政策性銀行的有效法律監(jiān)管

周傳博

摘要：在政策性銀行改革的過(guò)程中，我們應(yīng)堅(jiān)持政策性銀行的性質(zhì)不變。其在發(fā)揮政策性金融作用的同時(shí)，可以有限度地開(kāi)拓相關(guān)的資本市場(chǎng)業(yè)務(wù)，通過(guò)一定限度內(nèi)的市場(chǎng)化運(yùn)作，來(lái)進(jìn)一步支撐和完善其政策性金融業(yè)務(wù)。同時(shí)，完善法人治理結(jié)構(gòu)，強(qiáng)化獨(dú)立董事與監(jiān)事會(huì)的作用，加強(qiáng)各項(xiàng)金融指標(biāo)的考核和監(jiān)管。

關(guān)鍵詞：政策性銀行；風(fēng)險(xiǎn)；內(nèi)部控制；有效監(jiān)管

一、政策性銀行的現(xiàn)狀分析

政策性銀行（Policy Bank），是指由政府創(chuàng)立、參股或保證的，不以營(yíng)利為目的，專(zhuān)門(mén)為貫徹、配合政府經(jīng)濟(jì)政策、社會(huì)政策，在特定的業(yè)務(wù)領(lǐng)域內(nèi)，直接或者間接地從事政策性融資活動(dòng)，充當(dāng)政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)、促進(jìn)社會(huì)進(jìn)步、進(jìn)行宏觀經(jīng)濟(jì)管理的專(zhuān)門(mén)金融機(jī)構(gòu)。①政策性銀行是政策性金融機(jī)構(gòu)的主要組成部分。政策性金融機(jī)構(gòu)包括政策性銀行、政策性保險(xiǎn)公司、政策性投資公司等，其中政策性銀行是政策性金融機(jī)構(gòu)的主體。②

在我國(guó)，政策性金融機(jī)構(gòu)分為政策性銀行和政策性保險(xiǎn)公司，主要由國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行、中國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行、中國(guó)進(jìn)出口銀行、中國(guó)出口信用保險(xiǎn)公司構(gòu)成，其中中國(guó)出口信用保險(xiǎn)公司成立于2001年，是我國(guó)唯一的政策性保險(xiǎn)公司。而政策性銀行是我國(guó)政策性金融機(jī)構(gòu)的主要組成部分，構(gòu)成了我國(guó)政策性金融機(jī)構(gòu)的主體。

（一）政策性銀行在金融體系中的應(yīng)然作用

首先，政策性金融的存在源于市場(chǎng)失靈。市場(chǎng)失靈主要體現(xiàn)為：一是融資主體無(wú)法承擔(dān)高額商業(yè)貸款利息，二是融資主體不容易得到貸款，三是商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)無(wú)法承擔(dān)長(zhǎng)期貸款的風(fēng)險(xiǎn)。這些是商業(yè)性金融無(wú)法承擔(dān)的，需要政策性金融來(lái)彌補(bǔ)金融市場(chǎng)上的缺位。

其次，政策性金融的存在源于政府失靈。對(duì)這些國(guó)家急需發(fā)展的相關(guān)產(chǎn)業(yè)和產(chǎn)品，是財(cái)政所不能及的，財(cái)政通過(guò)行政手段對(duì)相關(guān)產(chǎn)業(yè)和產(chǎn)品的支持不符合市場(chǎng)效率和公平的要求。

所以，政策性金融的存在可以有效彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈和政府失靈。政策性金融的存在有其必然性和必要性。政策性銀行的特殊職能主要包括：根據(jù)宏觀調(diào)控的要求，執(zhí)行政府的宏觀經(jīng)濟(jì)政策；以直接的資金投放或間接地吸引其他金融機(jī)構(gòu)從事符合宏觀經(jīng)濟(jì)政策的放款，進(jìn)而發(fā)揮其首倡、引導(dǎo)功能，引導(dǎo)資金的流向；③補(bǔ)充和完善以商業(yè)銀行為主體的金融業(yè)的投資與信用體系。

（二）政策性銀行的制度缺陷

我國(guó)于1994年由國(guó)家出資設(shè)立了國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行、中國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行、中國(guó)進(jìn)出口銀行三家政策性銀行。三家政策性銀行以保本微利為原則，在特定領(lǐng)域從事專(zhuān)業(yè)性或開(kāi)發(fā)性的政策性金融業(yè)務(wù)，為國(guó)家的宏觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行起到了巨大的積極作用。但是隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)形勢(shì)的變化，特別是在政策性金融領(lǐng)域，目前我國(guó)政策性銀行在運(yùn)行當(dāng)中暴露出了許多問(wèn)題。

1.在立法上，缺乏在法律層面對(duì)政策性銀行進(jìn)行定位、保障和監(jiān)管制度。自政策性銀行完成組建并開(kāi)始運(yùn)作以來(lái)，我國(guó)尚未完成政策性銀行立法?，F(xiàn)行政策性銀行業(yè)務(wù)的開(kāi)展以及國(guó)家對(duì)政策性銀行進(jìn)行管理和規(guī)制大多參照《中國(guó)人民銀行法》、《中國(guó)銀行業(yè)監(jiān)督管理法》等相關(guān)法律、法規(guī)、規(guī)章以及政策性銀行各自的銀行章程和內(nèi)部規(guī)定，缺乏較高位階和較高法律效力的制度規(guī)范。

2.國(guó)家干預(yù)色彩較為濃重，過(guò)度排除市場(chǎng)機(jī)制，致使政策性銀行獨(dú)立企業(yè)法人的地位弱化。在無(wú)法可依的情況下，就無(wú)法明確界定政策性金融業(yè)務(wù)統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，只能是針對(duì)個(gè)案進(jìn)行分析界定，這不僅在很大程度上削弱了對(duì)政策性銀行監(jiān)管的有效性，同時(shí)也決定了不得不通過(guò)具體行政行為對(duì)政策性金融業(yè)務(wù)進(jìn)行規(guī)范和指導(dǎo)。

3.政策性業(yè)務(wù)萎縮，經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jī)較低，政策性銀行面臨資金流動(dòng)和資本充足的困境。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的確立和逐步發(fā)展，金融行業(yè)的資金供求關(guān)系也在發(fā)生著巨大、深刻的變化。此時(shí)政府主要通過(guò)宏觀經(jīng)濟(jì)政策引導(dǎo)市場(chǎng)主體的運(yùn)作，商業(yè)銀行在一定程度上取代了政策性銀行對(duì)特定領(lǐng)域、特定產(chǎn)業(yè)的資金融通，因而政策性金融業(yè)務(wù)總量有所下降，這種嚴(yán)峻的形勢(shì)越來(lái)越突出地?cái)[在當(dāng)前政策性金融機(jī)構(gòu)面前。

4.在內(nèi)部業(yè)務(wù)上，由于政策性銀行的內(nèi)控機(jī)制不健全、業(yè)務(wù)管理體制不適宜、職能關(guān)系扭曲，使政策性金融業(yè)務(wù)與商業(yè)性金融業(yè)務(wù)混同，造成了監(jiān)管上的難題，給政策性銀行帶來(lái)了巨大的潛在經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)。

二、政策性銀行的運(yùn)行模式

鑒于我國(guó)金融體制改革和政策性銀行改革的具體情況，首先需要明確的是，什么是政策性銀行改革。所謂政策性銀行改革，不應(yīng)被簡(jiǎn)單地理解為使銀行性質(zhì)由政策性銀行轉(zhuǎn)變?yōu)樯虡I(yè)銀行的變革。而是應(yīng)該理解為，把政策性銀行的運(yùn)行模式由單純或者主要依靠國(guó)家信用進(jìn)行政策性金融業(yè)務(wù)拓展為在此基礎(chǔ)上，通過(guò)完善風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管體制、夯實(shí)資本充足率，本著保本微利的原則，在完善雙賬模式的前提下，有限度地開(kāi)拓相關(guān)的資本市場(chǎng)業(yè)務(wù)，適當(dāng)?shù)赝貙捓麧?rùn)渠道，以此來(lái)作為政策性金融業(yè)務(wù)的支撐，減少對(duì)國(guó)家財(cái)政的依賴，即通過(guò)一定限度內(nèi)的市場(chǎng)化運(yùn)作，來(lái)進(jìn)一步支撐和完善其政策性金融業(yè)務(wù)。主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

1.資金來(lái)源

政策性銀行的資金來(lái)源渠道和形式應(yīng)當(dāng)多樣化，更多地面向市場(chǎng)發(fā)行金融債券融資，除了國(guó)家財(cái)政，更廣泛的運(yùn)用社會(huì)資金，使有限的國(guó)家財(cái)政在更大范圍內(nèi)發(fā)揮更大的作用，起到四兩撥千斤的作用。

政策性銀行的業(yè)務(wù)應(yīng)當(dāng)有所拓展，不斷擴(kuò)大業(yè)務(wù)范圍，在從事政策性金融業(yè)務(wù)的同時(shí)兼營(yíng)與其相關(guān)的商業(yè)性金融業(yè)務(wù)，使其資產(chǎn)中的短期資產(chǎn)和長(zhǎng)期資產(chǎn)的比例合適，這樣其現(xiàn)金流的情況和對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的分配上也能合理很多。同時(shí)擴(kuò)大政策性銀行的商業(yè)性金融業(yè)務(wù)也能使其市場(chǎng)意識(shí)得到較好的提升，通過(guò)市場(chǎng)化運(yùn)作手段，也可以實(shí)現(xiàn)其多樣化的經(jīng)營(yíng)目標(biāo)。

同時(shí)，采取加大金融債券的發(fā)行，是一個(gè)重要的拓展資金來(lái)源和增強(qiáng)流動(dòng)性的方式，那么最重要、最根本的更是要夯實(shí)政策性銀行的核心資本，這是基礎(chǔ)、前提。

2.資金運(yùn)用

資金運(yùn)用很大程度上決定著政策性銀行踐行宏觀經(jīng)濟(jì)政策的效果。其中最重要的就是貸款投向指標(biāo)，如以中國(guó)進(jìn)出口銀行為例，貸款投向指標(biāo)具體分為資本性貨物出口信貸、一般機(jī)電產(chǎn)品出口信貸、高新技術(shù)產(chǎn)品出口信貸和其他產(chǎn)品出口信貸。這些具體的資金運(yùn)用就是在執(zhí)行國(guó)家宏觀調(diào)控職能的過(guò)程。

在堅(jiān)持以公共性原則、政策性原則、低利性原則為指導(dǎo)的政策性金融業(yè)務(wù)外，政策性銀行的資金運(yùn)用應(yīng)當(dāng)多元化，適當(dāng)拓寬資金投放渠道，完善資金運(yùn)用的利益補(bǔ)償機(jī)制，保持資本充足率。政策性銀行應(yīng)繼續(xù)實(shí)踐分賬模式下的兼營(yíng)政策性金融業(yè)務(wù)和與政策性金融業(yè)務(wù)相關(guān)聯(lián)的商業(yè)性金融業(yè)務(wù)。

政策性貸款的范圍是會(huì)隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展不斷變化的，在某個(gè)特定時(shí)期里，某個(gè)產(chǎn)業(yè)或某種產(chǎn)品會(huì)成為政策性金融的支持對(duì)象，隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，也許在某個(gè)未來(lái)的時(shí)點(diǎn)上，此產(chǎn)業(yè)或產(chǎn)品成熟壯大后，就沒(méi)有必要再成為政策性金融的支持對(duì)象，這樣的壯年產(chǎn)業(yè)或成熟產(chǎn)品完全可以通過(guò)市場(chǎng)途徑完成其融資過(guò)程。

3.資金管理

鑒于目前的情況和改革的形勢(shì)，政策性銀行應(yīng)當(dāng)分賬管理，劃分政策性金融業(yè)務(wù)賬戶和商業(yè)性金融業(yè)務(wù)賬戶。分賬管理有助于體現(xiàn)國(guó)家宏觀經(jīng)濟(jì)政策，有助于強(qiáng)化政策性銀行的獨(dú)立法人地位。

在分賬管理的基礎(chǔ)上，建立、健全有效的隔離機(jī)制，防止商業(yè)性金融業(yè)務(wù)的不良資產(chǎn)轉(zhuǎn)嫁于政策性金融之中，防止政策性金融業(yè)務(wù)侵占商業(yè)性金融業(yè)務(wù)而帶來(lái)的腐敗等道德風(fēng)險(xiǎn)。

4.治理結(jié)構(gòu)

建立、健全董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)、高管層等公司治理結(jié)構(gòu)，引入、完善政策性銀行的獨(dú)立董事制度，發(fā)揮獨(dú)立董事制度在政策性銀行中對(duì)專(zhuān)業(yè)性業(yè)務(wù)工作的作用；強(qiáng)化監(jiān)事會(huì)的作用，合理協(xié)調(diào)獨(dú)立董事與監(jiān)事會(huì)作用。政策性銀行的決策應(yīng)由其股東會(huì)和董事會(huì)做出，其它任何單位和個(gè)人不得干涉。理順國(guó)家作為出資人與政策性銀行獨(dú)立法人地位的關(guān)系。

三、政策性銀行的有效監(jiān)管

政策性銀行與中央銀行、商業(yè)銀行、非銀行金融機(jī)構(gòu)有著本質(zhì)的不同和顯著的區(qū)別。因而，運(yùn)行模式的選擇、監(jiān)管制度的運(yùn)用、對(duì)政策性銀行的調(diào)控和規(guī)制也應(yīng)“因地制宜”。

（一）內(nèi)部監(jiān)管

目前，應(yīng)建立一個(gè)有效率的考核機(jī)制，考核時(shí)，機(jī)構(gòu)考核和業(yè)務(wù)考核分開(kāi)進(jìn)行。一種考核是微觀經(jīng)濟(jì)效益考核，主要是針對(duì)某個(gè)政策性業(yè)務(wù)，針對(duì)盈利水平、風(fēng)險(xiǎn)水平等因素；另一種考核是社會(huì)經(jīng)濟(jì)效益考核，就是要考核政策性銀行對(duì)國(guó)家宏觀經(jīng)濟(jì)政策的執(zhí)行情況，就是對(duì)具體宏觀調(diào)控職能行使的效果的績(jī)效考核，這相對(duì)于前者是個(gè)比較宏觀、抽象、難以把握的一個(gè)概念。

1.合規(guī)性檢查

合規(guī)性檢查內(nèi)容主要包括業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)合規(guī)性、資產(chǎn)合規(guī)性、負(fù)債合規(guī)性、結(jié)算合規(guī)性、利率政策執(zhí)行等方面。由于政策性銀行的運(yùn)行涉及政策性金融業(yè)務(wù)和商業(yè)性金融業(yè)務(wù)，其合規(guī)性監(jiān)管應(yīng)著重于分賬監(jiān)管模式下資產(chǎn)、負(fù)債的合規(guī)性，如何建立健全并完善分賬管理模式是合規(guī)性監(jiān)管的重中之重。

由于商業(yè)性金融業(yè)務(wù)會(huì)帶來(lái)遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于政策性金融業(yè)務(wù)的經(jīng)濟(jì)效益，政策性銀行很容易會(huì)在本位主義的利益驅(qū)動(dòng)下，將政策性金融業(yè)務(wù)轉(zhuǎn)化成商業(yè)性金融業(yè)務(wù)來(lái)攫取更大的利潤(rùn)，或者將商業(yè)性金融業(yè)務(wù)轉(zhuǎn)化成政策性金融業(yè)務(wù)以攫取來(lái)自融資人的賄賂。這種道德風(fēng)險(xiǎn)是有過(guò)前車(chē)之鑒的，尤其在政策性銀行涉足更多的商業(yè)性金融業(yè)務(wù)的情況下，更是今后對(duì)政策性銀行監(jiān)管的重點(diǎn)。

2.管理與內(nèi)部控制檢查

管理與內(nèi)控是任何企業(yè)都必須重視的，政策性銀行作為獨(dú)立法人，也一樣無(wú)法回避管理與內(nèi)控環(huán)節(jié)。政策性銀行的管理與內(nèi)控應(yīng)著眼于資金運(yùn)營(yíng)管理、項(xiàng)目管理、其他業(yè)務(wù)管理等方面。首先，要建立健全內(nèi)控監(jiān)督管理體制，按照現(xiàn)代企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)完善內(nèi)部監(jiān)管，發(fā)揮獨(dú)立董事和監(jiān)事會(huì)的作用；其次，建立健全內(nèi)控監(jiān)管的預(yù)警體制，劃分一般性差錯(cuò)、違規(guī)操作、違法違紀(jì)的分級(jí)監(jiān)管體制，進(jìn)而預(yù)防和減少操作風(fēng)險(xiǎn)和道德風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生。

3.財(cái)務(wù)收支以及經(jīng)營(yíng)成果真實(shí)性檢查

對(duì)財(cái)務(wù)以及經(jīng)營(yíng)的真實(shí)性、合規(guī)性檢查應(yīng)切實(shí)由監(jiān)事會(huì)承擔(dān)。由于在經(jīng)營(yíng)過(guò)程中，業(yè)務(wù)操作、分賬執(zhí)行都是在銀行內(nèi)部的行政管理層的運(yùn)行之下，所以對(duì)財(cái)務(wù)和經(jīng)營(yíng)的內(nèi)部檢查制度應(yīng)由獨(dú)立于董事會(huì)和高管層的監(jiān)事會(huì)來(lái)承擔(dān)才更能起到內(nèi)部監(jiān)督的效果。

4.其他風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管

由于政策性銀行的特殊性，其風(fēng)險(xiǎn)性遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于普通商業(yè)銀行。首先，在符合貸款投向合規(guī)、資產(chǎn)安全的前提下拓寬政策性銀行的融資渠道，通過(guò)立法完善政策性銀行的融資渠道；其次，建立健全利益補(bǔ)償機(jī)制，在保本微利的經(jīng)營(yíng)過(guò)程中，要不斷完善利益補(bǔ)償機(jī)制，來(lái)保障政策性銀行的資本充足率、核心資本比例、流動(dòng)性等指標(biāo)；第三，建立健全資金回收保障體系，鑒于政策性金融業(yè)務(wù)期限長(zhǎng)、高風(fēng)險(xiǎn)，在企業(yè)內(nèi)控中強(qiáng)化資金回收保障仍然是第一道風(fēng)險(xiǎn)防線，而外部監(jiān)管僅僅是在內(nèi)控之后，起著第二道防火墻的作用。第四，完善信息的綜合分布與金融風(fēng)險(xiǎn)綜合評(píng)價(jià)，信貸評(píng)級(jí)制度進(jìn)入到分賬管理，有效對(duì)分賬管理進(jìn)行評(píng)價(jià)和分析。

（二）外部監(jiān)管

政策性銀行的外部監(jiān)管主要體現(xiàn)在政府、國(guó)家審計(jì)部門(mén)、中央銀行、銀行業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)對(duì)政策性銀行的監(jiān)管。對(duì)于政策性銀行的外部監(jiān)管應(yīng)做到協(xié)調(diào)、配合、統(tǒng)一。銀監(jiān)會(huì)的監(jiān)管主要著重在內(nèi)部控制，由于政策性銀行涉及政策性金融業(yè)務(wù)與商業(yè)性金融業(yè)務(wù)以及國(guó)家在相關(guān)領(lǐng)域的特殊優(yōu)惠政策，極易形成腐敗等道德風(fēng)險(xiǎn)。中國(guó)人民銀行對(duì)政策性銀行的監(jiān)管主要應(yīng)著眼于安全性、流動(dòng)性和對(duì)資金的投放方向以及本息的清償?shù)慕嵌龋陉P(guān)注信貸安全性的基礎(chǔ)上，落實(shí)國(guó)家宏觀經(jīng)濟(jì)政策，而不能不計(jì)成本效益地盲目從事業(yè)務(wù)，否則無(wú)異于財(cái)政支出。國(guó)家審計(jì)署應(yīng)對(duì)政策性銀行進(jìn)行定期審計(jì)與不定期審計(jì)，對(duì)政策性銀行財(cái)務(wù)進(jìn)行外部審計(jì)監(jiān)督。

四、結(jié)語(yǔ)

我國(guó)的政策性銀行改革首先應(yīng)明確政策性銀行的法律地位，加快政策性銀行的立法進(jìn)程；其次，在堅(jiān)持政策性銀行的性質(zhì)不變的前提下，在發(fā)揮政策性金融作用的同時(shí)，建立、健全董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)、高管層等，完善法人治理結(jié)構(gòu)和內(nèi)在運(yùn)行機(jī)制，尤其要強(qiáng)化獨(dú)立董事與監(jiān)事會(huì)的作用，并尋求二者的協(xié)調(diào)，使其在發(fā)揮各自不同的作用。

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