習近平法治思維新突破與新特征

【摘要】 法治思維是基于法治的信念、精神和特性認識社會、解決是非，從而實現(xiàn)社會和諧的處理問題的方式。運用法治思維治國理政，意味著法律是最高權威理念的確立、依憲治國理念的確立和法治即良法之治理念的確立。四中全會《決定》，無論在內(nèi)涵的豐富性，還是內(nèi)容的完整性上，均超越了我國過往的法治建設，呈現(xiàn)了中國法治現(xiàn)代化的新突破與新特征。

【關鍵詞】法治思維 中國夢 治國理政 國家轉型 【中圖分類號】 D920.1 【文獻標識碼】A

中國共產(chǎn)黨第十八屆中央委員會第四次全體會議通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》（以下簡稱為《決定》）是黨和國家治國理政理念、精神和制度建設的階段性升華，其中凸顯出習近平總書記法治思維上的諸多新突破與新特征。

以實現(xiàn)中國夢為目標

2012年11月29日，習近平同志在參觀“復興之路”展覽時，首次向世人提出了“中國夢”。黨的四中全會在高度評價長期以來特別是黨的十一屆三中全會以來，我國社會主義法治建設取得的歷史性成就的同時，認為“全面建成小康社會、實現(xiàn)中華民族偉大復興的中國夢，全面深化改革、完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，提高黨的執(zhí)政能力和執(zhí)政水平，必須全面推進依法治國”。

由此我們可以看到，法治既是中國夢的重要組成部分，也是實現(xiàn)中國夢的必由之路。而法治思維則是基于法治的信念、精神和特性認識社會、解決是非，從而實現(xiàn)社會和諧的處理問題的方式。中國在人類歷史上曾長期處于領先地位，近代以來逐步衰敗。新中國成立后，我們也走過一段曲折的發(fā)展歷程，其中很重要的一個原因就是缺少法治。

歷史長河中，法律常常成為維護統(tǒng)治的重要工具。法治，尤其是現(xiàn)代法治，除了維護社會秩序外，特別強調(diào)法律本身的“善性”和法律得到普遍遵守。改革開放之初，我黨提出了“有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴、違法必究”十六字法制方針，它起到了歷史階段性的作用，延續(xù)至今，需要轉型升級。十八大以來提出的“科學立法、嚴格執(zhí)法、公正司法、全民守法”新十六字方針，在體現(xiàn)現(xiàn)代法治精神內(nèi)涵和本質(zhì)上顯然進了一步。本次全會更是首次以全面推進依法治國為主題，整體勾畫了法治中國建設的宏偉藍圖。這不僅體現(xiàn)出黨中央對法治的高度信仰，對時代和人民群眾深切呼喚的全神關注，對法治作為治國理政基本方略的高度信賴，更體現(xiàn)了黨中央因勢而謀的戰(zhàn)略決斷。而這一切，正是實現(xiàn)中國夢的必要前提，也是中國夢的當然組成部分，是對世界法治理論與實踐的豐富、創(chuàng)新和發(fā)展。

以法治為治國理政的基本方式

首先，運用法治思維治國理政，意味著法律是最高權威理念的確立。在我國，黨大還是法大，在部分人群中一直存在誤區(qū)。部分人認為，憲法規(guī)定黨領導國家和人民，所以黨要大于法律，否則無法實現(xiàn)真正的領導。其實在我國，黨的政策和國家法律都是人民意志的體現(xiàn)，黨的政策經(jīng)過法定程序轉化為法律后，依法辦事就是貫徹執(zhí)行黨的政策，所以樹立法律權威就是樹立黨對國家領導的權威。習總書記有關黨的政策與國家法律意志一致論的論述，解決了長期以來爭議黨大還是法大的困擾，從根本上解決了法律最高權威的理論障礙和制度障礙。 因此，要“做到黨的領導、人民當家作主、依法治國有機統(tǒng)一”，“我們必須堅持把依法治國作為黨領導人民治理國家的基本方略、把法治作為治國理政的基本方式，不斷把法治中國建設推向前進?！雹?/p>

在今年1月7日中央政法工作會議上，習總書記進一步指出，黨委政法委要帶頭在憲法和法律范圍內(nèi)活動，善于運用法治思維和法治方式領導政法工作，在推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化中發(fā)揮重要作用。黨的領導絕對不能等同于個別領導人的領導。本次全會《決定》更是明確指出：“只有在黨的領導下依法治國、厲行法治，人民當家作主才能充分實現(xiàn)，國家和社會生活法治化才能有序推進。依法執(zhí)政，既要求黨依據(jù)憲法法律治國理政，也要求黨依據(jù)黨內(nèi)法規(guī)管黨治黨?！?必須估計到的是，要讓法治真正成為黨的執(zhí)政方式，我們定會承受來自千百年沉淀的心理、習慣與傳統(tǒng)的阻力。這也印證了“國無常強，無常弱。奉法者強則國強，奉法者弱則國弱”的中國傳統(tǒng)智慧。

其次，運用法治思維治國理政，意味著依憲治國理念的確立。全會提出，堅持依法治國首先要堅持依憲治國，堅持依法執(zhí)政首先要堅持依憲執(zhí)政。健全憲法實施和監(jiān)督制度，完善全國人大及其常委會憲法監(jiān)督制度，健全憲法解釋程序機制。這三句話在黨中央的決議文件中系首次出現(xiàn)，為全面推進依憲治國、依憲執(zhí)政，厘清了頂層的“路線圖”。

傳統(tǒng)的理論告訴我們，公民權利是國家權力的來源，國家權力是公民權利的保障。公民的權利不是國家恩賜，而是國家權力的合法性根據(jù)，它以憲法為文本基礎。憲法是國家的根本法，其生命和權威在于真正得到實施，實施的關鍵在于完善憲法監(jiān)督制度、健全憲法解釋程序機制。我國憲法雖有明確的條文規(guī)定，全國人大及其常委會負有監(jiān)督憲法實施的職責，但由于具體的程序性規(guī)定和配套制度沒有跟進，導致實踐中憲法監(jiān)督工作未能達成設計時的初衷。憲法的全面實施也有賴健全的憲法解釋程序機制，因為憲法規(guī)范有天然的抽象性和開放性②，外加現(xiàn)行憲法關于憲法解釋的規(guī)定缺少具體的權限和程序規(guī)定，導致憲法解釋運作不暢，憲法實施無法跟進時代的步伐。解釋憲法、監(jiān)督憲法實施，這是依憲治國、依憲執(zhí)政的兩大核心。其中的根本是建立違憲審查機構并切實開展違憲審查活動，從而讓社會真誠地信仰憲法，真實地依靠憲法。

第三，運用法治思維治國理政，意味著法治即良法之治理念的確立。為確保良法之治，全會提出，法律是治國之重器，良法是善治之前提。立法應反映人民的意志，適應時代發(fā)展的需要；要完善黨對立法工作的領導，健全有立法權的人大主導立法工作；立法應當發(fā)揚社會主義民主，保障人民通過多種途徑參與立法活動；加強重點領域立法，加快完善體現(xiàn)權利公平、機會公平、規(guī)則公平的法律制度，保障公民人身權、財產(chǎn)權、基本政治權利等各項權利不受侵犯，保障公民經(jīng)濟、文化、社會等各方面權利得到落實。endprint

第四，運用法治思維治國理政，意味著國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的核心是法治現(xiàn)代化理念的確立。此次四中全會第一次明確提出依法治國是實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必然要求，這不僅是黨中央對治理體系和能力認知的提高，更是對治國理政規(guī)律性的深刻把握。法治是國家治理體系和治理能力的基礎性機制，是治國理政的基本方式。國家治理法治化是國家治理體系和治理能力的必由之路。它具體表現(xiàn)為治理體系和治理能力的法治化、治理方式方法的法治化、治理行動的法治化。而法治現(xiàn)代化要實現(xiàn)的是從法律體系的基本完成到法治精神的深入人心、從形式法治主義到實質(zhì)法治主義、從局部法治到全面高效的體系法治的過程。

以轉型、崛起為特定時空背景

我國是一個后發(fā)現(xiàn)代化國家，要在比較短的時間完成法治理念的深入、法治權威的樹立和實質(zhì)法治主義三大任務并不是一件容易的事。這個過程作為推動社會發(fā)展的政治力量，國家機關和社會民眾究竟應當怎樣處理各自的定位、相互間的關系和持續(xù)的變化，實在是極具智慧并需要不斷試錯的社會“變法”。在社會急速轉型期，我們并沒有處理公平與效率、權利與秩序、程序與實體、價值與規(guī)律、現(xiàn)狀與變革等問題的標準文本。

面對一個正在崛起的中國，我們有諸多成長的煩惱：經(jīng)濟社會發(fā)展不夠成熟，但又渴望得到世界的承認與肯定；期待全面擺脫封建束縛，又常常為度過難關任由封建余毒借尸還魂；充分品嘗了市場經(jīng)濟的奇效，又常常迷思于政府過度干預的短期“繁榮”；理論上承認實質(zhì)法治的持久社會效應，卻不時為反法治行為的高效“狂歡”，如此等等。上述社會高速發(fā)展期和重大轉型期中的各類矛盾就像自然界的碰頭潮，處理不當，會造成長期傷害。

黨中央本次全會上通過的《決定》，是全面推進依法治國，而非局部推進法治建設；是全方位展開法治建設，而非選擇性進行法律治理；它既有理論上的深刻思考，也有實踐上的重大部署；既描繪了法治的宏偉藍圖，又布局了系統(tǒng)推進的路線圖。此種以轉型、崛起為特定時空的法治建設，既有別于西方發(fā)達國家傳統(tǒng)的法治建設，也有別于我國傳統(tǒng)的法制建設，支撐其推進的法治思維主要表現(xiàn)為對下列關系的處理。

第一，如何解決黨的領導與法治建設的關系。中國的法治建設并非推行西方式的政治體制而是強化執(zhí)政黨的權威。具體而言，黨的領導與依法治國的關系主要表現(xiàn)如下：

一是黨因法領導。我國憲法早已確立了中國共產(chǎn)黨在整個國家中的領導地位，堅持黨的領導是推進依法治國題中應有之義。把黨的領導貫徹到依法治國全過程和各方面，也是我國社會主義法治建設的一條基本經(jīng)驗。

二是黨依法領導。黨依法領導，一方面要求黨的領導始終貫徹在全面推進依法治國的全過程；另一方面也要求黨依據(jù)憲法法律治國理政，依據(jù)憲法法律規(guī)定的程序和實體標準領導各階層、各行業(yè)進行國家建設，黨也因此依法承擔領導責任，黨的領導始終行動在依法治國的范圍內(nèi)。

三是黨依據(jù)黨內(nèi)法規(guī)管黨治黨。這次四中全會《決定》首次提出了將黨內(nèi)法規(guī)體系納入法治體系建設，這是黨踐行法治精神、堅持依憲執(zhí)政、實現(xiàn)黨執(zhí)政方式法治化的重大突破，也是黨推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的升級實踐。

第二，如何解決改革中的突破與依法治國的關系。全會公報用“國內(nèi)改革發(fā)展任務極為繁重”表達當前的改革形勢，這非常少見。改革開放三十多年已進入了“深水區(qū)”，多元的轉型矛盾錯綜復雜，改革必須調(diào)整和重新配置利益。這種情況下，如果不在統(tǒng)一的法律框架下進行，不讓各方利益在法律管道中博弈，不讓各方利益者運用法律工具和平臺參與決策、表達己見，改革就很難獲得正當性、合憲性和合法性，各方利益沖突就很難化解，決策也難以科學化、民主化。所以公報提出，重大改革需于法有據(jù) 。以前我們比較習慣于改革就是突破法律的條條框框，將改革與依法治國對立起來，實際上，法治建設能為改革提供規(guī)范依據(jù)和制度支撐，促進、指引改革。改革必須在法治的框架內(nèi)進行，改革要有所突破，必須先修改法律，不能先破后立，這是解決改革與法治沖突的規(guī)律性要求。突破法律搞改革，成本會超越想象，法律的權威自然無法樹立。

第三，如何解決依法治國建設速度與穩(wěn)定的關系。習總書記多次說過：“治大國若烹小鮮。”“我們的立場是膽子要大、步子要穩(wěn)，既要大膽探索、勇于開拓，也要穩(wěn)妥審慎、三思而后行?！闭w改革應當穩(wěn)字當頭、變速前進、頂層設計、目標清晰、措施到位、大膽嘗試、有效評估。這些精神已充分體現(xiàn)在法治改革的若干制度、機制、措施和行動中。

第四，如何厘清政府與市場的邊界。這需要從實體和程序兩方面看待：政府與市場間有一定的規(guī)律性邊界，那就是市場和社會能夠有效解決的，政府應當避免介入，政府不應該把自己的手伸得過長；社會和市場不能有效解決的，政府應當補位。政府過度干預市場，既會阻礙經(jīng)濟的活力，也容易產(chǎn)生因?qū)ぷ舛鴮е碌母瘮?。這是一個實體上的標準，困難在于究竟什么是政府與市場社會間的界線。這個時候，保障政府與社會市場邊界的法治化方式就是通過科學程序，比如公眾參與、專家論證等，確保實體界線的效益性和民主性。全會通過的《決定》多處閃亮著這樣的精神。

以中國特色社會主義法治現(xiàn)代化為基本內(nèi)容

四中全會《決定》明確了全面推進依法治國六大任務，這六大任務就是中國特色社會主義法治現(xiàn)代化的基本內(nèi)容。無論在內(nèi)涵的豐富性，還是內(nèi)容的完整性上，均超越了我國過往的法治建設，亦區(qū)別于西方發(fā)達國家的法治實踐，呈現(xiàn)了中國法治現(xiàn)代化的新突破與新特征。以下從四個方面作簡要闡述：

民主政治。黨的發(fā)展經(jīng)驗和教訓使黨中央深刻認識到，缺了法治，民主不可能真正成就。為此，四中全會強調(diào)，全面推進依法治國，必須堅持黨的領導、人民當家作主、依法治國有機統(tǒng)一，堅持依法治國、依法執(zhí)政、依法行政共同推進，堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設，實現(xiàn)科學立法、嚴格執(zhí)法、公正司法、全民守法，促進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。習總書記同時強調(diào)，中國特色社會主義民主是個新事物，也是個好事物。我們要堅定中國特色社會主義道路自信、理論自信、制度自信，但中國政治制度并非完美無缺，我們的民主法治建設與人民的要求還不完全適應，體制、機制、程序、規(guī)范以及具體運行上還存在不完善的地方，必須繼續(xù)加以完善。endprint

法治政府。傳統(tǒng)的行政法理論認為，法治政府包含職權法定、合法行政、權利救濟三項要求，它以確定行政活動邊界、規(guī)范公權力行使、保障相對人合法權益為指向，可統(tǒng)稱為合法性。但是，當我們深入閱讀國務院分別于2004、2008、2010年發(fā)布的三個關于政府法治建設的文件③即可發(fā)現(xiàn)，國務院在要求各級政府及其職能部門貫徹規(guī)范行政權力、推進依法行政這一主線的同時，還清晰地存在另一條主線，即要求各級政府及其職能部門轉變政府職能、深化體制改革、革新行政管理方式、加強制度建設質(zhì)量等。它以探索良好行政的制度設計、促動行政改革、提高行政效能為基本考量，可稱為最佳性，在理論上將其命名為最佳行政 。④

法治政府因此包括了合法性與最佳性兩個面向，有四項具體要求，即職權法定、合法行政、權利救濟和最佳行政。依國務院《全面推進依法行政實施綱要》（國發(fā)〔2004〕10號）的表達就是：一個依法行政的政府，應當做到合法行政、合理行政、程序公正、高效便民、誠實守信、權責統(tǒng)一。上述基本原理在《決定》中得到了全面的體現(xiàn)。如四中全會提出，加快建設職能科學、權責法定、執(zhí)法嚴明、公開公正、廉潔高效、守法誠信的法治政府；加快建立權力清單、責任清單和負面清單等?？梢姡ㄖ握ㄔO的理論和實踐不僅提供著規(guī)范約束公權力的合法性框架，還在最佳性考量的框架下生產(chǎn)、供給制度，為政府提供制度創(chuàng)新的知識、方法和能力。這種理論和實踐上的豐富表明，法治政府也是一種生產(chǎn)力。

司法公正。司法公正要求司法存在意義更明顯、更獨立，進一步去行政化。公正是法治的生命線，為了達成司法公正，公報明確提及四方面的改革措施，這些深具中國特色的改革措施，可以逐步消除法院缺乏獨立性、審判易受政治與行政雙重干預、司法地方保護主義、司法腐敗、職業(yè)法官素質(zhì)參次不齊、律師不能充分發(fā)揮職業(yè)技藝等弊病。這其中不少是標準的中國問題、中國式解決。

全民守法。四中全會第一次在法治建設中將守法提高到與立法、執(zhí)法、司法同等重要的地位，彌補了依法治國建設中的“木桶短板”。法治現(xiàn)代化的關鍵是人的現(xiàn)代化。四中全會提出，法律的權威源自人民的內(nèi)心擁護和真誠信仰。人民權益要靠法律保障，法律權威要靠人民維護。必須弘揚社會主義法治精神，建設社會主義法治文化，增強全社會厲行法治的積極性和主動性，形成守法光榮、違法可恥的社會氛圍，使全體人民都成為社會主義法治的忠實崇尚者、自覺遵守者、堅定捍衛(wèi)者。

（作者為浙江大學光華法學院常務副院長、教授）

【注釋】

①摘自習近平在慶祝全國人民代表大會成立60周年大會上的講話（2014年9月5日）。

②美國戴維·斯特勞斯對為什么憲法是活的以及憲法是否需要修正有較好的論述，這從一個側面說明了憲法規(guī)范的開放性。詳見【美】戴維·斯特勞斯著，畢洪海譯：《活的憲法》，中國政法大學出版社，2012年版。

③它們分別是：2004年《國務院關于全面推進依法行政實施綱要》（國發(fā)〔2004〕10號）；2008年《國務院關于加強市縣政府依法行政的決定》（國發(fā)〔2008〕17號）；2010年《國務院關于加強法治政府建設的意見》（國發(fā)〔2010〕33號）。

④最佳行政的詳細論述可參閱朱新力、唐明良等著：《行政法基礎理論改革的基本圖譜》，法律出版社，2013年7月版。

責編/劉瑞一 美編/于珊endprint