破解兩權(quán)抵押貸款的實(shí)踐約束：江西視角

徐峻

摘要： 江西省在大力推進(jìn)兩權(quán)抵押貸款試點(diǎn)的過程中，遇到不少實(shí)踐障礙和法律約束，主要表現(xiàn)抵押價(jià)值難確定、處置變現(xiàn)受約束、風(fēng)險(xiǎn)高企有顧慮，尤其是現(xiàn)有法律法規(guī)對兩權(quán)抵押貸款業(yè)務(wù)的限制性約束更是成為推動(dòng)兩權(quán)抵押貸款的瓶頸制約，急需在制度設(shè)計(jì)和執(zhí)行層面進(jìn)行突破。

關(guān)鍵詞： 農(nóng)村土地；兩權(quán)抵押；法律障礙

2014年以來，江西省推動(dòng)農(nóng)村土地制度改革政策全面啟動(dòng)，1月份，江西省委、省政府《關(guān)于全面深化農(nóng)村改革推動(dòng)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展升級的意見》贛發(fā)[2014]1號(hào)），提出“賦予農(nóng)民對承包地占有、使用、收益、流轉(zhuǎn)及承包經(jīng)營權(quán)抵押、擔(dān)保權(quán)能，鼓勵(lì)農(nóng)民以承包經(jīng)營權(quán)入股發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營”。此后，江西省委、省政府又陸續(xù)出臺(tái)了關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村住房建設(shè)管理的政策措施，江西兩權(quán)抵押貸款試點(diǎn)工作由此得以快速推進(jìn)，但目前在實(shí)踐過程中也遇到一些困難和法律障礙。

一、江西省推進(jìn)“兩權(quán)”質(zhì)押貸款中遇到的實(shí)踐障礙

（一）抵押物價(jià)值難確定，缺乏科學(xué)準(zhǔn)確的評估。農(nóng)村土地長期歸集體所有，期間沒有進(jìn)行有效的流轉(zhuǎn)和買賣，土地價(jià)值沒有得到很好體現(xiàn)；農(nóng)民住房分布范圍廣，地理位置、交通條件、發(fā)展?fàn)顩r千差萬別。農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)和農(nóng)民住房產(chǎn)權(quán)都沒有形成完善的交易市場且交易不活躍，沒有可供參考的對照物，也缺乏一套客觀、科學(xué)、準(zhǔn)確的評估體系和標(biāo)準(zhǔn)，僅憑相關(guān)技術(shù)人員以土地租金及地上種養(yǎng)物的價(jià)值或個(gè)人經(jīng)驗(yàn)來確定抵押物的評估價(jià)值，主觀意愿成份較大，容易產(chǎn)生道德風(fēng)險(xiǎn)。且在“兩權(quán)”抵押貸款業(yè)務(wù)中，金融機(jī)構(gòu)往往憑借強(qiáng)勢地位，傾向于就低估值，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)和農(nóng)民住房產(chǎn)權(quán)價(jià)值難以得到公允體現(xiàn)。

（二）抵押物不易處置變現(xiàn)，影響了其可接受程度。省內(nèi)各縣雖然成立了流轉(zhuǎn)中心，但主要局限于提供土地流轉(zhuǎn)信息，方便供需見面，對交易后使用權(quán)的產(chǎn)權(quán)登記有效性和經(jīng)營權(quán)人的保護(hù)措施和權(quán)益維護(hù)沒有通過出臺(tái)相關(guān)規(guī)定辦法來約束，也沒有形成成熟的農(nóng)民住房、農(nóng)村土地經(jīng)營承包權(quán)等產(chǎn)權(quán)市場交易機(jī)制和流轉(zhuǎn)平臺(tái)，影響了農(nóng)村產(chǎn)權(quán)上市流轉(zhuǎn)交易。而且銀行在進(jìn)行抵押產(chǎn)權(quán)處置時(shí)，農(nóng)民房屋交易和土地流轉(zhuǎn)受到較多的法律和制度限制，交易難、難變現(xiàn)現(xiàn)象突出。如按照相關(guān)法律法規(guī)，集體土地上房屋只能在本村組內(nèi)轉(zhuǎn)讓，由于村組內(nèi)都是熟人，礙于情面，一般不會(huì)去接手。一旦發(fā)生貸款不能償還的情況，在處理抵押房產(chǎn)時(shí)，處置抵押的農(nóng)村住房并變現(xiàn)將非常困難，直接影響了金融機(jī)構(gòu)開展農(nóng)房抵質(zhì)押貸款的積極性。根據(jù)我們在九江市湖口縣、贛州市會(huì)昌縣、宜春市銅鼓縣的實(shí)地了解，金融機(jī)構(gòu)對單純的農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)和農(nóng)民住房抵質(zhì)押貸款，發(fā)放非常謹(jǐn)慎；在許多已經(jīng)放款的農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)和農(nóng)民住房抵質(zhì)押貸款合同中，實(shí)際上還附加了資產(chǎn)如城鎮(zhèn)商品房）抵押、農(nóng)戶聯(lián)?；驌?dān)?；饟?dān)保等其他條件，在很大程度上這些附加條件才是金融機(jī)構(gòu)愿意放款的主要原因。

（三）缺乏風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)和補(bǔ)償機(jī)制，金融機(jī)構(gòu)信心不足。農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)和農(nóng)村住房抵質(zhì)押貸款的發(fā)放對象多為農(nóng)戶、經(jīng)營大戶，貸款用途也主要是農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)、加工和銷售等，但農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營受自然條件和市場波動(dòng)的影響較大，未來收益存在較大不確定性，而目前水稻、糧、棉、油、能繁母豬等農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)水平太低，難以幫助農(nóng)戶有效抵御各種農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)根據(jù)在九江市湖口縣的調(diào)查了解，目前水稻每畝承保額上限僅為200元，遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于每畝水稻的預(yù)期收入，甚至不足以彌補(bǔ)生產(chǎn)投入成本），一旦由于災(zāi)害出現(xiàn)欠收、或農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格出現(xiàn)大幅波動(dòng)，極易造成銀行貸款風(fēng)險(xiǎn)，導(dǎo)致農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)和農(nóng)村住房抵質(zhì)押貸款風(fēng)險(xiǎn)居高不下，在缺少農(nóng)村風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)補(bǔ)償機(jī)制，缺乏農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備金、救災(zāi)補(bǔ)助、貸款貼息、政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)等扶持政策的情況，金融機(jī)構(gòu)往往心存顧慮、信心不足，發(fā)放農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)和農(nóng)村住房抵質(zhì)押貸款的主動(dòng)性、積極性不高。

二、江西省推進(jìn)兩權(quán)抵押貸款中面臨的法律約束

（一）可用于抵押的土地承包經(jīng)營權(quán)種類有限?！段餀?quán)法》第133條規(guī)定：“通過招標(biāo)、拍賣、公開協(xié)商等方式承包荒地等農(nóng)村土地，依照農(nóng)村土地承包法等法律和國務(wù)院的有關(guān)規(guī)定，其土地承包經(jīng)營權(quán)可以轉(zhuǎn)讓、入股、抵押或者以其他方式流轉(zhuǎn)?！薄掇r(nóng)村土地承包法》第49條規(guī)定：“通過招標(biāo)、拍賣、公開協(xié)商等方式承包農(nóng)村土地、經(jīng)依法登記取得土地承包經(jīng)營權(quán)證或者林權(quán)證等證書的，其土地承包經(jīng)營權(quán)可以依法采取轉(zhuǎn)讓、出租、入股、抵押或者其他方式流轉(zhuǎn)?！币簿褪钦f，能用于抵押的土地承包經(jīng)營權(quán)必須符合兩個(gè)條件：一是該土地承包經(jīng)營權(quán)須為通過招標(biāo)、拍賣、公開協(xié)商等方式取得；二是須經(jīng)依法登記并取得土地承包經(jīng)營權(quán)等證書。除此之外的土地承包經(jīng)營權(quán)均不得用于抵押。

（二）家庭承包的土地承包經(jīng)營權(quán)不得抵押。依據(jù)《農(nóng)村土地承包法》第32條，通過家庭承包取得的土地承包經(jīng)營權(quán)可以依法采取轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓或者其他方式流轉(zhuǎn)，但對此類土地承包經(jīng)營權(quán)是否可以抵押未做明確規(guī)定。而2005年9月1日起實(shí)行的《最高人民法院關(guān)于審理涉及農(nóng)村土地承包糾紛案件使用法律問題的解釋》法釋[2005]6號(hào)）第15條則規(guī)定：“家庭）承包方以土地承包經(jīng)營權(quán)進(jìn)行抵押或者償還債務(wù)的，應(yīng)當(dāng)認(rèn)定無效”。

（三）農(nóng)村住房抵押受到實(shí)際限制。盡管《民法通則》、《物權(quán)法》等相關(guān)法律規(guī)定“農(nóng)民對建造的房屋享有完全的所有權(quán)，農(nóng)民應(yīng)當(dāng)有權(quán)以其房屋進(jìn)行抵押”。但目前農(nóng)村房屋抵押在實(shí)際操作過程中面臨以下法律限制：《物權(quán)法》182條規(guī)定“以建筑物抵押的，該建筑物占用范圍內(nèi)的建設(shè)用地使用權(quán)一并抵押；以建設(shè)用地使用權(quán)抵押的，該土地上的建筑物一并抵押。抵押人未依照前款規(guī)定一并抵押的，未抵押的財(cái)產(chǎn)視為一并抵押。也就是說，以農(nóng)村房屋抵押的，對應(yīng)的宅基地使用權(quán)應(yīng)當(dāng)一并抵押。但是《物權(quán)法》第184條第2款和《擔(dān)保法》第37條第2款非常清楚的規(guī)定“耕地、宅基地、自留地、自留山等集體所有的土地使用權(quán)不得抵押”。因此，在實(shí)際操作中，農(nóng)村房屋無法單獨(dú)抵押。

三、推進(jìn) “兩權(quán)”質(zhì)押貸款試點(diǎn)的政策建議

（一）加快修訂相關(guān)法律法規(guī)，破解法律瓶頸制約。按照中央農(nóng)村土地制度改革的精神，結(jié)合當(dāng)前改革試點(diǎn)中取得的經(jīng)驗(yàn)、發(fā)現(xiàn)的問題，適時(shí)修訂《擔(dān)保法》、《物權(quán)法》、《土地管理法》、《農(nóng)村土地承包法》等涉農(nóng)法律法規(guī)相關(guān)條款或者作出合理的司法解釋，進(jìn)一步明確土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)和農(nóng)村住房等與土地相關(guān)的經(jīng)營、流轉(zhuǎn)、使用、抵押等農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)，在法律層面上為農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款、農(nóng)村住房抵押貸款掃清障礙，使“兩權(quán)”抵質(zhì)押貸款業(yè)務(wù)開展于法有據(jù)，保障農(nóng)民和銀行雙方權(quán)益。

1、放寬農(nóng)民宅基地流轉(zhuǎn)和抵押限制。在有效避免農(nóng)民因流轉(zhuǎn)或抵押宅基地，而導(dǎo)致喪失居所情況出現(xiàn)的前提下，可以考慮從兩個(gè)方面入手，放寬農(nóng)民宅基地流轉(zhuǎn)和抵押限制。一是放寬范圍。對于已在城市、鄉(xiāng)鎮(zhèn)購房置業(yè)，原宅基地已非其生存必須的農(nóng)民，允許其在提交相關(guān)房產(chǎn)證明后，流轉(zhuǎn)或抵押宅基地。二是設(shè)定期限。宅基地使用權(quán)是一種特殊的用益物權(quán)，現(xiàn)行法律沒有限制宅基地使用權(quán)期限，建議參照我國《物權(quán)法》關(guān)于土地承包經(jīng)營期限為30年、50年或70年的有關(guān)規(guī)定，立法規(guī)定實(shí)現(xiàn)抵押權(quán)時(shí)抵押權(quán)人對抵押物的占有和使用的最長期限比如10年～30年），進(jìn)一步確保抵押人不會(huì)永遠(yuǎn)失去宅基地使用權(quán)，同時(shí)保護(hù)了債權(quán)人的合法權(quán)益。[JP2]

2、允許家庭承包的土地承包經(jīng)營權(quán)用于抵押。一方面，當(dāng)前農(nóng)村居民的收入來源已實(shí)現(xiàn)多元化、依賴于家庭土地承包經(jīng)營權(quán)的種植收入在農(nóng)村居民家庭收入中的比重日益下降，外出務(wù)工收入或其他經(jīng)營收入成為主體。因此，對于大多數(shù)農(nóng)村居民家庭來說，即使因?yàn)榈盅簷?quán)實(shí)現(xiàn)而失去土地承包經(jīng)營權(quán)，也不會(huì)對農(nóng)村居民生活造成難以承受的太大沖擊。另一方面，通過抵押土地承包經(jīng)營權(quán)，可以使農(nóng)村家庭盤活閑置資產(chǎn)，獲得寶貴的發(fā)展資金，有利于推動(dòng)農(nóng)民創(chuàng)業(yè)增收。

（二）夯實(shí)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)融資基礎(chǔ)，推動(dòng)權(quán)益認(rèn)定保護(hù)。

1、加強(qiáng)政策宣傳與引導(dǎo)。加大對推進(jìn)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革等有關(guān)法律法規(guī)、優(yōu)惠政策、鼓勵(lì)支持政策的宣傳力度，讓農(nóng)民了解政策、消除疑慮、積極參與農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革。

2、推動(dòng)土地確權(quán)與頒證。統(tǒng)籌各方力量，加大資金、技術(shù)、人員投入，推進(jìn)農(nóng)村土地權(quán)益確權(quán)工作。摸清農(nóng)村各類土地現(xiàn)狀，并建立土地管理臺(tái)賬，鎖定現(xiàn)狀，并實(shí)現(xiàn)動(dòng)態(tài)監(jiān)管。明晰集體土地所有權(quán)的主體、行使代表和成員資格，完善集體土地處置和收益權(quán)能，細(xì)化集體土地用益物權(quán)，賦予農(nóng)民更加充分而完整的土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)，并頒發(fā)統(tǒng)一的農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)、使用權(quán)證書和房屋所有權(quán)證書。

3、完善權(quán)益評估與登記。一是健全農(nóng)村土地評估體系。設(shè)立專業(yè)的農(nóng)村資產(chǎn)評估中心，制訂可操作性強(qiáng)的資產(chǎn)評估規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)，對農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)、農(nóng)村宅基地、農(nóng)村住房價(jià)值等進(jìn)行評估，合理確定農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)價(jià)值，為農(nóng)村產(chǎn)權(quán)進(jìn)行有公信力和銀行認(rèn)可度的價(jià)值評估。二是健全農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)登記體系。建立農(nóng)村產(chǎn)權(quán)確權(quán)登記中心，為農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)、住房產(chǎn)權(quán)等農(nóng)村產(chǎn)權(quán)進(jìn)行確權(quán)登記工作，發(fā)放具有權(quán)威性的財(cái)產(chǎn)證明，為產(chǎn)權(quán)融資提供依據(jù)；建立農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)登記公示系統(tǒng)，將農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)抵押登記信息及時(shí)全面地向社會(huì)公布，切實(shí)維護(hù)抵押登記的權(quán)威性，對擅自處置已抵押登記經(jīng)營使用權(quán)的，制定相應(yīng)的制裁措施。同時(shí)減少收費(fèi)環(huán)節(jié)，合理設(shè)置評估登記收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。

（三）健全農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)機(jī)制，暢通交易處置渠道。

1、搭建規(guī)范的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易平臺(tái)。制定統(tǒng)一、科學(xué)、公開、透明的交易規(guī)則，明確交易平臺(tái)、交易流程的監(jiān)督管理部門及具體管理職責(zé)、手段，為農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)和交易雙方提供中介服務(wù)，規(guī)范引導(dǎo)各方參與農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易；通過競價(jià)、協(xié)議轉(zhuǎn)讓、拍賣等多種形式處置、變賣抵押物，為開展抵押貸款業(yè)務(wù)的金融機(jī)構(gòu)提供實(shí)現(xiàn)抵押權(quán)的場所。

2、建立高效的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押品處置程序。農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押品處置效率不高的關(guān)鍵是，難以在短時(shí)間內(nèi)找到合適的產(chǎn)權(quán)受讓人。因此可以考慮，一是擴(kuò)大權(quán)益受讓人范圍。在賦予集體經(jīng)濟(jì)組織或其成員優(yōu)先購買權(quán)的前提下，允許區(qū)域符合條件的其他集體經(jīng)濟(jì)組織及其成員、其他法人、自然人和專業(yè)合作社作為受讓方。二是建立農(nóng)村土地回購?fù)械字贫?。由地方政府牽頭設(shè)立農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押融資回購基金，在缺少合格受讓人或無法實(shí)現(xiàn)抵押產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓處置的情況下，由政府對抵押產(chǎn)權(quán)進(jìn)行收購，以提高抵押物的處置效率。

四）完善相應(yīng)鼓勵(lì)扶持措施，增強(qiáng)改革試點(diǎn)助力。

1、建立土地產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)激勵(lì)和保障機(jī)制。一方面激勵(lì)轉(zhuǎn)入方，由地方財(cái)政設(shè)立土地流轉(zhuǎn)獎(jiǎng)勵(lì)基金，對土地流轉(zhuǎn)面積達(dá)到一定規(guī)模，流轉(zhuǎn)程序規(guī)范，合同期在5年以上，經(jīng)營符合農(nóng)業(yè)化導(dǎo)向的農(nóng)業(yè)企業(yè)、專業(yè)合作社、種糧大戶，給予一定資金獎(jiǎng)勵(lì)。另一方面保障轉(zhuǎn)出方，在推進(jìn)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)和“兩權(quán)”抵質(zhì)押的過程中，要逐步建立相應(yīng)的社會(huì)保障和居住權(quán)保護(hù)機(jī)制，以農(nóng)村土地基金等形式籌集保障資金，收購部分農(nóng)村房屋，以保障失去農(nóng)村土地權(quán)益農(nóng)民的基本生活和居住需求。

2、建立“兩權(quán)”抵質(zhì)押貸款風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償和分散機(jī)制。一方

險(xiǎn)補(bǔ)償基金，明確各方風(fēng)險(xiǎn)分?jǐn)偙壤凇皟蓹?quán)”抵質(zhì)押貸款發(fā)生違約、金融機(jī)構(gòu)實(shí)現(xiàn)抵質(zhì)押權(quán)較困難時(shí)，實(shí)施抵質(zhì)押物收購或?qū)鹑跈C(jī)構(gòu)進(jìn)行貸款風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償，彌補(bǔ)參與“兩權(quán)”抵質(zhì)押貸款試點(diǎn)金融機(jī)構(gòu)可能出現(xiàn)的處置虧損和不良貸款。另一方面積極分散風(fēng)險(xiǎn)。引導(dǎo)和鼓勵(lì)保險(xiǎn)部門適時(shí)在現(xiàn)行法律法規(guī)的框架內(nèi)，開設(shè)“兩權(quán)”抵質(zhì)押貸款保險(xiǎn)品種，以分散金融機(jī)構(gòu)發(fā)放“兩權(quán)”抵質(zhì)押貸款的風(fēng)險(xiǎn)。加快成立新型農(nóng)業(yè)信貸擔(dān)保機(jī)構(gòu)，推出針對“兩權(quán)”抵質(zhì)押貸款的融資擔(dān)保業(yè)務(wù)，分擔(dān)貸款風(fēng)險(xiǎn)。

3、建立健全農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)體系。一是建立強(qiáng)制性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度。對一些關(guān)系國計(jì)民生的大宗農(nóng)產(chǎn)品，如水稻、小麥、大豆、玉米和棉花等糧食作物采取強(qiáng)制保險(xiǎn)政策，同時(shí)鼓勵(lì)農(nóng)戶和農(nóng)業(yè)企業(yè)提高自愿性保險(xiǎn)參保率。二是完善政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度。通過提供保費(fèi)補(bǔ)貼、費(fèi)用補(bǔ)貼和其他方面的支持，引導(dǎo)商業(yè)性保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)進(jìn)入農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)市場或設(shè)立單獨(dú)的政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)提供政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)服務(wù)。三是健全農(nóng)業(yè)再保險(xiǎn)機(jī)制。政府出資設(shè)立一個(gè)全國性的巨災(zāi)農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)保障基金或農(nóng)業(yè)再保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)，對遭遇巨災(zāi)損失的農(nóng)民提供一定程度的補(bǔ)償，分擔(dān)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)公司的風(fēng)險(xiǎn)。

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