構(gòu)建跨界水污染治理機(jī)制的思考

摘 要：我國的水污染事故不斷發(fā)生，重大跨界水污染事件更是頻發(fā)，跨界水污染急需得到重視和整治。由于跨界水污染治理機(jī)制的不完善導(dǎo)致了群體性事件頻發(fā)和政府公信力打折。我國水資源的公共物品屬性、行政區(qū)劃造成的分頭管理、治理機(jī)制的局限都是造成這一困境的原因。未來，對(duì)跨界水污染治理機(jī)制的完善應(yīng)追根溯源，從意識(shí)、績(jī)效評(píng)估方式、管理協(xié)調(diào)、政府間的相互信任等方面做起，對(duì)我國保護(hù)跨界水資源有重大意義，對(duì)保障人民的飲用水安全也起到作用。

關(guān)鍵詞：跨界治理;水污染;機(jī)制構(gòu)建

中圖分類號(hào)：C915 ? 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A ? 文章編號(hào)：1002-2589（2015）07-0146-02

一、跨界水污染治理的緊迫性

我國的地表水環(huán)境可根據(jù)環(huán)保部《2012年全國水環(huán)境質(zhì)量狀況》歸納為：七大水系的總體為輕度污染;各個(gè)流域主要支流都存在著中度污染甚至重度污染的現(xiàn)象。由此可見，七大水系的污染治理不是單獨(dú)行政區(qū)域能夠解決的，七大水系網(wǎng)蓋了全國的重要水域，且都貫穿于多個(gè)省份之間，七大水系都設(shè)立了統(tǒng)一的管理部門，但是水利委員會(huì)的職能更側(cè)重于防汛抗旱、水資源的監(jiān)督管理、項(xiàng)目的開發(fā)管理方面，雖然也指出對(duì)水資源的保護(hù)，但是現(xiàn)實(shí)中當(dāng)發(fā)生水污染事故時(shí)，未能發(fā)揮調(diào)控作用。由于跨界水污染治理機(jī)制不完善，也造成了群體性事件的發(fā)生和政府公信力下降的負(fù)面影響。

（一）群體性事件的發(fā)生

跨界水污染可能影響大眾生活，導(dǎo)致群體性事件發(fā)生，近而干擾社會(huì)和諧。在現(xiàn)實(shí)生活中，因不及時(shí)處置跨界水污染，而導(dǎo)致群體性事件發(fā)生的情形較多，如江蘇蘇州與浙江嘉興由于河網(wǎng)的關(guān)系，就曾發(fā)生群體對(duì)抗事件。在2001年11月22日凌晨的嘉興王江涇鎮(zhèn)，受到跨界水污染影響的群眾通過沉船、筑壩封堵河道等手段，希望使上游停止污染，兩地群眾情緒對(duì)立，后經(jīng)國家有關(guān)方面及兩省政府的大力協(xié)調(diào)，群體性事件才得到妥善處理。

而在更早的2005年6月，蘇州吳江市桃源鎮(zhèn)恒祥酒精有限公司在水污染處理設(shè)備發(fā)生故障的情況下，繼續(xù)生產(chǎn)并偷排污水，導(dǎo)致其排出污水迅速影響了下游的嘉興市新塍鎮(zhèn)，不僅導(dǎo)致下游河網(wǎng)中生物死亡，還導(dǎo)致新塍鎮(zhèn)居民停水?dāng)?shù)天。事件發(fā)生后，得到上級(jí)政府高度重視才沒有發(fā)生嚴(yán)重的群體對(duì)抗情況。

（二）政府公信力打折

在跨界水污染事件中，政府多因政績(jī)考慮傾向于采取“瞞”和“騙”的方法，不透露事實(shí)真相，社會(huì)難以及時(shí)得到全面的信息。但是，環(huán)境污染的出現(xiàn)，則使相對(duì)人迫切需要知道真相，這也導(dǎo)致社會(huì)謠言的四起，以及各種虛假信息的傳播?；谡c公眾之間獲取信息能力的差異，會(huì)造成以下后果：第一，隱瞞真相的做法必然會(huì)造成政府與公眾的隔膜，使政府的管理行為無法獲得公眾的理解和支持;第二，采用欺騙公眾的手段一旦被揭穿，更會(huì)直接造成公眾對(duì)政府的不信任——無法想象，一個(gè)欺騙公眾的政府還能夠獲得公眾的信任。比如在黃浦江漂浮死豬事件后，相關(guān)部門對(duì)黃浦江的水質(zhì)監(jiān)測(cè)結(jié)果公布為不影響居民生活，但是居民群眾對(duì)此表示懷疑。一起起水污染突發(fā)事件的發(fā)生，也是對(duì)政府的公信力一次次的沖擊。

二、跨界水污染治理的困境

跨界水污染的治理難以實(shí)現(xiàn)應(yīng)有的效果，主要可以從我國水資源的公共物品的屬性、行政區(qū)劃的影響、治理機(jī)制的局限三個(gè)方面來分析。

（一）水資源的公共物品屬性

公共性的事物可以指具有非排他性的事物，也可以指具有非競(jìng)爭(zhēng)性的事物。具體包括三類：一是具有非排他性和非競(jìng)爭(zhēng)性的事物;二是具有非競(jìng)爭(zhēng)性但有排他性的事物;三是具有非排他性但有競(jìng)爭(zhēng)性的事物。第一類即為純公共物品;第二類即為俱樂部物品;第三類即為公共池塘資源[1]。從公共經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度看，流域水環(huán)境是介于純公共物品和私人物品之間的準(zhǔn)公共物品。

該屬性是由兩種原因引起的：一是由流域水環(huán)境在一定范圍內(nèi)的外部性引起的;二是由流域水環(huán)境作為物品本身具有消費(fèi)的非競(jìng)爭(zhēng)性又具有受益的排他性引起的[2]。

跨界的流域內(nèi)水資源的任何一部分受到污染，都可能破壞整個(gè)流域循環(huán)系統(tǒng)，從而呈現(xiàn)跨區(qū)域的特征。上游污染可以通過徑流攜帶到下游地區(qū)，形成區(qū)際環(huán)境系統(tǒng)的惡性關(guān)聯(lián);如果上游地區(qū)進(jìn)行合理的經(jīng)濟(jì)開發(fā)，改良了生態(tài)環(huán)境，就會(huì)優(yōu)化中下游地區(qū)、相鄰或相關(guān)區(qū)域的環(huán)境系統(tǒng)，形成區(qū)際環(huán)境系統(tǒng)的良性關(guān)聯(lián)。面對(duì)流域內(nèi)跨界水污染問題，沒有一個(gè)地方是可以獨(dú)善其身的。

（二）行政區(qū)劃的影響

行政區(qū)劃在跨界水污染治理中的阻礙體現(xiàn)在兩個(gè)方面：跨界之間缺乏溝通，不存在管理與被管理的關(guān)系。具體到水污染中就是：一是確實(shí)采取了治理措施，但是缺乏流域內(nèi)的跨行政區(qū)域合作，使水資源保護(hù)和修復(fù)不能得到迅速有效的解決;二是以鄰為壑，損人利己。有些區(qū)域以水污染為代價(jià)，發(fā)展污染項(xiàng)目，甚至把污染項(xiàng)目選址在鄰域下游交界處，在發(fā)展當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的同時(shí)，嚴(yán)重污染了鄰域下游，形成跨界水污染[3]。鄰域上游的劣質(zhì)入境水，必然會(huì)影響下游企業(yè)和社會(huì)的治污積極性，還會(huì)陷入“你污染我也污染”的惡性循環(huán)。

另外，我國的政府績(jī)效評(píng)估制度，以經(jīng)濟(jì)考核為主，對(duì)環(huán)境污染不夠重視。這也導(dǎo)致地方政府的地方保護(hù)主義，充當(dāng)了跨區(qū)域環(huán)境污染產(chǎn)生的溫床和保護(hù)傘。我國特定的考評(píng)體制決定了地方政府官員通常通過經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)和上級(jí)評(píng)價(jià)來獲得晉升，因而從這個(gè)方面來講，經(jīng)濟(jì)績(jī)效仍是地方政府所追求的目標(biāo)[4]。地方政府在經(jīng)濟(jì)資源方面的競(jìng)爭(zhēng)主要體現(xiàn)在招商引資、引進(jìn)國家項(xiàng)目、爭(zhēng)取財(cái)政轉(zhuǎn)移支付等活動(dòng)中，而不顧這些企業(yè)對(duì)環(huán)境影響的大小。因此，地方政府就難以積極地對(duì)當(dāng)?shù)仄髽I(yè)的污染行為采取有效的干預(yù);甚至不但不去制止污染行為，還充當(dāng)污染企業(yè)的保護(hù)傘，使污染行為更加肆無忌憚。

（三）治理機(jī)制的局限

我國現(xiàn)行的水污染防治調(diào)控機(jī)制偏重于單一的末端治理，側(cè)重于事后性的事故處置。這種單一的行政手段在環(huán)境保護(hù)的初始階段是必要的，但是隨著環(huán)境促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)新階段的到來，對(duì)水污染的治理必須防患未然，未雨綢繆，這是因?yàn)楝F(xiàn)代社會(huì)的污染中化工污染往往具有一定的潛伏期，污染具有持久性，治理后具有難恢復(fù)性。所以，傳統(tǒng)的水污染防治調(diào)控機(jī)制已經(jīng)不能應(yīng)對(duì)這一轉(zhuǎn)變，必須對(duì)治理機(jī)制進(jìn)行改革創(chuàng)新。

三、跨界水污染治理的機(jī)制構(gòu)建

（一）確立共同治理的意識(shí)

現(xiàn)行行政區(qū)劃的分割性和流域環(huán)境的整體不可分割性以及跨界河流水污染治理的復(fù)雜性決定了各地方政府的單方面努力無法達(dá)到流域跨界水污染治理的目標(biāo)?？缃缢廴镜闹卫硇枰苓呄噜彽恼块T甚至跨流域的多個(gè)地方政府的共同努力，共同規(guī)劃產(chǎn)業(yè)，統(tǒng)一水質(zhì)檢測(cè)標(biāo)準(zhǔn)，確定污水處理方案。在相互協(xié)商的基礎(chǔ)上，合力解決流域水污染。

要樹立跨界水污染的治理“無行政區(qū)域界限”的意識(shí)，各個(gè)地方政府要從思想上和觀念上打破行政區(qū)劃的思想束縛。在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中要樹立可持續(xù)發(fā)展的環(huán)保意識(shí)、全面發(fā)展的意識(shí)，增強(qiáng)行政區(qū)域之間保護(hù)水資源的共同意識(shí)。

（二）建立綠色的績(jī)效評(píng)估機(jī)制

我國對(duì)地方政府工作的評(píng)估主要是看經(jīng)濟(jì)效益，這就導(dǎo)致了地方政府為了發(fā)展經(jīng)濟(jì)，引進(jìn)外資，不惜以犧牲當(dāng)?shù)丨h(huán)境甚至是損害其他地區(qū)的環(huán)境為代價(jià)，來謀求短時(shí)間的經(jīng)濟(jì)繁榮。環(huán)保部門雖然有志于履行職責(zé)，保護(hù)環(huán)境，但是迫于種種壓力，往往是心有余而力不足。地方政府與環(huán)保部門在經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)層面的沖突，最終的結(jié)果就是環(huán)保部門的屈服讓步，成全了地方政府對(duì)經(jīng)濟(jì)利益的要求。

要改變地方政府與環(huán)保部門在環(huán)境保護(hù)問題上的對(duì)立局面，必須讓地方政府重視環(huán)保工作，將環(huán)境保護(hù)工作納入到政府的績(jī)效考核中，從而使地方政府與環(huán)保部門“一條心”，環(huán)保工作才能順利開展。另外，還可在流域治污中推行“兩級(jí)首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制”，促使各行政區(qū)首長(zhǎng)盡心盡責(zé)進(jìn)行水污染治理，當(dāng)出現(xiàn)難以調(diào)和的問題時(shí)，尋求上級(jí)政府的幫助，使水污染治理效果最優(yōu)化。

（三）建立統(tǒng)一的權(quán)威的流域管理協(xié)調(diào)機(jī)制

環(huán)境問題的解決不能局限于傳統(tǒng)的行政區(qū)劃，環(huán)境污染治理也不是單一的行政區(qū)域的“私事”。環(huán)境問題的治理需要建立統(tǒng)一的防治協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，實(shí)行統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一監(jiān)測(cè)，實(shí)施統(tǒng)一的防治措施。

由于跨界水污染問題涉及面大、復(fù)雜性高，地方分塊的管理體系又增加了治理的難度，因此有必要建立跨行政區(qū)域的、權(quán)威性強(qiáng)的管理機(jī)構(gòu)來協(xié)調(diào)治理工作。目前我國在跨界水污染的治理中，必須有一個(gè)“牽頭組織”，同時(shí)這個(gè)“牽頭組織”必須有足夠的權(quán)威來管理和協(xié)調(diào)跨界水污染所涉及的政府部門。

（四）完善相互信任機(jī)制

首先是政府部門之間的信任。地方政府之間的溝通協(xié)商是治理跨界水污染的必要條件，但是也只有在相互信任和信息共享的基礎(chǔ)上，才可能真心真意地來協(xié)商治污，否則只是對(duì)利益的爭(zhēng)奪，對(duì)責(zé)任的相互推諉。福山認(rèn)為，信任是指正式的、誠實(shí)和合作行為的共同體內(nèi)，基于共享規(guī)范的期望[5]?；ハ硇湃慰梢韵?jīng)濟(jì)發(fā)展中的惡性競(jìng)爭(zhēng)，消除在環(huán)境保護(hù)中的相互欺瞞。同時(shí)要建立信息共享平臺(tái)，對(duì)跨界流域的水質(zhì)檢測(cè)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行統(tǒng)一，對(duì)污染進(jìn)行實(shí)時(shí)統(tǒng)一監(jiān)測(cè)，制定統(tǒng)一的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防機(jī)制。地方政府之間要本著共贏的目的來發(fā)展經(jīng)濟(jì)、保護(hù)環(huán)境。除了信息共享機(jī)制，還應(yīng)當(dāng)建立糾紛處理機(jī)制，包括協(xié)同治理機(jī)制、水污染糾紛協(xié)調(diào)機(jī)制等。

其次是政府與民眾之間的信任。在跨界水污染事件中，政府應(yīng)當(dāng)及時(shí)準(zhǔn)確真實(shí)地公開事件的污染程度及情況。錯(cuò)誤、惡意的工作失誤將導(dǎo)致民眾對(duì)政府的信任度大打折扣。水資源的管理，作為涉及每一個(gè)人生活、生命之源的管理，缺乏公眾的參與，僅靠行政機(jī)關(guān)的孤軍奮戰(zhàn)，是很難管好的。因此更應(yīng)發(fā)揮民眾的需要，做好信息公開工作，將一手資料告知社會(huì)，使政府和民眾相互信任。

四、結(jié)語

解決跨界水污染事件，亟須地方政府之間的相互協(xié)商、共同努力來應(yīng)對(duì)，協(xié)商對(duì)話是前提，統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)是關(guān)鍵，公眾參與是必要的補(bǔ)充。跨界水污染得到有效的治理，不是一朝一夕的任務(wù)，但一定是當(dāng)下應(yīng)該去做的任務(wù)。環(huán)境整治需要政府、社會(huì)的共同努力，跨界水污染整治也是對(duì)公眾生存環(huán)境質(zhì)量的保障，對(duì)構(gòu)建和諧社會(huì)、美麗中國有著重大的深遠(yuǎn)意義。

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收稿日期：2015-01-15

作者簡(jiǎn)介：胡越（1989-），男，浙江寧波人，碩士研究生，從事環(huán)境與資源保護(hù)法學(xué)研究。