礦產(chǎn)資源生態(tài)補(bǔ)償立法現(xiàn)狀與完善

黃德林　谷宇宙

【摘要】隨著我國(guó)各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)事業(yè)的深入發(fā)展，對(duì)礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)利用的需求量急劇增加，而礦產(chǎn)開(kāi)采導(dǎo)致了生態(tài)環(huán)境的破壞與不必要的資源浪費(fèi)，及眾多社會(huì)問(wèn)題、經(jīng)濟(jì)問(wèn)題。礦產(chǎn)資源生態(tài)補(bǔ)償制度，是解決這些問(wèn)題的重要制度。對(duì)當(dāng)前礦產(chǎn)資源生態(tài)補(bǔ)償?shù)牧⒎ìF(xiàn)狀、不足之處進(jìn)行探討，提出有針對(duì)性的完善措施，無(wú)疑具有十分重大的意義。

【關(guān)鍵詞】生態(tài)補(bǔ)償制度 ? ?礦產(chǎn)資源 ? ?立法現(xiàn)狀 ? ?完善路徑

【中圖分類(lèi)號(hào)】D922.3 ? ? ? ? ? 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

隨著我國(guó)各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)事業(yè)的深入發(fā)展，對(duì)礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)利用的需求量急劇增加，而礦產(chǎn)開(kāi)采導(dǎo)致了生態(tài)環(huán)境的破壞與不必要的資源浪費(fèi)，及眾多社會(huì)問(wèn)題、經(jīng)濟(jì)問(wèn)題。礦產(chǎn)資源生態(tài)補(bǔ)償制度，是解決這些問(wèn)題的重要制度。對(duì)當(dāng)前礦產(chǎn)資源生態(tài)補(bǔ)償?shù)牧⒎ìF(xiàn)狀、不足之處進(jìn)行探討，提出有針對(duì)性的完善措施，無(wú)疑具有十分重大的意義。

礦產(chǎn)資源生態(tài)補(bǔ)償?shù)膬?nèi)涵、特點(diǎn)

生態(tài)補(bǔ)償是通過(guò)對(duì)生態(tài)環(huán)境的利用、保護(hù)和建設(shè)中相關(guān)主體的利益進(jìn)行調(diào)整，促使生態(tài)環(huán)境的利用、保護(hù)和建設(shè)行為外部效應(yīng)內(nèi)部化，即通過(guò)外部顯現(xiàn)的舉措調(diào)節(jié)各利益主體之間的關(guān)系，目的在于對(duì)生態(tài)系統(tǒng)進(jìn)行維護(hù)和改善。礦產(chǎn)資源是生態(tài)資源的重要組成部分，礦產(chǎn)資源生態(tài)補(bǔ)償即生態(tài)補(bǔ)償在礦產(chǎn)資源領(lǐng)域內(nèi)的運(yùn)用。

礦產(chǎn)資源生態(tài)補(bǔ)償?shù)暮x有狹義和廣義之分，從狹義上來(lái)看，具體指人們?cè)趯?duì)礦產(chǎn)資源進(jìn)行開(kāi)發(fā)利用之時(shí)造成了生態(tài)價(jià)值的損害，或者說(shuō)由于生態(tài)價(jià)值的損害而導(dǎo)致了生態(tài)系統(tǒng)對(duì)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)服務(wù)的價(jià)值損害，開(kāi)發(fā)利用礦產(chǎn)資源的主體對(duì)此進(jìn)行補(bǔ)償，所得補(bǔ)償用來(lái)維護(hù)、修復(fù)遭受破壞的生態(tài)環(huán)境。其內(nèi)涵主要是開(kāi)發(fā)利用礦產(chǎn)資源的主體，對(duì)受到損害的居民、資源所有人進(jìn)行賠償，以及對(duì)為了恢復(fù)生態(tài)系統(tǒng)而進(jìn)行修復(fù)、維護(hù)、治理的費(fèi)用予以賠償。在上述補(bǔ)償內(nèi)容中，以對(duì)生態(tài)系統(tǒng)的恢復(fù)治理和修復(fù)為主。

從廣義上來(lái)看，礦產(chǎn)資源生態(tài)補(bǔ)償，是由于開(kāi)發(fā)利用行為造成了生態(tài)系統(tǒng)的破壞而對(duì)其理論上的價(jià)值進(jìn)行補(bǔ)償。廣義上的礦產(chǎn)資源生態(tài)補(bǔ)償，包含了對(duì)自然生態(tài)系統(tǒng)的價(jià)值損失進(jìn)行補(bǔ)償，同時(shí)包含對(duì)由于生態(tài)環(huán)境保護(hù)喪失了發(fā)展機(jī)會(huì)的居民以及喪失了可持續(xù)發(fā)展能力的礦業(yè)城市給予的財(cái)政補(bǔ)貼、資金扶持、稅收減免、實(shí)物資助、技術(shù)扶助等方面進(jìn)行的補(bǔ)償支出，還包含了對(duì)環(huán)境污染損失進(jìn)行的補(bǔ)償支出。廣義上的礦產(chǎn)資源生態(tài)補(bǔ)償內(nèi)容較為廣泛，其內(nèi)容具體包含：一是經(jīng)過(guò)國(guó)家批準(zhǔn)之后，開(kāi)發(fā)利用礦產(chǎn)的企業(yè)對(duì)國(guó)家進(jìn)行補(bǔ)償，此類(lèi)補(bǔ)償是基于合法的開(kāi)采而進(jìn)行的補(bǔ)償;二是因?yàn)榈V產(chǎn)資源的開(kāi)發(fā)利用而對(duì)礦山及其周邊的環(huán)境產(chǎn)生污染破壞，對(duì)礦區(qū)居民的生產(chǎn)生活、身體健康等方面帶來(lái)一定損害，為此由礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)利用者對(duì)礦區(qū)居民進(jìn)行的補(bǔ)償;三是由于礦產(chǎn)資源的開(kāi)發(fā)利用者進(jìn)行了過(guò)量開(kāi)采，從而導(dǎo)致生態(tài)環(huán)境資源遭受破壞，而且影響到礦區(qū)居民后代的生產(chǎn)生活，為此由礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)利用者對(duì)礦區(qū)居民的后代進(jìn)行的補(bǔ)償。

從上述礦產(chǎn)資源生態(tài)補(bǔ)償?shù)膹V義、狹義兩個(gè)方面的內(nèi)涵中可以看出，廣義上的礦產(chǎn)資源生態(tài)補(bǔ)償是對(duì)礦產(chǎn)開(kāi)發(fā)利用造成環(huán)境損害的理論價(jià)值的補(bǔ)償，礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)利用造成損害的理論價(jià)值難以進(jìn)行計(jì)算，不僅計(jì)算的過(guò)程十分繁瑣，并且不同的計(jì)算方法得出的結(jié)果可能大相徑庭，可能因?yàn)椴煌?jì)算方法得出結(jié)果之間的差異較大而無(wú)法執(zhí)行，大大影響了可操作性。所以，廣義上的礦產(chǎn)資源生態(tài)補(bǔ)償制度建設(shè)，可以作為一種長(zhǎng)期的目標(biāo)而進(jìn)行研究探討，因其缺乏可操作性，難以在短期之內(nèi)通過(guò)立法方式予以固定下來(lái)。而狹義上的礦產(chǎn)資源生態(tài)補(bǔ)償，是從礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)利用造成的資源消耗、生態(tài)環(huán)境損害來(lái)進(jìn)行計(jì)算的，生態(tài)修復(fù)治理的成本較易確定，具有較強(qiáng)的可操作性。所以，狹義上的礦產(chǎn)資源生態(tài)補(bǔ)償，可以作為近期之內(nèi)的目標(biāo)，當(dāng)前構(gòu)建礦產(chǎn)資源生態(tài)補(bǔ)償法律制度體系，應(yīng)以狹義上的礦產(chǎn)資源生態(tài)補(bǔ)償作為標(biāo)準(zhǔn)。

礦產(chǎn)資源生態(tài)補(bǔ)償具有顯著特點(diǎn)：第一，在整個(gè)礦產(chǎn)資源生態(tài)補(bǔ)償中，對(duì)礦產(chǎn)資源進(jìn)行開(kāi)發(fā)利用的一方是最大的受益者，是直接的受益者;第二，對(duì)礦產(chǎn)資源進(jìn)行開(kāi)發(fā)利用造成的生態(tài)環(huán)境損害難以確定，或者說(shuō)損害的程度難以確定，并且受損主體的數(shù)量、受損的地域也較難以界定;第三，對(duì)礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)利用造成的生態(tài)環(huán)境損失是長(zhǎng)期性的，有的損害甚至是潛在的、當(dāng)前難以發(fā)現(xiàn)的。

構(gòu)建礦產(chǎn)資源生態(tài)補(bǔ)償法律制度體系的必要性

第一，礦產(chǎn)資源具有稀缺性，過(guò)度開(kāi)采必然導(dǎo)致其快速耗竭。礦產(chǎn)資源是一種稀缺性資源，具有不可再生性、可耗竭性。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，人們對(duì)礦產(chǎn)資源的開(kāi)采力度不斷加大，礦產(chǎn)儲(chǔ)備總量日趨減少，影響了后代的繼續(xù)開(kāi)發(fā)利用，對(duì)人類(lèi)的后續(xù)發(fā)展帶來(lái)阻礙。礦產(chǎn)資源的開(kāi)發(fā)利用不僅要考慮當(dāng)代人類(lèi)的需求，同時(shí)還需要顧及后代的需求，體現(xiàn)出跨代的人類(lèi)之間利用共享、資源平衡配置。當(dāng)前，必須牢固樹(shù)立可持續(xù)發(fā)展的科學(xué)發(fā)展的理念，在礦產(chǎn)資源的開(kāi)發(fā)利用中不僅考慮自身的需要，同時(shí)不能對(duì)后代人的利益和資源共享產(chǎn)生損害，注重上代人和下代人之間資源配置與資源效益享用的公平，以此實(shí)現(xiàn)“代際公平”。構(gòu)建礦產(chǎn)資源生態(tài)補(bǔ)償法律制度，以法律的途徑，針對(duì)稀缺礦產(chǎn)資源予以合理補(bǔ)償，鼓勵(lì)人們對(duì)礦產(chǎn)資源進(jìn)行合理開(kāi)發(fā)利用，在滿足當(dāng)代人需求的同時(shí)為后代人留有適當(dāng)份額。

第二，生態(tài)環(huán)境的治理與維護(hù)必須付出成本，生態(tài)效益的享受者理應(yīng)承擔(dān)補(bǔ)償責(zé)任。生態(tài)環(huán)境是由各類(lèi)有價(jià)值的自然因素共同組合而成的，生態(tài)環(huán)境具有資源性、環(huán)境性的雙重特征，屬于人類(lèi)生存發(fā)展不可或缺的重要資源。如果人類(lèi)過(guò)度開(kāi)發(fā)利用礦產(chǎn)資源，就必定對(duì)生態(tài)環(huán)境造成嚴(yán)重的污染破壞，不僅造成重大的經(jīng)濟(jì)損失，同時(shí)將嚴(yán)重危及人類(lèi)賴以生存發(fā)展的根基。而且，按照生態(tài)環(huán)境價(jià)值理論與實(shí)踐來(lái)看，人類(lèi)在開(kāi)發(fā)利用礦產(chǎn)資源過(guò)程中造成的生態(tài)環(huán)境破壞，以及人們?cè)谙硎苌鷳B(tài)效益的同時(shí)，必須投入大量的資金對(duì)生態(tài)進(jìn)行維護(hù)，“先污染后治理”的模式更是得不償失，人類(lèi)終究必須對(duì)所破壞的生態(tài)環(huán)境付出更多的代價(jià)。只有讓那些享受了生態(tài)效益的主體付出相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)成本，而相關(guān)組織機(jī)構(gòu)通過(guò)所獲得的資金對(duì)生態(tài)進(jìn)行有效治理、維護(hù)，才能保障資源價(jià)值的長(zhǎng)久延續(xù)。

第三，人類(lèi)生存于一個(gè)統(tǒng)一有機(jī)的系統(tǒng)，生態(tài)系統(tǒng)的破壞帶來(lái)了嚴(yán)重不良后果。人們所生存的外部環(huán)境并不是孤立存在的，而是一個(gè)統(tǒng)一的、有機(jī)的整體。在這個(gè)人類(lèi)生存的外部環(huán)境系統(tǒng)中，任何一個(gè)環(huán)節(jié)如果出現(xiàn)了問(wèn)題，都會(huì)導(dǎo)致“鏈條故障”，對(duì)其他環(huán)節(jié)也產(chǎn)生相應(yīng)的影響。這就是說(shuō)，對(duì)生態(tài)環(huán)境的破壞，具有十分顯著的負(fù)外部性特點(diǎn)，生態(tài)環(huán)境這個(gè)環(huán)節(jié)遭受破壞之后，對(duì)人類(lèi)生存的整個(gè)外部環(huán)境系統(tǒng)產(chǎn)生極大的負(fù)面損害?；诖?，人們理應(yīng)將生態(tài)環(huán)境作為一種公共產(chǎn)品予以對(duì)待，按照可持續(xù)發(fā)展、和諧發(fā)展的理念去保護(hù)生態(tài)環(huán)境，人們保護(hù)生態(tài)環(huán)境獲取的利益能夠?yàn)槿祟?lèi)平等地共享。但是，如果未構(gòu)建礦產(chǎn)資源生態(tài)補(bǔ)償法律制度體系，那些開(kāi)發(fā)利用礦產(chǎn)資源的人們只享受資源帶來(lái)的巨大益處，卻不為此付出應(yīng)有的代價(jià)，這就必將導(dǎo)致生態(tài)產(chǎn)品的枯竭，導(dǎo)致生態(tài)環(huán)境的最終惡化而無(wú)法進(jìn)行有效治理。

礦產(chǎn)資源生態(tài)補(bǔ)償法律制度的立法現(xiàn)狀

20世紀(jì)80年代后，礦產(chǎn)資源的開(kāi)發(fā)利用導(dǎo)致生態(tài)環(huán)境破壞的問(wèn)題更加引起人們的普遍關(guān)注，政府為此采取了諸多行政措施。同時(shí)，立法機(jī)關(guān)也先后制定出臺(tái)了一些生態(tài)補(bǔ)償方面的法律。1986年頒行的《中華人民共和國(guó)礦產(chǎn)資源法》中就規(guī)定了生態(tài)補(bǔ)償方面的相關(guān)內(nèi)容，該法第五條規(guī)定：“國(guó)家對(duì)礦產(chǎn)資源實(shí)行有償開(kāi)采。開(kāi)采礦產(chǎn)資源，必須按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定繳納資源稅和資源補(bǔ)償費(fèi)。”該法成為我國(guó)第一部規(guī)定了生態(tài)補(bǔ)償制度的法律。國(guó)務(wù)院于1994年頒行《礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)征收管理規(guī)定》，該“規(guī)定”對(duì)《礦產(chǎn)資源法》中明確的“有償開(kāi)采”原則進(jìn)一步作出了細(xì)化規(guī)定，促進(jìn)了我國(guó)礦產(chǎn)資源補(bǔ)償制度的完善。2014年2月，財(cái)政部、國(guó)家發(fā)改委、水利部、中國(guó)人民銀行印發(fā)《水土保持補(bǔ)償費(fèi)征收使用管理辦法》，對(duì)水土保持補(bǔ)償費(fèi)征收、繳庫(kù)、使用管理等做了具體規(guī)定，①按照礦產(chǎn)開(kāi)采量計(jì)征補(bǔ)償費(fèi)，對(duì)礦產(chǎn)資源生態(tài)補(bǔ)償法律制度的完善具有一定意義。

當(dāng)前我國(guó)礦產(chǎn)資源生態(tài)補(bǔ)償?shù)牧⒎ìF(xiàn)狀體現(xiàn)在如下三個(gè)方面：

第一，立法規(guī)定了礦產(chǎn)資源稅費(fèi)制度。立法規(guī)定的礦產(chǎn)資源稅費(fèi)制度有礦產(chǎn)資源稅、礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)、探礦采礦權(quán)使用費(fèi)、探礦采礦權(quán)價(jià)款。自1984年開(kāi)始，我國(guó)開(kāi)始征收礦產(chǎn)資源稅，新設(shè)該稅種的目的在于對(duì)開(kāi)采不同礦產(chǎn)資源導(dǎo)致的收益差別進(jìn)行調(diào)控，促進(jìn)礦山企業(yè)的利潤(rùn)水平基本平衡，力圖創(chuàng)造一個(gè)公平競(jìng)爭(zhēng)的礦產(chǎn)資源開(kāi)采環(huán)境。1994年，我國(guó)開(kāi)始征收礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)，意在對(duì)國(guó)家對(duì)礦產(chǎn)資源勘探投入的不足進(jìn)行彌補(bǔ)。資源補(bǔ)償費(fèi)是基于國(guó)家對(duì)礦產(chǎn)資源的所有權(quán)而取得的，具有租金的性質(zhì)，是礦產(chǎn)資源有償使用的重要組成部分，但是我國(guó)對(duì)資源補(bǔ)償費(fèi)的征收標(biāo)準(zhǔn)較低，僅為礦產(chǎn)品銷(xiāo)售收入總額的1%～2%，致使國(guó)家對(duì)礦產(chǎn)資源所有權(quán)的權(quán)益無(wú)法從資源補(bǔ)償費(fèi)中充分體現(xiàn)出來(lái)。此外，我國(guó)還規(guī)定了探礦采礦權(quán)使用費(fèi)、探礦采礦權(quán)價(jià)款的征收，構(gòu)成了礦產(chǎn)資源生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹匾M成部分。

第二，試點(diǎn)生態(tài)補(bǔ)償費(fèi)制度、環(huán)境恢復(fù)治理保證金制度。所謂生態(tài)補(bǔ)償費(fèi)，也就是政府向礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)利用企業(yè)征收費(fèi)用，用來(lái)修復(fù)礦產(chǎn)資源開(kāi)采過(guò)程中對(duì)生態(tài)資源產(chǎn)生的破壞，生態(tài)補(bǔ)償費(fèi)按照礦產(chǎn)資源開(kāi)采的數(shù)量或者資源銷(xiāo)售總額的一定比例進(jìn)行征收。作為試點(diǎn)，云南省于1983年對(duì)昆明市的磷礦開(kāi)采者征收生態(tài)補(bǔ)償費(fèi)，按照每噸0.3元的標(biāo)準(zhǔn)向開(kāi)采企業(yè)征收，征收所得款項(xiàng)用來(lái)對(duì)磷礦及其周邊遭受破壞的生態(tài)進(jìn)行恢復(fù)治理。20世紀(jì)90年代中期開(kāi)始，江蘇、廣西、福建等14個(gè)?。ㄗ灾螀^(qū)）開(kāi)始試點(diǎn)生態(tài)補(bǔ)償費(fèi)的征收工作，許多地市級(jí)地區(qū)也開(kāi)始此項(xiàng)工作的試點(diǎn)。通過(guò)試點(diǎn)工作的具體實(shí)踐，政府征收生態(tài)補(bǔ)償費(fèi)，十分有利于礦區(qū)周邊遭受破壞生態(tài)資源的恢復(fù)治理。但是，由于生態(tài)補(bǔ)償費(fèi)的征收缺乏法律依據(jù)，在2002年被取消。除了生態(tài)補(bǔ)償費(fèi)制度的試點(diǎn)之外，我國(guó)還試點(diǎn)了礦山環(huán)境恢復(fù)治理保證金制度，該制度目前依然處于試點(diǎn)階段。江蘇省于2002年制定出臺(tái)了《保證金征收暫行辦法》，對(duì)礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)企業(yè)征收環(huán)境恢復(fù)治理保證金，2010年出臺(tái)的《江蘇省礦山地質(zhì)環(huán)境恢復(fù)治理保證金收繳及使用管理辦法》，按照“辦法”的規(guī)定，所有企業(yè)在領(lǐng)取采礦許可證之前應(yīng)該交一定數(shù)額的保證金。進(jìn)行環(huán)境恢復(fù)治理保證金的省份還有安徽、福建、山西、海南、河北、廣東等地區(qū)，為礦產(chǎn)資源生態(tài)補(bǔ)償法律制度建設(shè)做出了積極努力。

第三，當(dāng)前我國(guó)礦產(chǎn)資源生態(tài)補(bǔ)償法律制度依然存在許多不足。我國(guó)目前已經(jīng)初步建成了礦產(chǎn)資源生態(tài)補(bǔ)償法律制度體系，并且對(duì)相關(guān)制度正在進(jìn)行積極試點(diǎn)。但是，目前我國(guó)礦產(chǎn)資源生態(tài)補(bǔ)償法律制度還不健全、不完善，還沒(méi)有形成一個(gè)完整的法律體系，許多法律法規(guī)的規(guī)定還非常原則，缺乏細(xì)致性、可操作性，對(duì)礦區(qū)生態(tài)自然環(huán)境的恢復(fù)和治理帶來(lái)極大的挑戰(zhàn)。當(dāng)前我國(guó)依然缺乏配套的法律法規(guī)，各個(gè)部門(mén)法之間的規(guī)定也存在沖突現(xiàn)象，缺乏必要的協(xié)調(diào)性和一致性。雖然政府向礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)企業(yè)征收了相關(guān)的稅費(fèi)，但存在挪用資金的現(xiàn)象，并未全部用于礦區(qū)生態(tài)環(huán)境的恢復(fù)與治理;資金來(lái)源渠道單一。《土地復(fù)墾法》頒行之前對(duì)已經(jīng)被廢棄的礦山，對(duì)礦區(qū)及其周邊生態(tài)環(huán)境的恢復(fù)治理經(jīng)費(fèi)全部由國(guó)家財(cái)政承擔(dān)，但我國(guó)是一個(gè)發(fā)展中國(guó)家，在推進(jìn)社會(huì)主義各項(xiàng)事業(yè)建設(shè)的過(guò)程中，方方面面均須投入大量的資金，資金來(lái)源渠道的單一限制了礦區(qū)及其周邊生態(tài)環(huán)境的恢復(fù)治理。礦區(qū)及其周邊環(huán)境的恢復(fù)和治理資金主要源自中央財(cái)政，地方政府承擔(dān)具體的治理工作，而生態(tài)環(huán)境的受益者、破壞者卻沒(méi)有承擔(dān)相應(yīng)義務(wù)，或者承擔(dān)的義務(wù)較小;礦山環(huán)境恢復(fù)保證金制度不完善。目前，該制度還處于試點(diǎn)階段，尚未通過(guò)立法方式予以明確。

當(dāng)前我國(guó)礦產(chǎn)資源生態(tài)補(bǔ)償法律制度的完善路徑

針對(duì)當(dāng)前我國(guó)礦產(chǎn)資源生態(tài)補(bǔ)償法律制度的立法現(xiàn)狀、存在問(wèn)題，結(jié)合實(shí)際國(guó)情，應(yīng)從如下幾個(gè)方面完善礦產(chǎn)資源生態(tài)補(bǔ)償法律制度：

第一，構(gòu)建和完善礦產(chǎn)資源生態(tài)補(bǔ)償法律制度體系。針對(duì)目前我國(guó)雖然已經(jīng)建立了生態(tài)補(bǔ)償法律制度，卻缺乏相關(guān)配套制度的實(shí)際，應(yīng)進(jìn)一步構(gòu)建和完善礦產(chǎn)資源生態(tài)補(bǔ)償法律制度體系。首先，要建立對(duì)礦產(chǎn)資源生態(tài)補(bǔ)償評(píng)價(jià)機(jī)制。通過(guò)建立科學(xué)、合理的礦產(chǎn)資源生態(tài)補(bǔ)償評(píng)價(jià)機(jī)制，及時(shí)總結(jié)和推廣制度實(shí)施中的好經(jīng)驗(yàn)，及時(shí)發(fā)現(xiàn)存在的問(wèn)題，針對(duì)存在問(wèn)題不斷改進(jìn)補(bǔ)償制度;其次，切實(shí)保障社會(huì)公眾的參與權(quán)，完善公眾參與制度。礦區(qū)及其周邊生態(tài)環(huán)境的恢復(fù)和治理，事關(guān)廣大人民群眾的切身利益，在健全完善礦產(chǎn)資源生態(tài)補(bǔ)償制度的過(guò)程中，要制定嚴(yán)格的公示程序、聽(tīng)證程序，切實(shí)保障公眾的知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán);進(jìn)一步強(qiáng)化生態(tài)補(bǔ)償激勵(lì)措施，不斷拓寬生態(tài)補(bǔ)償?shù)娜谫Y路徑，以“誰(shuí)復(fù)墾、誰(shuí)受益”的原則健全相關(guān)的措施，有力保護(hù)生態(tài)環(huán)境。

第二，進(jìn)一步拓寬生態(tài)補(bǔ)償資金來(lái)源渠道。目前對(duì)礦區(qū)及其周邊地區(qū)生態(tài)環(huán)境的恢復(fù)與治理資金，主要來(lái)源于中央財(cái)政，來(lái)源渠道單一。目前作為發(fā)展中國(guó)家，各項(xiàng)社會(huì)主義事業(yè)建設(shè)千頭萬(wàn)緒，許多地方都需要投入大量的資金，資金的有限性導(dǎo)致生態(tài)恢復(fù)與治理的成效受到了嚴(yán)重制約。為此，必須進(jìn)一步拓寬生態(tài)補(bǔ)償資金來(lái)源渠道。健全完善礦產(chǎn)資源稅費(fèi)制度，適當(dāng)提高探礦采礦權(quán)使用費(fèi)的標(biāo)準(zhǔn)，彌補(bǔ)國(guó)家財(cái)政經(jīng)費(fèi)的不足;對(duì)現(xiàn)有的礦產(chǎn)資源稅和礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)進(jìn)行改革，將兩者合并為權(quán)利金，并提高征收的標(biāo)準(zhǔn)，否則有重復(fù)征收的嫌疑，并且缺乏法理基礎(chǔ)和法律依據(jù);對(duì)收益分配關(guān)系進(jìn)行適度調(diào)整，在當(dāng)前國(guó)稅、地稅分稅制下，地方財(cái)政較為緊張，應(yīng)該對(duì)礦產(chǎn)資源生態(tài)補(bǔ)償制度中的相關(guān)收益適當(dāng)向地方傾斜，有利于更好地調(diào)動(dòng)地方政府的積極性;大力發(fā)展資源性城市工業(yè)旅游產(chǎn)業(yè)，以旅游帶動(dòng)城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展，保障生態(tài)環(huán)境恢復(fù)與治理的經(jīng)費(fèi)來(lái)源。

第三，以立法方式完善環(huán)境恢復(fù)保證金制度。環(huán)境恢復(fù)保證金制度是礦產(chǎn)資源生態(tài)補(bǔ)償法律制度的重要組成部分，但是，我國(guó)目前對(duì)此制度的實(shí)施并沒(méi)有相應(yīng)的立法規(guī)定，而是地區(qū)各自為政，制度體系還存在許多不夠健全、不夠完善的地方，保證金制度在促進(jìn)生態(tài)補(bǔ)償、恢復(fù)和治理生態(tài)環(huán)境方面的功能作用并未得到最大限度的發(fā)揮。當(dāng)前，應(yīng)通過(guò)國(guó)家立法的方式規(guī)定環(huán)境恢復(fù)保證金制度，使該制度的實(shí)施步入規(guī)范化、法制化的軌道。要區(qū)分保證金的征收類(lèi)別，將其劃分為一次性保證金、階段性保證金，充分發(fā)揮不同類(lèi)別保證金對(duì)防止生態(tài)環(huán)境破壞方面的作用。還要通過(guò)全國(guó)性的立法，對(duì)保證金的征收標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行明確，并按照經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的情況，對(duì)保證金的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行及時(shí)調(diào)整，使保證金處于適中水平，既能保障恢復(fù)治理環(huán)境的資金需要，同時(shí)也不因保證金標(biāo)準(zhǔn)過(guò)高而增加企業(yè)負(fù)擔(dān)。將礦產(chǎn)企業(yè)繳納環(huán)境恢復(fù)保證金的情況納入企業(yè)征信系統(tǒng)，對(duì)“失信”企業(yè)依法進(jìn)行貸款限制、行政處罰等懲戒。

（作者分別為中國(guó)地質(zhì)大學(xué)（武漢）教授，中國(guó)地質(zhì)大學(xué)（武漢）公共管理學(xué)院碩士研究生）

【注釋】

①陳仁澤：“水土保持有了生態(tài)補(bǔ)償辦法礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)從量計(jì)征”，《人民日?qǐng)?bào)》，2014年2月22日。

責(zé)編 / 王坤娜