略論行政民事爭議關(guān)聯(lián)案件調(diào)解

朱輝

【摘要】行政民事爭議關(guān)聯(lián)案件存在行政和民事兩種不同類型的爭議，且行政爭議解決的最終目的是為了解決民事爭議。在行政案件不適用調(diào)解原則的情況下，許多行政民事爭議關(guān)聯(lián)案件陷入無休止的訴訟循環(huán)怪圈。調(diào)解與判決相比最大的優(yōu)勢在于矛盾的最終化解。在行政民事爭議關(guān)聯(lián)案件中引入全方位的調(diào)解制度將有助于當(dāng)事人服判息訴，實(shí)現(xiàn)一案調(diào)解、解決兩案的訴訟效益。

【關(guān)鍵詞】行政民事爭議 關(guān)聯(lián)案件 調(diào)解 撤訴 訴訟效益

【中圖分類號】D925 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A

隨著行政權(quán)的擴(kuò)張，現(xiàn)代社會(huì)中行政權(quán)已廣泛滲透到傳統(tǒng)的私權(quán)領(lǐng)域，行政公權(quán)力對私法關(guān)系的干預(yù)無處不在，行政法和民法兩個(gè)法律部門之間出現(xiàn)相互介入的趨勢，行政爭議與民事爭議常常出現(xiàn)在一個(gè)案件中，產(chǎn)生民事爭議和行政爭議的關(guān)聯(lián)案件。在行政民事爭議關(guān)聯(lián)案件中，復(fù)雜的程序往往使當(dāng)事人深陷訴訟泥潭，爭議卻得不到徹底的解決。不管當(dāng)事人選擇什么性質(zhì)的訴訟，其目的最終無疑是通過訴訟解決利益問題。因此，在行政民事爭議關(guān)聯(lián)案件中，一個(gè)爭議的調(diào)解解決勢必對另一個(gè)爭議產(chǎn)生至關(guān)重要的影響，對關(guān)聯(lián)爭議的調(diào)解問題進(jìn)行研究，能最大程度地減少關(guān)聯(lián)案件復(fù)雜程序的負(fù)面作用，更好地發(fā)揮法律對社會(huì)生活的指導(dǎo)作用。

民事訴訟的調(diào)解對關(guān)聯(lián)行政訴訟的影響

調(diào)解是民事訴訟解決糾紛的重要手段，而行政案件不適用調(diào)解是行政訴訟的原則之一。在行政民事爭議關(guān)聯(lián)案件中，相關(guān)民事爭議的調(diào)解和單純民事爭議的調(diào)解有沒有區(qū)別？民事爭議的調(diào)解對行政爭議的解決有什么影響？對此，有學(xué)者認(rèn)為，“行政民事爭議關(guān)聯(lián)案件不同于單純的民事案件，對于關(guān)聯(lián)的民事爭議以實(shí)行有限調(diào)解原則。具體行政行為合法的，對相關(guān)民事爭議一般不適用調(diào)解?！?這種觀點(diǎn)有失偏頗，在行政民事爭議關(guān)聯(lián)案件中，不論具體行政行為是否合法，人民法院當(dāng)然可以主持民事爭議的當(dāng)事人雙方進(jìn)行調(diào)解。

一案調(diào)解，解決兩案—民事爭議的調(diào)解有助于解決行政爭議。對于案件當(dāng)事人而言，他可能并不關(guān)心行政民事爭議關(guān)聯(lián)案件的審理程序，他關(guān)注的落腳點(diǎn)在于民事權(quán)益，行政訴訟實(shí)際上只是其實(shí)現(xiàn)民事權(quán)益的一種手段。因此民事爭議的調(diào)解解決已經(jīng)完成了其訴訟的最終目的，行政訴訟已經(jīng)沒有意義和價(jià)值了。例如環(huán)宇公司不服勞動(dòng)和社會(huì)保障局工傷認(rèn)定一案，2007年10月8日，劉梅在環(huán)宇公司工作時(shí)受傷。2008年5月22日，勞動(dòng)和社會(huì)保障局認(rèn)定劉梅為工傷，后行政復(fù)議予以維持。環(huán)宇公司不服工傷認(rèn)定于2008年12月19日提起行政訴訟。本案行政審判庭法官在審理這起行政案件中大膽引進(jìn)民事爭議調(diào)解機(jī)制，主動(dòng)介入行政訴訟中關(guān)聯(lián)民事糾紛的處理，一定程度上沖破了行政審判只審查具體行政行為合法性，不過問關(guān)聯(lián)民事爭議的慣常思維和保守做法，促成環(huán)宇公司與劉梅達(dá)成賠償150000元的民事和解協(xié)議，公司隨即撤回行政訴訟。這種在行政訴訟中整體性化解社會(huì)矛盾糾紛的寬廣視角，也體現(xiàn)出了人民法院在行政審判中的能動(dòng)司法理念。

在很多關(guān)聯(lián)案件中，如果民事爭議當(dāng)事人雙方達(dá)成和解，行政爭議就失去了價(jià)值。例如馬某與孫某返還原物及馬某與某縣城鄉(xiāng)建設(shè)局房屋登記行政糾紛一案中，民事爭議的成功調(diào)解使得行政爭議一并化解。該民事案件原告馬某之妻及朋友于2003年在被告孫某所在單位的信用社貸款50000元，貸款使用人為原告馬某的母親。貸款到期后，因不能按時(shí)歸還借款，2006年3月10日原告馬某與被告孫某簽訂書面的“房屋銷售授權(quán)委托書”，授權(quán)被告孫某可以聯(lián)系買賣原告馬某父母贈(zèng)予原告的房屋，授權(quán)被告孫某具有進(jìn)行房屋銷售處理的自主權(quán)，包括房屋的價(jià)格、轉(zhuǎn)讓、過戶等，同時(shí)約定將該房屋買賣的價(jià)款用于償還貸款，后被告孫某自己購買了該房屋，并用房屋買賣的價(jià)款及自己的部分現(xiàn)金償還了原告馬某所欠信用社的所有貸款及利息。貸款償還完畢后，被告孫某要求原告馬某辦理房屋產(chǎn)權(quán)的過戶手續(xù)，因原告不同意，雙方發(fā)生爭議，并起訴至法院。法院依法作出了生效的判決書。被告孫某按照人民法院的判決書及原告馬某自愿交付給被告孫某的相關(guān)房屋產(chǎn)權(quán)過戶手續(xù)材料，在某縣城鄉(xiāng)建設(shè)局辦理了房屋產(chǎn)權(quán)過戶。馬某得知后，認(rèn)為被告孫某的行為違反法律的規(guī)定，要求撤銷雙方的授權(quán)委托書，同時(shí)要求被告孫某返還房屋及產(chǎn)權(quán)，孫某認(rèn)為馬某欠其的借款及利息尚未返還，且被告孫某辦理房屋產(chǎn)權(quán)過戶行為有效，不同意返還原告馬某房屋產(chǎn)權(quán)，雙方經(jīng)協(xié)商未果后，原告馬某遂將被告孫某以民事糾紛起訴至人民法院，同時(shí)原告馬某以某縣城鄉(xiāng)建設(shè)局作為被告，孫某作為第三人，以被告違法進(jìn)行房屋登記為由，向人民法院提起了行政訴訟。兩起案件受理后，主審法官深知民事案件與行政案件的關(guān)聯(lián)性，如民事案件處理得當(dāng)，行政案件就有可能撤訴。在遵循當(dāng)前人民法院調(diào)判結(jié)合的原則下，主審法官先對行政案件進(jìn)行了詳細(xì)的審理，查明了案件的事實(shí)，了解了數(shù)方當(dāng)事人爭議的矛盾點(diǎn)，在接下來審理的原告馬某與被告孫某民事糾紛案件中，以行政案件中查明事實(shí)為基礎(chǔ)，耐心作原告馬某和被告孫某的調(diào)解工作，告知相關(guān)法律、法規(guī)規(guī)定，同時(shí)還告知雙方繼續(xù)訴訟成本將會(huì)很高等等道理，最終雙方達(dá)成民事調(diào)解協(xié)議：被告孫某返還原告馬某房屋及其產(chǎn)權(quán)，原告馬某將借款及借款利息和其他相關(guān)費(fèi)用返還被告孫某。原告馬某認(rèn)為其與某縣城鄉(xiāng)建設(shè)局之間的行政案件已經(jīng)無需再繼續(xù)訴訟，故撤回了行政案件的起訴，使得這一起關(guān)聯(lián)案件得以徹底解決。因此行政民事爭議關(guān)聯(lián)案件中民事爭議的調(diào)解對于行政爭議的解決意義重大，應(yīng)該在審判實(shí)踐中進(jìn)一步加大力度。

當(dāng)事人在民事爭議調(diào)解時(shí)對案件事實(shí)的認(rèn)可，不得在行政爭議中作為對其不利的證據(jù)。最高人民法院《關(guān)于行政訴訟證據(jù)若干問題的規(guī)定》第六十六條規(guī)定：在行政賠償訴訟中，人民法院主持調(diào)解時(shí)當(dāng)事人為達(dá)成調(diào)解協(xié)議而對案件事實(shí)的認(rèn)可，不得在其后的訴訟中作為對其不利的證據(jù)。這一條說明當(dāng)事人在不同條件下對事實(shí)的認(rèn)可，應(yīng)當(dāng)適用不同的證據(jù)規(guī)則。當(dāng)事人為了達(dá)成調(diào)解協(xié)議，可能會(huì)通過認(rèn)可某些對自己不利的案件事實(shí)的方式，作出利益上的妥協(xié)和讓步。這種妥協(xié)和讓步達(dá)成的協(xié)議不一定和案件的事實(shí)是一致的，其內(nèi)容和結(jié)論甚至有可能與法院的裁判差異很大。根據(jù)該條規(guī)定，當(dāng)事人為調(diào)解而對事實(shí)的認(rèn)可，是不能作為法院裁判行政賠償訴訟的證據(jù)。由于在行政民事爭議關(guān)聯(lián)案件中，民事爭議在調(diào)解中自然也涉及到案件事實(shí)的認(rèn)可，那么這一認(rèn)可的效力是否同樣可以延伸到關(guān)聯(lián)行政爭議的事實(shí)認(rèn)定呢？《行政證據(jù)》第六十六條對法律上不承認(rèn)但實(shí)際上在運(yùn)作的行政訴訟調(diào)解機(jī)制起著重要的示范作用。為了進(jìn)一步促進(jìn)行政民事爭議關(guān)聯(lián)案件中民事爭議的調(diào)解解決，自然必須明確：當(dāng)事人在民事爭議調(diào)解時(shí)對案件事實(shí)的認(rèn)可，不得在行政爭議中作為對其不利的證據(jù)。

行政爭議的調(diào)解對關(guān)聯(lián)民事爭議的影響

行政訴訟能否調(diào)解？隨著行政法理論的發(fā)展，行政訴訟不適用調(diào)解這一原則受到越來越多的質(zhì)疑和挑戰(zhàn)。

撤訴—既是無奈的選擇，又是司法實(shí)踐對立法的挑戰(zhàn)。我國法律至今沒有明確規(guī)定行政訴訟可以采用調(diào)解的方式結(jié)案，但行政法理論和審判實(shí)踐中一致認(rèn)可調(diào)解的廣泛存在，“表現(xiàn)方式大都以行政訴訟原告撤訴的方式結(jié)案”。這樣的結(jié)案方式往往不會(huì)損害公共利益和當(dāng)事人的利益，而且可以直接、徹底地平息糾紛。最高人民法院發(fā)布的《關(guān)于行政訴訟撤訴若干問題的規(guī)定》這一司法解釋實(shí)際上已經(jīng)變通性地承認(rèn)了行政調(diào)解的存在。

撤訴雖然在某種程度上可以視作調(diào)解的一種變通處理方法，但撤訴與調(diào)解畢竟是兩種不同的訴訟結(jié)案方式，其內(nèi)涵也不一致，因此并不能互相取代。促使當(dāng)事人和解后撤訴與調(diào)解結(jié)案相比較，不足之處不言而喻。一方面行政相對人與行政主體的私下和解過程不受任何的訴訟監(jiān)督與控制，雙方達(dá)成的所謂“和解協(xié)議”存在違法的風(fēng)險(xiǎn)；另一方面，當(dāng)事人達(dá)成的和解協(xié)議并不為法院所確認(rèn)，因此對雙方并沒有拘束力。如果事后當(dāng)事人一方不履行和解協(xié)議，則行政訴訟之前產(chǎn)生的行政爭議又會(huì)重新出現(xiàn)，當(dāng)事人和法院在訴訟階段付出的大量訴訟成本都?xì)w于消滅。為不與法律原則抵觸，審判機(jī)關(guān)不得不采取諸多所謂的“變通調(diào)解”去規(guī)避法律，面對這種現(xiàn)狀，立法機(jī)關(guān)還不如索性拓寬行政案件的結(jié)案方式，認(rèn)可行政訴訟調(diào)解，由審判機(jī)關(guān)主持調(diào)解或主動(dòng)審查當(dāng)事人達(dá)成的和解協(xié)議，這樣從制度上對行政訴訟調(diào)解進(jìn)行規(guī)范，將會(huì)充分發(fā)揮調(diào)解的獨(dú)特功能。

設(shè)立行政爭議調(diào)解制度的理論基礎(chǔ)。眾所周知，“行政機(jī)關(guān)擁有廣泛的自由裁量權(quán)是現(xiàn)代行政法治的一大特征，這意味著調(diào)解原則在行政訴訟中有著廣泛的適用空間?！雹刍谛姓袨殪`活性、專業(yè)性和創(chuàng)新性的需要，行政裁量行為廣泛地存在于行政主體的各項(xiàng)執(zhí)法活動(dòng)中。行政程序中，行政主體不僅要在法律的框架下實(shí)施行為，還要根據(jù)行政事項(xiàng)的具體情況靈活地運(yùn)用行政權(quán)，對相關(guān)事實(shí)的認(rèn)定、相關(guān)法律的領(lǐng)悟進(jìn)行合乎理性的具體分析。如果在行政訴訟中，行政主體對于行政爭議的事項(xiàng)擁有自由裁量權(quán)，那么也就意味著行政主體對該爭議事項(xiàng)的行政處理是道多項(xiàng)選擇題，訴訟中作為被告的行政主體面對多種可能的調(diào)解方案有權(quán)作出最有利于糾紛解決的選擇。行政法律關(guān)系雙方即行政主體和行政相對方在地位是不平等的，一方是管理者，一方是被管理者。但在行政訴訟法律關(guān)系中，作為當(dāng)事人的行政主體和行政相對人法律地位是完全平等的，甚至在舉證責(zé)任等方面對行政主體要求更為苛刻。這無疑給調(diào)解提供了一個(gè)平等對話的平臺。

從域外法來考察，調(diào)解制度在行政訴訟中的適用早有先例，德國、日本等國家和我國臺灣地區(qū)的立法盡管對行政案件的調(diào)解進(jìn)行了嚴(yán)格的限制，但畢竟在行政訴訟中對調(diào)解（和解）持肯定態(tài)度?？梢哉f，外國行政訴訟立法中對行政訴訟可以進(jìn)行調(diào)解的規(guī)定以及豐富的行政訴訟調(diào)解司法實(shí)踐也為我國行政訴訟法確立調(diào)解制度提供了理論支撐和成功范例。

調(diào)解在行政訴訟中的適用?；谛姓?quán)的公權(quán)屬性，行政案件與民事案件有質(zhì)的不同，因此行政訴訟中的調(diào)解當(dāng)然不能完全等同于民事訴訟中的調(diào)解。行政訴訟中的調(diào)解在適用范圍上要受到一定的限制，是一種“有限調(diào)解”。在審判實(shí)踐中必須對行政案件的調(diào)解可行性進(jìn)行分析，甄別出特定的行政爭議進(jìn)行調(diào)解。結(jié)合我國的審判實(shí)踐，行政裁決案件、不履行法定職責(zé)的案件、涉及行政自由裁量權(quán)的案件、行政合同案件等都不存在任何調(diào)解障礙，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行調(diào)解；即使是對于一些具體行政行為違反法定程序、主要證據(jù)不足、適用法律法規(guī)錯(cuò)誤的案件以及行政處罰顯失公正的案件，從法律上講仍然存在一定的利益處分空間，當(dāng)然也可以進(jìn)行調(diào)解，而且還可以減少當(dāng)事人雙方對判決的對抗性。

如前所述，行政裁量權(quán)是行政訴訟進(jìn)行調(diào)解的重要前提之一。以此為標(biāo)準(zhǔn)，不存在行政自由裁量權(quán)的下列行政案件當(dāng)然不能適用調(diào)解：一是行政主體沒有管轄權(quán)的案件。只有在當(dāng)事人擁有處分權(quán)的情形下，才有可能對行政爭議進(jìn)行調(diào)解。倘若行政主體超越職權(quán)，在沒有管轄權(quán)的情況下實(shí)施具體行政行為，具體行政行為將會(huì)因?yàn)橹黧w違法而使行政爭議喪失調(diào)解的前提和基礎(chǔ)。二是涉及行政相對人身份關(guān)系的行政案件。例如“婚姻登記、戶口登記、身份證”等都是與行政相對人身份關(guān)系密切相關(guān)的行政行為，只有“合法”與“違法”二種結(jié)果，合法意味著有效，違法意味著無效，因此不存在調(diào)解解決糾紛的空間。三是具體行政行為重大、明顯違法的案件。如果具體行政行為還存在其他重大違法事由，構(gòu)成無效行政行為時(shí)，將自始無效。

當(dāng)然，雖然某些案件不宜通過調(diào)解來解決，但這并不意味著所有此類案件都不能調(diào)解?；蛟S從案件的種類上，存在著某些種類案件總體上不適宜調(diào)解，但對于具體的個(gè)案而言，卻不應(yīng)受到任何限制，因?yàn)槊恳粋€(gè)個(gè)案都有著相異的案情。因而，我們或許無須煞費(fèi)苦心地去定義或者找尋出哪些種類行政案件適合或者不適合調(diào)解（因?yàn)檫@種努力可能永遠(yuǎn)不會(huì)成功），而是應(yīng)把這樣的權(quán)力預(yù)留給睿智的法官，由他（她）根據(jù)個(gè)案的情況和社會(huì)因素去決定是否需要通過調(diào)解來解決糾紛。④

行政訴訟調(diào)解在行政民事爭議關(guān)聯(lián)案件中要受到一定的限制。在行政民事爭議關(guān)聯(lián)案件中，盡管行政爭議可以進(jìn)行調(diào)解，但是和關(guān)聯(lián)案件中民事爭議調(diào)解一般不受限制的情形不同，基于行政訴訟與民事訴訟的主體結(jié)構(gòu)特點(diǎn)，其調(diào)解的空間要受到一定的限制。

在行政許可、行政處罰、行政確認(rèn)、行政裁決等行政行為引發(fā)的行政民事爭議關(guān)聯(lián)案件中，不管采用何種審理方式，當(dāng)事人的最終目的必然是民事爭議的解決。一般來說，非行政爭議主體一方不會(huì)認(rèn)同對方與行政主體的調(diào)解處理結(jié)果，但如果行政主體在調(diào)解中改變了具體行政行為，滿足了對方的訴求，那么民事爭議中非行政爭議主體一方自然對行政主體改變后的新的具體行政行為產(chǎn)生爭議。如此一來，行政爭議會(huì)循環(huán)往復(fù)。所以，行政民事爭議關(guān)聯(lián)案件中要對行政訴訟進(jìn)行調(diào)解，僅有行政爭議雙方當(dāng)事人的意愿是不行的。要對行政爭議進(jìn)行調(diào)解，必須吸收民事爭議中非行政爭議主體一方的參與，民事爭議中非行政爭議主體一方可以案外人的身份進(jìn)入行政訴訟中，行政爭議一旦三方協(xié)調(diào)解決，民事爭議將迎刃而解。例如規(guī)劃行政許可引發(fā)的關(guān)聯(lián)案件中，甲認(rèn)為乙公司開發(fā)的建筑將侵犯其采光權(quán)，民事訴訟中乙公司已規(guī)劃許可抗辯，甲遂以規(guī)劃局為被告提起行政訴訟。此行政訴訟為基礎(chǔ)性訴訟，其結(jié)果將直接影響甲的民事權(quán)益。行政訴訟中，如果乙公司以案外人的身份參與進(jìn)來，和規(guī)劃局及甲共同達(dá)成協(xié)議，規(guī)劃局將建筑高度降低，即改變部分許可內(nèi)容。這時(shí)行政爭議的調(diào)解將使得甲的采光權(quán)不受影響，自然甲的民事起訴會(huì)被駁回或甲直接選擇撤回民事訴訟。同理，如果甲和乙公司就侵犯采光權(quán)的民事訴訟達(dá)成補(bǔ)償或賠償協(xié)議，甲實(shí)際上相當(dāng)于認(rèn)可了規(guī)劃行政許可行為，故行政爭議已經(jīng)伴隨著民事爭議的協(xié)調(diào)解決而同步化解。

在構(gòu)建和諧社會(huì)的新形勢下，訴訟調(diào)解是人民法院在全面落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀、促進(jìn)和諧社會(huì)進(jìn)程中解決民事糾紛的重要結(jié)案方式。法院在處理行政民事爭議關(guān)聯(lián)的訴訟中要認(rèn)真貫徹“能調(diào)則調(diào)，當(dāng)判則判，調(diào)判結(jié)合，案結(jié)事了”的指導(dǎo)原則，不回避、不互相推諉，不管是在民事訴訟過程中，還是行政訴訟過程中特別是因民事爭議引發(fā)的行政訴訟，加大調(diào)解工作力度，努力提高調(diào)解結(jié)案率，爭取通過調(diào)解徹底化解矛盾。

（作者單位：江西理工大學(xué)文法學(xué)院）

【注釋】

①王韶華：“民事行政爭議關(guān)聯(lián)案件審理程序新構(gòu)想”，《訴訟法論叢》，2006年第00期。

②甘文：《行政訴訟證據(jù)司法解釋之評論—理由、觀點(diǎn)與問題》，北京：中國法制出版社，2003年，第155頁。

③劉東亮：“論行政訴訟中的調(diào)解—兼與朱新力教授商榷”，《行政法學(xué)研究》2006年第2期，第83頁。

④趙艷花，耿寶建：“行政訴訟中的調(diào)解：西方的經(jīng)驗(yàn)與中國的選擇”，《行政法學(xué)研究》，2009年第3期，第95頁。

責(zé)編 / 王坤娜