(gè)正常的社會(huì)成員。比如有的警校的學(xué)生，穿上警服，都很自豪，慢慢變質(zhì)了，不像警察”。

如何應(yīng)對(duì)“隊(duì)伍難帶”問(wèn)題，派出所干部們的對(duì)策大體一致，如強(qiáng)調(diào)以身作則、率先垂范這類傳統(tǒng)“官箴”理念的力量、強(qiáng)調(diào)科學(xué)的考核制度的作用、強(qiáng)調(diào)職業(yè)精神的意義?！皩?duì)基層民警，調(diào)子高了不行，他不聽(tīng)你的。領(lǐng)導(dǎo)自己怎樣，很重要。領(lǐng)導(dǎo)稀爛，隊(duì)伍稀爛。好班子帶出好隊(duì)伍。罵人的管理方式不行了。上面的好管我們，我們管下面的，難”；“人員參差不齊，業(yè)務(wù)能力差的，也沒(méi)辦法。其他民警有意見(jiàn)，不公平啊。怎么辦？搭配使用，好的差的搭配”；“基層領(lǐng)導(dǎo)，不能把自己當(dāng)干部、當(dāng)領(lǐng)導(dǎo)?；鶎用窬怀阅氵@套”；“目前隊(duì)伍現(xiàn)狀，良方還沒(méi)有。關(guān)鍵是服眾。自己帶頭。江湖義氣還是要有一點(diǎn)，以身作則。領(lǐng)導(dǎo)帶班，在所里睡覺(jué)，大家在一個(gè)戰(zhàn)壕里。領(lǐng)導(dǎo)能親自打掃衛(wèi)生，其他人沒(méi)什么說(shuō)的吧？潛移默化。但這個(gè)對(duì)有些同志也沒(méi)有作用。干警認(rèn)為壓力太大。越干事，出錯(cuò)越多。責(zé)任倒查。我們又沒(méi)有給予更多的關(guān)愛(ài)。出工不出力，很正?！?；“要講價(jià)值取向。民警要自我實(shí)現(xiàn)，在為人民服務(wù)中實(shí)現(xiàn)價(jià)值。都當(dāng)官，不可能的。阿Q精神不可取，但這個(gè)方法可取，成功處理糾紛和群體性事件，有成就感”。從訪談來(lái)看，一些干部把“排名”考核激勵(lì)法當(dāng)成帶隊(duì)伍的基本方法，而另一些干部認(rèn)為這個(gè)方法弊大于利。在當(dāng)代中國(guó)科層制運(yùn)作過(guò)程中，“排名”是一個(gè)調(diào)動(dòng)工作積極性的立竿見(jiàn)影而且成本低的手段，同時(shí)也存在很多弊端，如促動(dòng)下級(jí)以造假來(lái)應(yīng)對(duì)、減少有競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系的同儕之間的合作、誘發(fā)同級(jí)單位或個(gè)體之間的相互拆臺(tái)行為。endprint

X市警務(wù)機(jī)制改革的核心，在市局、分局領(lǐng)導(dǎo)層面看，關(guān)注點(diǎn)顯得更加“高端”，話語(yǔ)上更多地與地方社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展大局、“品牌警務(wù)”、“特色警務(wù)”相關(guān)聯(lián)；在派出所干部看來(lái)，就是要解決“基層怎么干”、“隊(duì)伍怎么帶”的問(wèn)題。警務(wù)機(jī)制改革作為組織革新行動(dòng)，鮮活、具體地顯現(xiàn)出回應(yīng)外部環(huán)境變遷與內(nèi)部運(yùn)作不暢的雙重壓力的功能特征。

此次調(diào)研后不久，X市的警務(wù)機(jī)制改革中的一部分內(nèi)容被其他市的公安機(jī)關(guān)模仿、借鑒、復(fù)制，如做強(qiáng)做實(shí)派出所的“三隊(duì)一室”、“三不一專”模式。作者訪談了這些“后進(jìn)市”的派出所普通民警。在一些基層普通民警看來(lái)，警務(wù)機(jī)制改革首先是“大調(diào)崗”。一些重要崗位的現(xiàn)任領(lǐng)導(dǎo)被“一鍬撮”，全部離崗后再調(diào)整。一些干部被“涼”著了，一些民警被提拔，很多民警在“活動(dòng)”，還有的民警“不想動(dòng)”。一些民警對(duì)扭轉(zhuǎn)極少數(shù)民警“不做事”局面的前景并不樂(lè)觀，分析了深層成因：“真不知道他們的想法，也不知是領(lǐng)導(dǎo)的問(wèn)題還是那些人的個(gè)性……改革的春風(fēng)吹不過(guò)人情的網(wǎng)絡(luò)。關(guān)系的網(wǎng)絡(luò)太復(fù)雜，哪個(gè)領(lǐng)導(dǎo)會(huì)在兩到三年的工作中得罪人？三年內(nèi)，快馬仍然被加鞭，并且錯(cuò)誤并行，卷宗整改不斷，而那些人卻只有一個(gè)問(wèn)題：懶?！备母飵?lái)崗位的變動(dòng)，崗位的變動(dòng)帶來(lái)上司、工作搭檔的變動(dòng)，由此影響到普通民警的日常工作，這是普通民警對(duì)警務(wù)機(jī)制改革的第一反應(yīng)。一些民警對(duì)社區(qū)民警崗位仍然“不感興趣”，情愿往辦案的崗位上走--辦案常常附帶更多的效益，如立功受獎(jiǎng)的機(jī)會(huì)、尋租的機(jī)會(huì)。“對(duì)我有哪些影響？我將怎么應(yīng)對(duì)？”，這是普通民警看待警務(wù)機(jī)制改革的通常思路。

轄區(qū)內(nèi)的群眾是警務(wù)機(jī)制改革的外部效果的承擔(dān)者與評(píng)判者。一項(xiàng)警務(wù)機(jī)制改革在某地進(jìn)行得如火如荼，其間，發(fā)生一起事件，在網(wǎng)絡(luò)媒體產(chǎn)生極大負(fù)面影響，繼而社會(huì)公眾與上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)因此質(zhì)疑該項(xiàng)改革的有效性，甚至取消已經(jīng)初步確定推廣該項(xiàng)改革模式的計(jì)劃，這是曾經(jīng)發(fā)生的改革實(shí)踐。這也表明，發(fā)起一項(xiàng)警務(wù)機(jī)制改革必須面對(duì)風(fēng)險(xiǎn)考驗(yàn)。X市的警務(wù)機(jī)制改革亦面臨了這類“突發(fā)事件”的考驗(yàn)，如作者調(diào)研期間，有媒體曝光該地發(fā)生協(xié)警索賄、協(xié)警作為糾紛當(dāng)事人與正式民警發(fā)生沖突的事件，對(duì)改革局面形成極大的輿論壓力，質(zhì)疑該局花費(fèi)極大成本推行的配置協(xié)警隊(duì)伍的改革舉措。既然改革有種種“好處”，為什么還是發(fā)生了這類事件？這是上自領(lǐng)導(dǎo)下至老百姓甚至民警自身均易運(yùn)用的思維推論模式?？梢?jiàn)，對(duì)警務(wù)機(jī)制改革的屬性、功能，需作出符合社會(huì)科學(xué)的嚴(yán)謹(jǐn)性的認(rèn)識(shí)和解釋，否則會(huì)認(rèn)為增添改革的阻力和難度。

三、警務(wù)機(jī)制改革的組織內(nèi)部治理功能：以司法體制改革為參照

在中國(guó)現(xiàn)有法律體系中，公安機(jī)關(guān)的職能范圍，既包括行政管理與執(zhí)法權(quán)，也包括以刑事偵查職能為內(nèi)容的司法權(quán)。一項(xiàng)警務(wù)機(jī)制改革的目標(biāo)是多元的，但其中的“公因數(shù)”是公安機(jī)關(guān)基層組織的內(nèi)部治理。行使社會(huì)基層治理職能的國(guó)家機(jī)關(guān)，自身也存在著“基層治理”的現(xiàn)實(shí)需求，這是當(dāng)下講求“社會(huì)治理”的中國(guó)國(guó)家權(quán)力運(yùn)作過(guò)程中存在的一個(gè)吊詭局面。

對(duì)警務(wù)機(jī)制改革的屬性與功能的認(rèn)識(shí)，可以以中國(guó)司法體制改革的進(jìn)程為參照系?；诰鞕?quán)與司法權(quán)的關(guān)系，警務(wù)機(jī)制改革與司法體制改革大體沿著各自的軌道運(yùn)行，但司法體制改革的實(shí)質(zhì)性進(jìn)展必然影響到與偵查權(quán)運(yùn)作相關(guān)的警務(wù)機(jī)制。司法體制改革體現(xiàn)出中央主導(dǎo)、自上而下推行的特點(diǎn)，一些改革試點(diǎn)區(qū)域的確定，也由中央決策定奪。與司法部門相異，基于地方“發(fā)揚(yáng)基層首創(chuàng)精神”的政法傳統(tǒng)，警務(wù)機(jī)制改革在中央主管部門的默許下自主實(shí)施，有“自選動(dòng)作”色彩。由此，在一段時(shí)間內(nèi)，常常出現(xiàn)各地競(jìng)相推行警務(wù)機(jī)制改革的“百花齊放”格局。源于不同政法部門的組織法的權(quán)力配置結(jié)構(gòu)差異由此顯現(xiàn)。

司法體制改革的目標(biāo)經(jīng)歷了一個(gè)常變交織的歷史演變過(guò)程。自20世紀(jì)80年代，中國(guó)開(kāi)始了以強(qiáng)化庭審功能、擴(kuò)大審判公開(kāi)、加強(qiáng)律師辯護(hù)、建設(shè)職業(yè)化法官和檢察官隊(duì)伍等為重點(diǎn)內(nèi)容的審判方式改革和司法職業(yè)化改革。2004年，中國(guó)啟動(dòng)了統(tǒng)一規(guī)劃部署和組織實(shí)施的大規(guī)模司法改革，目標(biāo)是完善司法機(jī)關(guān)的機(jī)構(gòu)設(shè)置、職權(quán)劃分和管理制度，健全權(quán)責(zé)明確、相互配合、相互制約、高效運(yùn)行的司法體制。2008年開(kāi)始，中國(guó)啟動(dòng)新一輪司法改革，目標(biāo)被設(shè)定為，從優(yōu)化司法職權(quán)配置、落實(shí)寬嚴(yán)相濟(jì)刑事政策、加強(qiáng)司法隊(duì)伍建設(shè)、加強(qiáng)司法經(jīng)費(fèi)保障等四個(gè)方面提出具體改革任務(wù)。2014年6月，中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組會(huì)議通過(guò)《關(guān)于司法體制改革試點(diǎn)若干問(wèn)題的框架建議》，強(qiáng)調(diào)完善司法人員分類管理、完善司法責(zé)任制、健全司法人員職業(yè)保障、推動(dòng)省以下地方法院、檢察院人財(cái)物統(tǒng)一管理，等等。這輪司法改革的各項(xiàng)舉措，集中著力于司法機(jī)關(guān)的組織維度，而且包括了重視解決基層民警的待遇問(wèn)題，恰與地方公安機(jī)關(guān)開(kāi)展的警務(wù)機(jī)制改革的具體內(nèi)容和功能指向相契。在政法運(yùn)作的組織維度，講求組織內(nèi)部治理、關(guān)懷在組織中的職業(yè)群體及其個(gè)體的生存狀況，在這里，當(dāng)下的司法體制改革與警務(wù)機(jī)制改革殊途同歸。

權(quán)利意識(shí)的興起，是當(dāng)代中國(guó)社會(huì)觀念變遷史中的重要內(nèi)容。在新的歷史時(shí)期，訴諸“覺(jué)悟”、講求個(gè)體無(wú)私奉獻(xiàn)的意識(shí)形態(tài)話語(yǔ)的效能不可逆地式微，這一規(guī)律也適用于隸屬于政法組織的個(gè)體?！熬煲彩侨恕?，這個(gè)出于警察之口的重復(fù)性話語(yǔ)，反映了“警察也是權(quán)利主體”的個(gè)體觀念。從前述實(shí)地調(diào)查看，無(wú)論是警官還是警員，在根本的行動(dòng)選擇心態(tài)上是一致的。經(jīng)濟(jì)學(xué)家西蒙提出了有限理性概念及怎樣面對(duì)非理性選擇的問(wèn)題。西蒙的合作者卡尼曼的研究結(jié)論是，人們的大部分選擇行為不是根據(jù)嚴(yán)格的理性計(jì)算和邏輯推論，而是根據(jù)未經(jīng)計(jì)算的感覺(jué)、知覺(jué)或者直覺(jué)。在個(gè)體的多樣化選擇傾向的作用下，職級(jí)、待遇、職業(yè)前景、成就感甚至“閑暇”等組織內(nèi)部產(chǎn)生的利益形態(tài)，影響著組織中的個(gè)體的具體行動(dòng)決策，進(jìn)而通過(guò)執(zhí)法與司法過(guò)程影響組織外部的當(dāng)事人及社會(huì)。通過(guò)這個(gè)機(jī)理，警務(wù)機(jī)制與司法體制改革的組織維度的具體措施，實(shí)際決定著政法組織外部的社會(huì)治理效果。

（作者單位：湖北警官學(xué)院法律系）endprint