試論主要決策者對美國國安會運作的影響

摘 要：美國國家安全委員會在美國國家安全決策中的地位越來越突出，每有重大危機時，總統(tǒng)通常都會通過召開國安會會議研究對策。一方面，國安會確實有其體制上的優(yōu)勢，但另一方面，解決問題的關鍵還是在人，人是確保國安會能發(fā)揮重要作用的決定性因素。除總統(tǒng)外，國務卿和國家安全事務助理是國安會中最重要的兩大人物，可謂總統(tǒng)的“左膀右臂”，總統(tǒng)對兩人態(tài)度及其相互之間的關系對國安會的正常運作具有重要影響。

關鍵詞：美國;國家安全;總統(tǒng)

中圖分類號：D771.2 ? 文獻標志碼：A ? 文章編號：1002-2589（2015）07-0069-02

二戰(zhàn)結束近70年來，美國國家安全委員會（簡稱“國安會”）從最初提出并制定“全球遏制蘇聯(lián)共產主義”政策文件，到發(fā)動朝鮮戰(zhàn)爭、越南戰(zhàn)爭、伊拉克戰(zhàn)爭、阿富汗戰(zhàn)爭等局部戰(zhàn)爭，以及應對古巴導彈危機、“9·11”恐怖襲擊、擊斃本·拉登等突發(fā)事件上，都發(fā)揮了主要作用。美國總統(tǒng)越來越依賴于通過國安會來協(xié)調、整合國家安全和外交政策，國安會成為美國政府討論、研究重大戰(zhàn)略決策的核心機構，在美國政府處理重大安全、外交事務中起到了不可替代的作用。奧巴馬政府上臺以來，較二戰(zhàn)后歷屆總統(tǒng)更為倚重國安會，將能源安全、氣候變化、網絡威脅等非傳統(tǒng)安全問題納入國安會職能范圍，進一步凸顯了國安會在美國國家安全決策中的重要地位。由于國安會在美國國家安全決策中的地位日益突出、作用日益重要，因此，探討主要決策者對國安會運作的影響非常必要。

在美國國安會中，總統(tǒng)為主席，國務卿與副總統(tǒng)、國防部長和能源部長等人為法定出席人員，國家安全事務助理（又稱國家安全顧問）與財政部長、司法部長、國土安全部長、常駐聯(lián)合國代表和白宮辦公廳主任等人為固定出席人員，上述兩類人員須定期參加國安會會議。同時，國安會還有兩名法定顧問，即充當軍事顧問的參謀長聯(lián)席會議主席，以及擔任情報顧問的國家情報總監(jiān)，他們將根據(jù)需要參加國安會的大部分會議。此外，總統(tǒng)還可根據(jù)需要，指定其他有關人員出席國安會會議，通常包括總檢察長、白宮行政管理和預算局長等。在由上述人員組成的美國核心決策層中，總統(tǒng)、國務卿和國家安全事務助理是國家安全與外交政策的最主要決策者，對國安會運作具有關鍵影響力。

一、總統(tǒng)與國安會

美國憲法明確規(guī)定，總統(tǒng)是國家元首、政府首腦和三軍總司令，享有安全和外交決策權。但總統(tǒng)一人無法既處理政治、安全、軍事等諸多問題，又要同時面對瞬息萬變的國際形勢，想方設法維持美國在世界上的戰(zhàn)略優(yōu)勢。在此情況下，總統(tǒng)必須依靠其信任的幕僚團隊來為其分憂解難。而且，從歷史上來看，如果總統(tǒng)獨攬決策大權且權力越來越大，往往會因錯估形勢而引發(fā)不必要的爭端甚至戰(zhàn)爭。因此，總統(tǒng)會挑選并利用其信任的安全幕僚團隊，慎重做出國家安全決策，以捍衛(wèi)美國的安全和利益。1947年，國家安全委員會應運而生，成為美國總統(tǒng)協(xié)調國家安全和外交事務的最高參謀機構。

由于美國《國家安全法》對于國安會的組織結構、職能任務、出席人員僅做出概括規(guī)定，沒有過多詳細的說明，美國總統(tǒng)可根據(jù)需要對國安會進行調整。因此，從一定程度上來講，美國國家安全委員會不是“國家”的，而是“總統(tǒng)”的，這是國安會與國務院、國防部和情報機構最根本的區(qū)別。也正因為如此，相較于其他政府部門和內閣成員，總統(tǒng)與國安會及其成員的關系更加密切。曾有美國智庫提出，國安會應更名為“總統(tǒng)安全委員會”。美國前總統(tǒng)肯尼迪的國家安全事務助理邦迪也認為，“國安會是總統(tǒng)的一個工具。總統(tǒng)根據(jù)需要，利用國安會來行使職權。歷任總統(tǒng)都會審時度勢，讓國安會適應時代潮流的變化”。

綜上可見，美國國安會是一家為總統(tǒng)服務的幕僚機構，總統(tǒng)對國安會擁有近乎絕對的控制權。盡管美國有《國家安全法》等種種法律規(guī)定，但是“總統(tǒng)想讓國安會發(fā)揮作用，國安會就能發(fā)揮作用;不想讓國安會發(fā)揮作用，國安會就發(fā)揮不了作用”。因此，總統(tǒng)的個性、思維方式、行事風格及其與國安會成員的關系，決定著國安會的地位和作用。自成立以來，歷任總統(tǒng)大部分都對國安會較為倚重，在處理重大危機時，都會召開國安會會議討論形勢、研究對策。

二、國家安全事務助理與國安會

1953年，艾森豪威爾就任美國總統(tǒng)不久，就設立了國家安全事務助理一職。該職位與執(zhí)掌國務院的國務卿和執(zhí)掌國防部的國防部長不同，不是某個政府部門的負責人，其任命也無須經過國會批準。一開始，這個職位相當于國安會的行政秘書，管理國安會下屬的計劃委員會，在當時并不十分顯要。直到肯尼迪政府時期，這一職務的地位和作用才得到加強，與總統(tǒng)的親密關系開始確立，成為美國國家安全和外交決策過程中一個舉足輕重的角色。在前總統(tǒng)尼克松、福特、卡特執(zhí)政期間，國家安全事務助理一職的地位得到進一步提升。其中，尼克松總統(tǒng)的國家安全事務助理基辛格、卡特總統(tǒng)的國家安全事務助理布熱津斯基使這一職務達到權力和影響的巔峰，可以說當時的國務卿基本被邊緣化。在小布什政府中，時任國家安全事務助理賴斯也是影響總統(tǒng)決策的關鍵人物。

由于任命無須國會批準，國家安全事務助理只對總統(tǒng)負責，受總統(tǒng)委托就重大安全和外交事務組織相關政府部門解決爭議、協(xié)調行動。因此，雖然國家安全事務助理并非國安會的法定出席人員，但卻是美國總統(tǒng)在國家安全決策中最為倚重的關鍵一人。很多時候，國家安全事務助理比國務卿、國防部長等其他政府部長更能體會和反映總統(tǒng)的意志，其對總統(tǒng)決策的影響也更為強大。

在國安會中，國家安全事務助理與總統(tǒng)和國務卿、國防部長的關系，決定其所扮演的角色與類型。通常來講，主要有三種類型：一是國家安全事務助理的地位與國務卿和國防部長大致相當，三人扮演“三駕馬車”角色;二是國家安全事務助理得到總統(tǒng)的特別信任，權力凌駕于國務卿和國防部長之上，充當國家安全和外交政策的發(fā)言人;三是國家安全事務助理接受國務卿和國防部長在國家外交和安全事務中的主導地位，甘于做好為總統(tǒng)提供政策咨詢的本職。

自設立國家安全事務助理這個職位以來，最典型的兩個時期分別為尼克松總統(tǒng)時期和里根總統(tǒng)時期。在尼克松總統(tǒng)執(zhí)政時期，國家安全事務助理權傾一時。時任國家安全事務助理基辛格與尼克松總統(tǒng)的關系非常緊密，多數(shù)重大決策和執(zhí)行都繞過國務卿。而里根總統(tǒng)執(zhí)政時期，國家安全事務助理的權力受到刻意壓制，任內共更換了6位助理。但是，不能僅通過國家安全事務助理與總統(tǒng)的親疏關系來判斷國安會能否有效運作。有時候，當國家安全事務助理的地位特別凸顯后，國安會的機構功能反而會出現(xiàn)下降，比如尼克松總統(tǒng)很少通過召開國安會會議來協(xié)調國家安全和外交政策。

三、國務卿與國安會

國務卿主要負責協(xié)助總統(tǒng)制定和執(zhí)行美國的外交、安全政策，并隨時給予總統(tǒng)政策建議。當國家遇到外交和安全危機時，總統(tǒng)往往需要依靠國務卿提供相關資料及各種建議，輔以做出重大決策。同時，國務卿身為內閣成員，負責推動美國外交政策的執(zhí)行，理論上應該是美國外交事務中最具影響力的人物，是總統(tǒng)在安全和外交事務中的重要助手。

然而，一方面，美國國務院組織機構龐大而且重疊，行動遲緩、效率低下，因此總統(tǒng)遇到重大外交和安全事件，有時候并不找國務卿商量對策，而是轉向國安會尋求集體決策。另一方面，國家安全事務助理在國家安全政策制定過程中的地位攀升，進一步隆低國務卿在國家安全和外交決策上的領導角色。

國家安全事務助理位高權重，必然與主管外交事務的國務卿發(fā)生沖突。從歷史上來看，雙方輕則口角不斷，重則沖突激烈，嚴重影響國安會的正常運作，甚至導致在前總統(tǒng)卡特和里根執(zhí)政時期，分別發(fā)生了嚴重的外交危機（伊朗人質事件）和政治丑聞（伊朗門事件）?；粮裨寡?，“如果國家安全事務助理積極參與政策制定，將不可避免地削弱國務卿的重要性，這將導致國務院士氣低落，甚至讓外國政府感到困惑，影響美國與他國的關系。如果總統(tǒng)不信任國務卿，就應該撤換國務卿，而不應利用國家安全事務助理來管理國務卿”。

因此，國務卿在總統(tǒng)內閣中的受重視程度及其與國家安全事務助理的關系，決定了其參與國安會集體決策的意愿和積極程度，這將在一定程度上影響國安會的正常運作，同時也會對國務院有效執(zhí)行國家安全與外交政策產生影響，使總統(tǒng)通過國安會做出的集體決策無法真正落到實處。

四、小結

美國國安會能否順暢運作，國家安全與外交決策能否實現(xiàn)美國安全與利益最大化，與國家安全事務助理和國務卿的關系緊密相關。有時候，雙方經常處于對立狀態(tài)，彼此關系錯綜復雜，對國家安全和外交政策的制定、推動與執(zhí)行形成阻礙。從實質上看，問題的關鍵并不在于國家安全事務助理與國務卿之間的沖突，而是在于任命他們的人，即總統(tǒng)如何協(xié)調這兩個重要職務之間的關系。

如果總統(tǒng)更為依賴國家安全事務助理的建議而對國務卿甚至國務院較為冷落，將大大降低國務院執(zhí)行國家外交和安全政策的意愿，影響國家決策的效力。為避免幕僚之間惡性競爭，更好地促進彼此合作，總統(tǒng)的態(tài)度最為關鍵。因此，國務卿與國家安全事務助理能否融洽相處，國安會能否正常開展工作，國家安全決策機制能否順利運轉，最終都取決于總統(tǒng)對國務卿和國家安全事務助理的態(tài)度，特別是信任程度和依賴程度。

參考文獻：

[1]彭光謙. 世界主要國家安全機制內幕[M]. 南京： 江蘇人民出版社，2014.

[2]Alexander L.George. Presidential Decision-making in Fore-

ign Policy： The Effective Use of Information and Advice[M]. Boulder： Westview Press，1980.

[3]Charles Kegley and Eugene Wittkopf. American Foreign Policy： Pattern and Process[M]. California： Wadsworth，2002.

[4]Constitution of the United States[Z]. http：//www.archives.gov/exhibits/charters/constitution_transcript.html.

[5]National Security Act of 1947[Z]. http：//www.intelligence.senate.gov/nsaact1947.pdf.

[6]Iran Contra affair[Z]. http：//en.wikipedia.org/wiki/Iran Contra_

affair.

[7]Iran hostage crisis[Z]. http：//en.wikipedia.org/wiki/Iran_hosta

ge_crisis.

[8]National Security Advisor （United State）[Z]. http：//en.wikipe

dia.org/wiki/National_Security_Advisor_（United_State）.

收稿日期：2015-01-12

作者簡介：張鑫（1981-），男，江蘇常州人，碩士研究生，從事軍事學研究。