“鎮(zhèn)級市”推進新型城鎮(zhèn)化

魏苗苗

摘 要：“鎮(zhèn)級市”是推動新型城鎮(zhèn)化的體制創(chuàng)新，其關鍵是提高鎮(zhèn)級政府的公共服務職能?！皬婃?zhèn)擴權”的意義在于把有限的公共資源在各級政府之間優(yōu)化配置，實現(xiàn)權力在地方政府中的優(yōu)化，而不是簡單地把上級政府的管理權限下放到基層政府。本文從“鎮(zhèn)級市”試點著手，分析其模式、存在問題，以及現(xiàn)實作用，得出“鎮(zhèn)級市”不僅擴大了鄉(xiāng)鎮(zhèn)權利，更提高了基層政府的公共服務能力，從而有利于建設服務型政府，推進新型城鎮(zhèn)化進程的結論。

關鍵詞：鎮(zhèn)級市;新型城鎮(zhèn)化;公共服務

中圖分類號：D616 ? 文獻標志碼：A ? 文章編號：1002-2589（2015）34-0023-02

改革開放以來，我國經(jīng)濟得到了快速發(fā)展，東南沿海的廣東省、江蘇省、浙江省等涌現(xiàn)了數(shù)量不少的專業(yè)強鎮(zhèn)。這些小鎮(zhèn)人口密集、經(jīng)濟發(fā)達，用GDP與人口規(guī)模這兩個指標衡量，許多強鎮(zhèn)相當于內(nèi)地的地級市，有些甚至達到中等城市水平。然而，大多數(shù)強鎮(zhèn)的管理方式仍停滯在原來的管理體制下，造成公共服務水平低下、公共物品供給不足、基礎設施建設滯后等問題。在這種情況下，學者提出了“鎮(zhèn)級市”。中國人民大學毛壽龍教授認為：“鎮(zhèn)級市”是縣轄市，“鎮(zhèn)級市”不在于名稱的改變，而在于給鎮(zhèn)以城市的發(fā)展權。目前，我國行政級別越高獲得的發(fā)展機會就越多?！版?zhèn)級市”的實質是給予鄉(xiāng)鎮(zhèn)城市發(fā)展的權利。這位學者提出來一個問題：城鎮(zhèn)化建設的主要載體——鎮(zhèn)級政府排在各級政府的末端，權力有限卻要落實各項工作，存在“小馬拉大車”現(xiàn)象。

新型城鎮(zhèn)化要求改變以往片面追求城市空間擴張、規(guī)模擴大“攤大餅”式發(fā)展，由注重城鎮(zhèn)數(shù)量到注重質量轉變，全面提高城鎮(zhèn)化水平。它以以人為本為核心，以統(tǒng)籌兼顧為原則，以新型工業(yè)化為動力，推動城市現(xiàn)代化、集群化、生態(tài)化，農(nóng)村城鎮(zhèn)化發(fā)展，是大中小城市、小城鎮(zhèn)和新農(nóng)村協(xié)調(diào)發(fā)展、相互促進的城鎮(zhèn)化?！版?zhèn)級市”有利于打破公共服務財政覆蓋的梯級制度，提高基層政府的公共服務能力，有利于建設服務型政府，推進新型城鎮(zhèn)化進程。

一、“鎮(zhèn)級市”的模式

（一）“鎮(zhèn)級市”的試點

經(jīng)過多年試點，“鎮(zhèn)級市”的基本模式為鎮(zhèn)改縣轄市與鎮(zhèn)改縣級市兩種模式，其試點分別位于沿海經(jīng)濟發(fā)達的浙江省與福建省。

1.縣轄市——龍港模式

2007年浙江省出臺《關于加快推進中心鎮(zhèn)培育工程的若干意見》，選定省級中心鎮(zhèn)，賦予其部分縣級社會經(jīng)濟管理權限，覆蓋規(guī)費、財政、土地、資金扶持、戶籍、社會管理等10個方面，溫州市經(jīng)濟強鎮(zhèn)——龍港鎮(zhèn)是27個試點之一。目前，龍港鎮(zhèn)鎮(zhèn)域面積為172.05平方公里，建成區(qū)面積為19平方公里，鎮(zhèn)內(nèi)常住人口43.6萬，戶籍人口36.2萬，是外來人口10萬以上的特大鎮(zhèn)。

近年來，龍港鎮(zhèn)規(guī)模體量快速增長，鎮(zhèn)區(qū)人口密度達1.3萬人每平方公里，已經(jīng)達到北京、上海等特大城市中心區(qū)的人口密度。在這種情況下，體制結構決定權力的邊界，城市發(fā)展中的問題日漸凸顯。據(jù)當?shù)仡I導反映，在制度創(chuàng)新之前，龍港鎮(zhèn)土地的使用方式、征用土地、城鎮(zhèn)規(guī)劃方案，均需得到蒼南縣批準，然后逐級上報，限制了基層政府管理的自主性與靈活性。

2.縣級市——石獅模式

福建省泉州市的縣級市石獅，是“擴權強鎮(zhèn)”鎮(zhèn)改縣級市的典型。1987年《關于晉江縣石獅鎮(zhèn)升級為縣級市建制的報告》中指出，1986年石獅鎮(zhèn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)592家，產(chǎn)值為9 568萬元，工商稅收入為1 163萬元。當時，石獅鎮(zhèn)在財政管理體制、行政管理體制及基礎設施等方面均受到限制。按當時管理體制，處理100元以上的案件，都要報縣工商局審批，常常因結案不及時造成問題。

1987年12月，經(jīng)國務院批準，原屬泉州市晉江縣的石獅鎮(zhèn)從晉江縣單獨劃分，建立省轄縣級市，成為福建省綜合改革試驗區(qū)。各職能部門隨著建制升級，解決了管理落后的問題。其次，增強了財政活力，建立了縣級市財政體制，設立了一級金庫。2013年，石獅市成為全國百強縣。

（二）“鎮(zhèn)級市”兩種實現(xiàn)路徑的爭議

“鎮(zhèn)級市”的兩種路徑分別是縣級市與縣轄市，這兩種模式也存在缺陷。鎮(zhèn)改縣級市首先會降低所轄縣的經(jīng)濟總量。許多強鎮(zhèn)是所轄縣的財稅支柱，單獨設立縣級市，毫無疑問地會對所轄縣的經(jīng)濟實力產(chǎn)生影響。因此，在“鎮(zhèn)級市”推行中所轄縣會對其進行阻礙。其次，改為縣級市的小鎮(zhèn)的邊界是否重新劃分也是一個問題。經(jīng)濟發(fā)展需要更多的空間資源及其相關資源，小鎮(zhèn)承載力也應該得到相應的提升。最后，增加行政管理難度。在現(xiàn)在的行政體制中已存在大量的縣級市，強鎮(zhèn)級市增加了省直管縣、地級市的難度?！?1世紀經(jīng)濟報道》認為，縣轄市相對能較好地保持縣一級的政區(qū)單元基本穩(wěn)定，受到縣政府的阻力相對更小，改革成本相對較低。

二、“鎮(zhèn)級市”的現(xiàn)實作用

（一）“鎮(zhèn)級市”優(yōu)化城市布局

過去大城市和行政中心集聚了各種資源與要素，致使特大、超大城市規(guī)模膨脹，中小城市出現(xiàn)了萎縮的狀態(tài)，使得我國城鎮(zhèn)規(guī)模體系兩極分化的現(xiàn)象突出，造成我國城市發(fā)展不均衡的現(xiàn)狀。

據(jù)光明網(wǎng)報道，全國近5年新增城市人口的36%是100萬人口以上的大城市吸納的。另外，建制鎮(zhèn)吸納了47%，50萬～100萬人口的大城市和小于50萬人口的中小城市，分別吸納了8%、9%。由此可知：目前我國人口向大城市和小城鎮(zhèn)兩端聚集的情況已經(jīng)非常明顯。中國科學院地理所區(qū)域與城市規(guī)劃設計研究中心主任、博士生導師方創(chuàng)琳認為：目前建制鎮(zhèn)對國家城鎮(zhèn)化的貢獻率已經(jīng)由1990年的50.2%左右降低到2010年的34.4%，大量人口涌入大城市和特大城市，加劇了大城市和特大城市日益嚴重的“城市病”。這使得大城市、特大城市人口急劇增長，城市擁擠程度迅速加劇，各種“城市病”不斷凸顯。

（二）“鎮(zhèn)級市”推動新型城鎮(zhèn)化發(fā)展

“鎮(zhèn)級市”后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)可以獲得更多的發(fā)展權力與發(fā)展空間?！版?zhèn)級市”的設立，當?shù)鼐用窨梢跃徒瓿缮罘绞脚c生活水平的市民化，有利于推動就近城鎮(zhèn)化與公共服務均等化。

1.“鎮(zhèn)級市”有利于就近城鎮(zhèn)化

正如李克強總理在《政府工作報告》中指出：“今后一個時期，著重解決好現(xiàn)有‘三個1億人問題，促進約1億農(nóng)業(yè)轉移人口落戶城鎮(zhèn)，改造約1億人居住的城鎮(zhèn)棚戶區(qū)和城中村，引導約1億人在中西部地區(qū)就近城鎮(zhèn)化。”在新型城鎮(zhèn)化的背景下，“鎮(zhèn)級市”有力地推動就地城鎮(zhèn)化。

第一，就近“村民”變“市民”?！兑?guī)劃》指出，要加大對中西部地區(qū)新型城鎮(zhèn)化的支持，提高產(chǎn)業(yè)發(fā)展和集聚人口能力，促進農(nóng)業(yè)轉移人口就近從業(yè)。就地城鎮(zhèn)化，促使更多農(nóng)民通過轉移就業(yè)提高收入，通過就地轉為市民享受更好的公共服務，從而使城鎮(zhèn)消費群體不斷擴大、消費結構不斷升級，拉動城市基礎設施、公共服務設施和住宅建設等需求。因此，“鎮(zhèn)級市”有利于調(diào)整當前公共資源錯配問題和過度集中的人口流動方向。

第二，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)一體化。一般意義上的鎮(zhèn)級政府在行政體制上受到上級縣政府控制，財權和事權不匹配，致使城鎮(zhèn)經(jīng)濟發(fā)展受到了嚴重制約?！版?zhèn)級市”后，鎮(zhèn)級政府將擁有獨立的財權和更大的發(fā)展權，可以獨立支配發(fā)展資金，投入基礎設施與配套公共服務設施建設，方便當?shù)鼐用裆睢?/p>

2.“鎮(zhèn)級市”促進基本公共服務均等化

新型城鎮(zhèn)化建設不僅僅是城鎮(zhèn)人口的增加、城鎮(zhèn)面積的擴大，而是在經(jīng)濟發(fā)展和產(chǎn)業(yè)增長的基礎上，社會管理、基礎設施與公共服務的完善。李克強總理在《政府工作報告》中指出：“穩(wěn)步推進城鎮(zhèn)基本公共服務常住人口全覆蓋，使農(nóng)業(yè)轉移人口和城鎮(zhèn)居民共建共享城市現(xiàn)代文明?！焙翢o疑問的是，“鎮(zhèn)級市”的舉措將促進農(nóng)業(yè)轉移人口市民化，使其擁有與城鎮(zhèn)居民同等的養(yǎng)老、就業(yè)、醫(yī)療、教育等公共服務的機會與權利。

公共服務投入對于基層政府的財政是一種挑戰(zhàn)。數(shù)據(jù)顯示，城鎮(zhèn)每建設1平方公里，需要基礎設施、公共服務設施等投入至少2.5億元。這說明推進新型城鎮(zhèn)化建設需要大量的政府財政投入，來滿足居民日益增長的養(yǎng)老、就業(yè)、醫(yī)療、教育等公共服務需求?！版?zhèn)級市”從制度上賦予強鎮(zhèn)更高級別的社會管理權限，同時提高了鎮(zhèn)級政府的公共服務能力和財政自給能力，同時也有效遏制了“二元投資”與“梯級投資”現(xiàn)象。

三、小結

面對目前出現(xiàn)的特大、超大城市規(guī)模膨脹、中小城市萎縮的狀態(tài)，以及我國城鎮(zhèn)規(guī)模體系兩極分化的現(xiàn)象，“鎮(zhèn)級市”將發(fā)揮積極的作用：首先，鎮(zhèn)級政府的權力得到了擴大，有權力對當?shù)氐呢斦约案鞣N資源進行統(tǒng)籌，打破了“二元投資”與“梯級投資”的怪圈，獲得了城市發(fā)展權力;其次，“鎮(zhèn)級市”可以有效緩解超大城市、大城市的壓力，逐步走出“大城市病”的惡性循環(huán)狀態(tài);最后，“鎮(zhèn)級市”有利于促進大中小城市、鄉(xiāng)鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展，完善功能互補的城市群建設。從長遠看，“鎮(zhèn)級市”優(yōu)化了城市布局，促進良性互動的城市空間結構的形成。

“鎮(zhèn)級市”符合《新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃》要求，兩者的契合點表現(xiàn)在：第一，《規(guī)劃》要求完善設市標準，嚴格審批程序，對具備行政區(qū)劃調(diào)整條件的縣可有序改市，把有條件的縣城和重點鎮(zhèn)發(fā)展成為中小城市;對吸納人口多、經(jīng)濟實力強的鎮(zhèn)，可賦予同人口和經(jīng)濟規(guī)模相適應的管理權。第二，《規(guī)劃》要求城市規(guī)模結構更加完善，中心城市輻射帶動作用更加突出，中小城市數(shù)量增加，小城鎮(zhèn)服務功能增強?！版?zhèn)級市”可以改變中小城市萎縮的現(xiàn)狀，提高小鎮(zhèn)自身的承載能力與服務能力，同時增加就業(yè)機會，促進農(nóng)業(yè)轉移人口就近就業(yè)，推動就近城鎮(zhèn)化發(fā)展。第三，《規(guī)劃》中指出，加快公共服務向農(nóng)村覆蓋，推進公共就業(yè)服務網(wǎng)絡向縣以下延伸，全面建成覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會保障體系，推進城鄉(xiāng)社會保障制度銜接，加快形成政府主導、覆蓋城鄉(xiāng)、可持續(xù)的基本公共服務體系，推進城鄉(xiāng)基本公共服務均等化?！版?zhèn)級市”有利于產(chǎn)業(yè)和公共服務資源向城鎮(zhèn)傾斜，改變了以前被忽視的尷尬地位。總之，“鎮(zhèn)級市”是新型城鎮(zhèn)化過程中的創(chuàng)新舉措，將在優(yōu)化城市布局與推進新型城鎮(zhèn)化發(fā)展中發(fā)揮巨大作用。