我國政府績效管理法制化研究述評及展望

摘 要：政府績效管理在我國歷經(jīng)20多年的發(fā)展，目前學(xué)術(shù)界和實(shí)務(wù)界都提出了政府績效管理需要規(guī)范化、制度化和法制化發(fā)展目標(biāo)。論文圍繞三個(gè)方面對我國政府績效管理法制化研究的主要成果做了系統(tǒng)描述：我國政府績效管理法制化必要性與可行性研究、法制化現(xiàn)狀、法制化內(nèi)容體系、法制化路徑，以及國外政府績效管理法制化研究，并在此基礎(chǔ)上提出未來研究趨勢。

關(guān)鍵詞：政府績效管理;法制化;立法現(xiàn)狀;立法內(nèi)容;立法路徑

中圖分類號：D920.4 ? 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A ? 文章編號：1002-2589（2015）34-0127-02

政府績效管理是20世紀(jì)70年代初，隨著新公共管理運(yùn)動(dòng)，在西方國家大規(guī)模引入新的政府管理方式。在我國隨著政府報(bào)告中提出“抓緊研究建立科學(xué)的政府績效評估體系”“推行政府績效管理制度”，標(biāo)志著我國的政府績效管理以制度化的方式開始嵌入傳統(tǒng)的政府管理中。我國學(xué)者對“績效管理及評估”的研究已有20多年，產(chǎn)生了豐碩的研究成果。隨著我國政府績效管理實(shí)踐中規(guī)范化、制度化和法制化的需求，以及黨的十八屆四中全會(huì)提出“依法治國”為治國理政的基本方式，政府績效管理法制化研究成為政府績效管理研究的重要內(nèi)容之一。本文對我國政府績效管理法制化研究文獻(xiàn)進(jìn)行綜述，在此基礎(chǔ)上提出對未來研究的建議。

一、國內(nèi)政府績效管理法制化研究概述

“政府績效管理法制化”是政府績效管理研究深化和細(xì)化的重要內(nèi)容之一。筆者以中國學(xué)術(shù)期刊數(shù)據(jù)庫、中國優(yōu)秀碩士學(xué)位論文數(shù)據(jù)庫和中國博士學(xué)位論文數(shù)據(jù)庫為文獻(xiàn)來源，將檢索時(shí)間段限定為2004—2014年，以“政府績效管理法制化”和“政府績效評估法制化”為主題檢索詞，分析文獻(xiàn)發(fā)現(xiàn)其研究成果主要集中在以下五個(gè)方面：政府績效管理法制化的必要性和可行性研究;我國政府績效管理立法現(xiàn)狀研究;政府績效管理法制化內(nèi)容體系研究;政府績效管理法制化路徑研究;國外政府績效管理法制化研究，以下將對這五個(gè)方面進(jìn)行評述。

二、國內(nèi)政府績效管理法制化研究主題

1.我國政府績效管理法制化必要性與可行性研究

首先，研究人員普遍認(rèn)為避免我國政府績效評估流于形式化，成為曇花一現(xiàn)的政治運(yùn)動(dòng)，政府績效管理及評估需要規(guī)范化、制度化和法制化的發(fā)展。薄貴利[1]等學(xué)者指出目前我國政府績效評估大多數(shù)通過政府文件規(guī)范，弱點(diǎn)是權(quán)威性不高、規(guī)范化不夠、穩(wěn)定性不強(qiáng)，隨著政府績效評估的發(fā)展需要法制化完善，如此才能通過政府績效評估發(fā)現(xiàn)問題和修改完善，使得績效評估不流于形式。其次，關(guān)于我國政府績效管理法制化可行性研究，筆者[2]提出新公共管理提供理論支撐，《關(guān)于深化行政體制改革的意見》和《政府工作報(bào)告》提供了良好的政策支持，部委和地方政府法制化提供實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)三個(gè)方面分析，認(rèn)為國務(wù)院制定統(tǒng)一的政府績效行政法規(guī)的可行性。楊秋軍[3]的碩士論文中對政府績效管理法制化可行性進(jìn)行論述，提出中央政府的支持和推動(dòng)提供了立法動(dòng)力;地方政府績效管理實(shí)踐提供了立法實(shí)踐基礎(chǔ);現(xiàn)有的政府績效管理規(guī)范性文件提供立法依據(jù)和參考;國外政府績效管理立法為我國立法提供了經(jīng)驗(yàn)，行政問責(zé)和政府信息公開制度提供了相關(guān)制度支持。

2.我國政府績效管理立法現(xiàn)狀研究

目前，我國有關(guān)政府績效管理的專門中央立法還沒有，只有地方人大及政府出臺(tái)的地方立法，如《哈爾濱市政府績效管理?xiàng)l例》《福建省機(jī)關(guān)效能建設(shè)工作條例》《四川省人民政府部門績效管理辦法》等，學(xué)者們對相關(guān)地方立法內(nèi)容進(jìn)行分析，提出完善建議。陳巖[4]將我國不同層次法律中關(guān)于政府績效管理的規(guī)定進(jìn)行分析，包括憲法、公務(wù)員法、國務(wù)院及職能部門制定規(guī)范性文件和地方性法規(guī)，指出現(xiàn)有政府績效管理立法雖有一些零散的、籠統(tǒng)的規(guī)定，缺乏高層次的專門立法。單國俊[5]對《哈爾濱政府績效管理?xiàng)l例》的立法模式與定位進(jìn)行介紹，提出創(chuàng)新地提出績效計(jì)劃、績效診斷分析和反饋、績效監(jiān)督，以及績效問責(zé)制度，并且在擴(kuò)大公眾參與的基礎(chǔ)上，實(shí)現(xiàn)了績效評估結(jié)果使用的多元化。

3.我國政府績效管理法制化內(nèi)容體系

從政府績效管理體系角度，潘小娟[6]等提出法制化內(nèi)容體系主要包括：一是績效管理主體和客體，主體是指組織實(shí)施政府績效管理活動(dòng)的人或機(jī)構(gòu)，客體是指績效管理行為;二是績效管理的內(nèi)容和指標(biāo)體系;三是績效評估方法和程序;四是績效評估結(jié)果的使用;五是績效管理的法律責(zé)任和申訴救濟(jì)。從系統(tǒng)論角度，石富覃[7]提出績效評價(jià)的技術(shù)系統(tǒng)、操作系統(tǒng)和監(jiān)管系統(tǒng)等“三大系統(tǒng)”以法律形式固定下來，使之成為既規(guī)范績效評價(jià)行為的行業(yè)法，又成為規(guī)范績效評價(jià)管理的監(jiān)管法。

4.我國政府績效管理法制化路徑

關(guān)于我國政府績效管理法制化的路徑，學(xué)者們提出了人大立法和政府制定規(guī)章兩種主要路徑，這兩種路徑最終目標(biāo)都是全國人大統(tǒng)一制定政府績效管理的法律，實(shí)際反映了學(xué)者們對目前我國政府績效管理實(shí)踐成熟度的不同判斷。

大多數(shù)學(xué)者提出人大立法路徑，單國俊[8]指出人民主權(quán)的性質(zhì)決定了政府績效管理的立法必須由權(quán)力機(jī)關(guān)而非行政機(jī)關(guān)來制定，因?yàn)闄?quán)力機(jī)關(guān)制定法律“體現(xiàn)公眾意志”，“符合公眾利益”，也“增強(qiáng)績效管理法規(guī)的權(quán)威性和可信賴性”。胡稅根[9]提出法制化應(yīng)遵循從上到下的立法路徑，即首先在國家層面制定一部政府績效管理和評估的基本法，之后制定相應(yīng)的實(shí)施細(xì)則，對績效管理進(jìn)行詳細(xì)的規(guī)范。但是，常有有[10]認(rèn)為目前由國家最高權(quán)力機(jī)關(guān)制定統(tǒng)一適用于全國的法律的條件還不具備，政府績效管理法制化應(yīng)先由省級權(quán)力機(jī)關(guān)制定地方性法規(guī)來規(guī)范政府績效管理。

5.關(guān)于國外政府績效管理法制化研究

國內(nèi)學(xué)者對于國外政府績效管理法制化研究，主要是介紹美國、日本和韓國等國家政府績效管理的相關(guān)法律法規(guī)內(nèi)容、經(jīng)驗(yàn)和特點(diǎn)，并提出對我國政府績效管理法制化的啟示。

林鴻潮[11]指出美國的《政府績效與結(jié)果法案》（簡稱GPRA）作為美國政府績效管理的基本法律，全面規(guī)定了實(shí)施政府績效管理的目的、內(nèi)容、責(zé)任及其實(shí)施進(jìn)程，具有規(guī)范效力的統(tǒng)一性、推行實(shí)施的漸進(jìn)性、管理評價(jià)方面的分權(quán)以及內(nèi)容的靈活性等特征，認(rèn)為政府績效評估立法是解決我國政府績效評估困境的一個(gè)根本途徑。何文盛[12]將GPRA與GPRAMA（《政府績效與結(jié)果修正法案》）從頒布背景、政府績效管理內(nèi)容、報(bào)告形式、項(xiàng)目管理和法案實(shí)施效果五個(gè)方面比較兩者異同，指出GPRAMA的主要目標(biāo)與宗旨與GPRA沒有根本性的差異，GPRAMA是對GRPA的進(jìn)一步修正完善。袁娟[13]對比美、日政府績效評估法律提出兩國的共同點(diǎn)：立法目的都注重公民導(dǎo)向和結(jié)果運(yùn)用;評估主體為政府部門;評估方式以自評為主;具體操作都重視計(jì)劃;評估目標(biāo)都要求可量化;評估結(jié)果需提交報(bào)告給國會(huì);都強(qiáng)調(diào)對專門人才的培養(yǎng);注重跨部門統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。范柏乃[14]提出借鑒韓國經(jīng)驗(yàn)將我國政府績效評估應(yīng)與行政改革結(jié)合起來，提高公民對績效評估的參與度，將績效評估要與管理模式相適應(yīng)。

三、結(jié)論：可能的研究趨勢

綜上所述，可以發(fā)現(xiàn)我國政府績效管理研究目前存在的不足主要有：一是大多數(shù)是從管理學(xué)和政治學(xué)角度，論述關(guān)于我國政府績效管理法制化內(nèi)容體系，缺乏從行政法學(xué)角度構(gòu)建內(nèi)容體系;二是對現(xiàn)有的我國政府績效管理法制化內(nèi)容體系的構(gòu)建，多是提出籠統(tǒng)的法制化框架，對于我國政府績效管理哪些內(nèi)容可以法律化，哪些內(nèi)容是不可法律化的研究沒有;針對我國現(xiàn)有的大量政府績效管理相關(guān)規(guī)范文件也沒有進(jìn)行實(shí)證分析研究，提出切合實(shí)際的法制化意見。

對于未來可能的研究趨勢，筆者認(rèn)為有以下幾點(diǎn)：一是中國語境下的政府績效管理法制化構(gòu)建。目前學(xué)術(shù)界多從政府績效管理系統(tǒng)理論內(nèi)容出發(fā)，或者只借鑒美國《政府績效與結(jié)果法案》的框架構(gòu)建，缺少從法律責(zé)任與權(quán)利角度思考我國政府績效管理法制化的理論基礎(chǔ)，應(yīng)充分考慮我國政府績效管理立法目的基礎(chǔ)上，結(jié)合現(xiàn)有制度構(gòu)建內(nèi)容體系。二是地方政府績效管理立法實(shí)踐效果研究。目前我國還沒有全國統(tǒng)一的政府績效管理專門立法，但是已經(jīng)有多個(gè)地方出臺(tái)了地方性法規(guī)，如《哈爾濱市政府績效管理?xiàng)l例》《福建省機(jī)關(guān)效能建設(shè)工作條例》等。對于這些地方立法實(shí)踐，學(xué)者們研究多集中于內(nèi)容體系分析，對于立法后的實(shí)踐效果研究很少見。對于地方績效管理立法實(shí)踐的效果研究，將為完善我國政府績效管理體系提供重要理論支撐，也為進(jìn)一步全國性立法提供經(jīng)驗(yàn)支持。三是研究方法多樣化。相對于國外政府績效管理法制化多種類的研究方法，國內(nèi)研究大多使用規(guī)范研究方法，還尚未充分使用內(nèi)容分析、比較研究、案例分析、定量分析等多樣化的研究方法。

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