從網(wǎng)絡(luò)變量的角度談網(wǎng)上信訪的規(guī)制

袁曉新

摘 要：中國(guó)網(wǎng)民數(shù)量的增加、網(wǎng)上信訪系統(tǒng)和政府門戶網(wǎng)站建設(shè)為網(wǎng)上信訪的開(kāi)展提供了條件。與傳統(tǒng)信訪途徑相比，網(wǎng)上信訪優(yōu)劣勢(shì)并存，網(wǎng)絡(luò)因素的加入并未從根本上改變傳統(tǒng)信訪的定位不清、職能多元的窘境。在依法治國(guó)的大背景下，網(wǎng)上信訪成為制度創(chuàng)新的思路應(yīng)當(dāng)是：恢復(fù)網(wǎng)上信訪的信息傳遞功能，明確網(wǎng)上信訪規(guī)則的透明體系，提高網(wǎng)上信訪主體的網(wǎng)絡(luò)技能等。

關(guān)鍵詞：網(wǎng)上信訪;網(wǎng)絡(luò)問(wèn)政;網(wǎng)絡(luò)變量

中圖分類號(hào)：D920.4 ? 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A ? 文章編號(hào)：1002-2589（2015）34-0131-03

網(wǎng)上信訪是信訪制度與互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)相結(jié)合產(chǎn)生的新生事物。不過(guò)，網(wǎng)絡(luò)傳播方式對(duì)信訪制度的影響有多大，網(wǎng)絡(luò)傳播僅僅是一種技術(shù)手段的采用還是重大的制度創(chuàng)新？關(guān)于這一問(wèn)題學(xué)者爭(zhēng)論激烈。應(yīng)當(dāng)注意的是，互聯(lián)網(wǎng)不單是“信息高速公路”，互聯(lián)網(wǎng)還沒(méi)有定型，它一直在發(fā)展、變化。在越來(lái)越多的人加入到互聯(lián)網(wǎng)的過(guò)程中，會(huì)不斷地對(duì)互聯(lián)網(wǎng)的影響提出新的理解?，F(xiàn)階段，很多人認(rèn)為網(wǎng)上信訪不過(guò)是傳統(tǒng)信訪采用了互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)手段，與傳統(tǒng)信訪相比并無(wú)實(shí)質(zhì)差別，網(wǎng)上信訪成為制度創(chuàng)新尚需時(shí)日。當(dāng)前，無(wú)論網(wǎng)絡(luò)傳播對(duì)信訪制度的影響處于哪個(gè)階段，完善和豐富網(wǎng)上信訪規(guī)則，才能把握好互聯(lián)網(wǎng)傳播方式這個(gè)“最大變量”，使網(wǎng)上信訪產(chǎn)生正能量。

一、網(wǎng)絡(luò)因素的現(xiàn)實(shí)考察

網(wǎng)上信訪背后的網(wǎng)絡(luò)變量主要表現(xiàn)為中國(guó)網(wǎng)民數(shù)量的增加、政府門戶網(wǎng)站和信訪網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)建設(shè)。據(jù)中國(guó)互聯(lián)網(wǎng)信息中心第34次調(diào)查報(bào)告顯示，截至2014年6月我國(guó)網(wǎng)民規(guī)模達(dá)6.32億，其中手機(jī)網(wǎng)民達(dá)5.27億。同時(shí)，政府網(wǎng)站建設(shè)日臻完善。早在2008年省市政府網(wǎng)站普及率已經(jīng)達(dá)到100%，地市級(jí)政府網(wǎng)站普及率則達(dá)到99.1%，中央部委政府網(wǎng)站的普及率已達(dá)96.1%。

網(wǎng)上信訪相關(guān)的法規(guī)政策隨著網(wǎng)絡(luò)變量的提升也逐漸跟進(jìn)。2005年《信訪條例》增加了電子郵件等新形式。2007年《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)新時(shí)期信訪工作的意見(jiàn)》提出通過(guò)網(wǎng)上信訪等新渠道。云南德宏傣族景頗族自治州是較早采用網(wǎng)上信訪制度的地區(qū)，從2003年開(kāi)始該州3年中收到并處理電子郵件5000余件，取得了良好的社會(huì)效果。2008年時(shí)任總書(shū)記的胡錦濤在當(dāng)?shù)匾暡鞎r(shí)予以批示，于是全國(guó)各地開(kāi)始重視和加強(qiáng)網(wǎng)上信訪工作。到2013年的中共中央通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》明確提出，要改革信訪工作制度。從2013年7月1日起，國(guó)家信訪局門戶網(wǎng)站網(wǎng)上投訴全面放開(kāi)，網(wǎng)上信訪成為信訪制度的重要形式。

二、網(wǎng)絡(luò)變量對(duì)信訪影響的評(píng)析

網(wǎng)絡(luò)因素加入信訪制度后，改變了傳統(tǒng)信訪的途徑。與傳統(tǒng)信訪相比，網(wǎng)上信訪凸顯出自身優(yōu)勢(shì)，但傳統(tǒng)信訪中能夠決定信訪目的的因素并未因采用網(wǎng)上傳播的方式而改變，也就是說(shuō)傳播方式的改變不是信訪質(zhì)量的決定因素。

（一）網(wǎng)絡(luò)傳播賦予網(wǎng)上信訪的優(yōu)勢(shì)

網(wǎng)上信訪有自己的特點(diǎn)和優(yōu)勢(shì)，比如高效、便捷、低成本?！霸拘枰獛滋鞄字艿男旁L之路，借助網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)幾分鐘就能實(shí)現(xiàn)。”國(guó)家行政學(xué)院教授竹立家說(shuō)，“這是網(wǎng)絡(luò)問(wèn)政的重要進(jìn)步”[1]。網(wǎng)上信訪的首要優(yōu)勢(shì)是方便快捷，這是網(wǎng)上信訪借助于信息傳播手段而形成的核心優(yōu)勢(shì)。

（二）網(wǎng)絡(luò)變量所不能改變的實(shí)質(zhì)性因素

與“便民”“快捷”等好評(píng)相伴，盡管網(wǎng)上信訪越來(lái)越普遍，但許多人還是同時(shí)選擇了上訪。對(duì)網(wǎng)絡(luò)信訪不滿主要是因?yàn)椤爸挥泄僭捥自?，沒(méi)解決問(wèn)題”，受訪者對(duì)信訪答復(fù)滿意度普遍較低，“很不滿意”占70.5%，“不滿意”占17.9%，認(rèn)為滿意的只占3%，還有8.6%認(rèn)為“一般”[2]。為什么信訪人對(duì)網(wǎng)上信訪會(huì)有如此反應(yīng)，究其原因主要是缺少以下兩方面的因素。

1.直接的交流溝通。在多種信訪方式中，當(dāng)事人為何鐘情走訪的方式？在于其具有不確定性中的確定性。面談是雙方之間的直接溝通，其特征具有目的性、計(jì)劃性、控制性、雙向性，這些都是網(wǎng)上信訪方式所不具備的。網(wǎng)上信訪是網(wǎng)絡(luò)間接進(jìn)行溝通交流，信訪人無(wú)法判斷信訪對(duì)方的真實(shí)身份，受書(shū)面語(yǔ)言表達(dá)和反映信息的局限性制約，網(wǎng)上信訪難以發(fā)揮傳統(tǒng)的走訪具有的語(yǔ)言撫慰、思想交流、緩和沖突的功能[3]。

2.實(shí)質(zhì)內(nèi)容的回復(fù)。網(wǎng)上信訪最大的軟肋在于解決問(wèn)題成功的概率低，現(xiàn)實(shí)中多個(gè)網(wǎng)上信訪屢被曝光出“神回復(fù)”，或答非所問(wèn)，或千篇一律。“神回復(fù)”隨即成為網(wǎng)上信訪被諷刺的焦點(diǎn)[4]。部分信訪案件的處理結(jié)果也在引導(dǎo)信訪人采用傳統(tǒng)信訪，比如地方官員迫于維穩(wěn)的壓力，不按原則政策處理信訪案件，增加補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，老百姓因此會(huì)認(rèn)為傳統(tǒng)信訪比網(wǎng)上信訪更管用。

三、規(guī)范網(wǎng)上信訪的功能定位

網(wǎng)上信訪雖然方便快捷，但解決問(wèn)題的思路還是靠人治而非法治。在當(dāng)前依法治國(guó)的背景下，要徹底解決信訪人所反映的難題，還應(yīng)把重點(diǎn)放在法律途徑上，樹(shù)立法律的權(quán)威。同時(shí)，網(wǎng)上信訪快捷、平等、互動(dòng)的特征使公民間的信息互動(dòng)加強(qiáng)，契合了依法治國(guó)中權(quán)力的被監(jiān)督要求。

（一）暢通法律救濟(jì)渠道

法治國(guó)家的實(shí)質(zhì)要素包括人的尊嚴(yán)、自由和平等，法的最高性并不意味著以法律規(guī)定所有的社會(huì)領(lǐng)域，即使在法治國(guó)家中也存在不必通過(guò)法律調(diào)整的領(lǐng)域，但一旦對(duì)某些領(lǐng)域以法律做出規(guī)定后，應(yīng)保持其優(yōu)位的地位，使法律具有正當(dāng)性與穩(wěn)定性[5]。而信訪制度本質(zhì)上具有人治和封建色彩，它體現(xiàn)的不是法律的意志，而是主要靠人，某個(gè)領(lǐng)導(dǎo)人的重視和批示來(lái)解決問(wèn)題。信訪訴求大，關(guān)鍵的問(wèn)題其實(shí)還在于基層維權(quán)通道不暢，少數(shù)政府不作為[6]。本來(lái)應(yīng)由基層部門解決的糾紛，如果得不到公正處理、尋求司法部門，法院不受理，或受理判決了執(zhí)行不力，囿于權(quán)威性不夠，當(dāng)事人只能選擇上訪。這就導(dǎo)致上訪功能的異化，大量的糾紛擠壓在上訪的渠道中得不到實(shí)質(zhì)性的解決。

法律糾紛解決渠道是一種經(jīng)過(guò)多年的發(fā)展積淀形成的高級(jí)形態(tài)的解決糾紛形式[7]。信訪和信訪的選擇改變是一個(gè)艱難的過(guò)程，老百姓習(xí)慣于找領(lǐng)導(dǎo)、找黨委政府用行政方式解決問(wèn)題，法院已經(jīng)生效的裁判經(jīng)過(guò)領(lǐng)導(dǎo)的批示就改變了，是對(duì)司法權(quán)威的極大損害。只有樹(shù)立法律的權(quán)威，發(fā)揮法律的作用才是問(wèn)題的關(guān)鍵。第一擴(kuò)大訴訟的受案范圍，應(yīng)當(dāng)擴(kuò)大到任何法律爭(zhēng)議，立案登記制的實(shí)施將極大地緩解這一問(wèn)題;第二是提升司法公信力，降低訴訟成本，建立健全我國(guó)的司法救助體系如法律援助、訴訟保險(xiǎn)等制度;第三是增加透明度，如司法公開(kāi)、審判公開(kāi)等[8]。從習(xí)慣于信訪的人治方式向法治轉(zhuǎn)化必然經(jīng)歷相對(duì)漫長(zhǎng)的路，在此過(guò)程中，網(wǎng)絡(luò)因素的介入有助于及時(shí)地分流涉法涉訴案件，了解法治的精髓。

（二）回歸信訪民意反映渠道的定位

按照法律規(guī)定信訪有三個(gè)定位：第一個(gè)定位是最早的聯(lián)系各級(jí)政府與人民群眾之間的橋梁，意味著信訪機(jī)構(gòu)就是聯(lián)系群眾、宣傳政策、做上情下達(dá)和下情上傳的工作。這是《信訪條例》第1條明確規(guī)定的;第二個(gè)定位是權(quán)利救濟(jì)途徑，信訪人通常將訴訟、仲裁、行政復(fù)議等受案范圍的事項(xiàng)通過(guò)信訪的方式來(lái)解決;信訪的第三個(gè)定位是對(duì)其他行政機(jī)關(guān)進(jìn)行監(jiān)督，信訪條例第6條規(guī)定了縣級(jí)以上人民政府信訪工作機(jī)構(gòu)的職權(quán)，其中包括“督促檢查信訪事項(xiàng)的處理”，第36條則對(duì)信訪機(jī)構(gòu)的督辦權(quán)進(jìn)行了具體的規(guī)定。當(dāng)前部分實(shí)務(wù)部門主張信訪部門應(yīng)當(dāng)擴(kuò)大職權(quán)，增加編制、經(jīng)費(fèi)和干部高配等[9]，與依法治國(guó)理念相違背。作者支持馬懷德教授的觀點(diǎn)：取消信訪在法律案件實(shí)體處理方面的功能，將信訪群眾引導(dǎo)到訴訟、復(fù)議、仲裁等法定救濟(jì)途徑上，即信訪恢復(fù)到了解信息、轉(zhuǎn)交信件的最初定位。

四、規(guī)范網(wǎng)上信訪的主要措施

網(wǎng)上信訪真正發(fā)揮作用需要制度落實(shí)和跟進(jìn)，網(wǎng)絡(luò)信訪平臺(tái)的有效運(yùn)行依賴于網(wǎng)上信訪規(guī)則的完善，明確網(wǎng)上信訪的辦理程序、終結(jié)程序、信息公開(kāi)和考核評(píng)價(jià)體系等。同時(shí)，必須界定信訪的性質(zhì)，分流非信訪事項(xiàng)。①

（一）規(guī)范網(wǎng)上信訪事項(xiàng)的分流制度

發(fā)揮現(xiàn)有法律糾紛解決機(jī)制的作用，將信訪事項(xiàng)做梳理，如涉訴涉法的信訪轉(zhuǎn)移到法院，由法院的審監(jiān)庭、立案庭受理，如果是控告、投訴和反腐的信訪轉(zhuǎn)移到紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)。在此階段做到為信訪人提供情況介紹和程序引導(dǎo)，公開(kāi)相關(guān)事項(xiàng)：網(wǎng)上信訪的受案范圍、網(wǎng)上信訪事項(xiàng)的辦理程序、網(wǎng)上信訪事項(xiàng)的查詢方式以及相關(guān)的信訪法律法規(guī)等。其中明確網(wǎng)上信訪的受案范圍可以及時(shí)達(dá)到分流案件的作用[10]。

（二）健全網(wǎng)上信訪規(guī)則透明體系

想要實(shí)現(xiàn)網(wǎng)上信訪的效果，與其他糾紛解決途徑共同發(fā)揮作用，就要構(gòu)建透明的案件處理機(jī)制，實(shí)現(xiàn)信訪主體間的良性互動(dòng)。網(wǎng)上信訪過(guò)程和結(jié)果全程可跟蹤、評(píng)價(jià)，接受群眾監(jiān)督。②

1.公開(kāi)辦事流程。網(wǎng)上信訪事項(xiàng)的辦理程序尚未統(tǒng)一，各地一般依據(jù)《信訪條例》自行制定辦理流程，此規(guī)定不利于信訪人行使權(quán)利。對(duì)信訪事項(xiàng)的處理應(yīng)當(dāng)劃分以下步驟：一是對(duì)網(wǎng)上信訪平臺(tái)中的信訪事項(xiàng)進(jìn)行初次登記;二是審核與分流。對(duì)登記過(guò)的信訪事項(xiàng)進(jìn)行審核后予以受理或分流，屬于信訪功能定位的予以受理，其他事項(xiàng)告知信訪人采用訴訟、仲裁等途徑或向人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)、公安機(jī)關(guān)、檢察院職權(quán)范圍內(nèi)反映，以及已經(jīng)受理、正在辦理期限范圍內(nèi)的事項(xiàng)則不予受理;三是分類處理。將受理的信訪事項(xiàng)進(jìn)行區(qū)分，超出職權(quán)范圍的案件上報(bào)上級(jí)機(jī)構(gòu)批示，屬于一般案件的轉(zhuǎn)送有關(guān)機(jī)關(guān);四是督察督辦，對(duì)轉(zhuǎn)送至其他職能部門處理的信訪案件進(jìn)行跟蹤處理，對(duì)承辦部門的工作進(jìn)行必要的協(xié)調(diào)。

2.事中公開(kāi)。使信訪人了解信訪事項(xiàng)的辦理進(jìn)度，通過(guò)網(wǎng)絡(luò)可以查詢事項(xiàng)的處理進(jìn)度，如信訪事項(xiàng)未受理，信訪部門應(yīng)當(dāng)注明不受理的理由，并將解決事項(xiàng)的其他途徑告知信訪人;如果網(wǎng)上信訪事項(xiàng)已受理，信訪部門應(yīng)將辦理的情況并予以反饋，包括受理編號(hào)、承辦部門、負(fù)責(zé)人及其聯(lián)系方式等信息告知信訪人。

3.事后公開(kāi)。建立評(píng)價(jià)制度和責(zé)任機(jī)制，將網(wǎng)上信訪的工作成效和工作人員的實(shí)績(jī)考核相掛鉤，把網(wǎng)上信訪事項(xiàng)辦理情況納入目標(biāo)管理考核、領(lǐng)導(dǎo)干部考核和精神文明創(chuàng)建考評(píng)等，實(shí)行統(tǒng)一管理、統(tǒng)一考評(píng)、統(tǒng)一獎(jiǎng)懲[11]。允許信訪人通過(guò)網(wǎng)上信訪平臺(tái)表達(dá)對(duì)網(wǎng)上信訪建議和意見(jiàn)，信訪人可以對(duì)工作人員的態(tài)度、回復(fù)速度以及處理結(jié)果等表現(xiàn)進(jìn)行打分和評(píng)論，作為信訪工作人員年度考核的主要依據(jù)。此外，提高主體的網(wǎng)絡(luò)技能、豐富網(wǎng)站網(wǎng)頁(yè)也是信訪部門應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)的內(nèi)容，以加強(qiáng)與群眾的互動(dòng)交流，最終真正發(fā)揮網(wǎng)上信訪對(duì)依法治國(guó)的推動(dòng)作用。

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