從香港反腐敗機制探究行政反腐的有效途徑

李源

摘 要：隨著現(xiàn)代社會的發(fā)展，反腐敗進入了新的階段，各種理論都在試圖從根源上和機制上對腐敗問題進行遏制和解決，在具體實踐之中也取得大量成果。作為亞洲最廉潔的地區(qū)之一的香港，其反腐機制建設(shè)的成果有目共睹，在這其中廉政公署發(fā)揮了巨大作用，其作為行政機關(guān)的組成部分能夠發(fā)揮如此之大的作用，適應(yīng)了行政權(quán)力在當前不斷擴張的時代背景，驗證了對行政權(quán)力的合理配置是可以有效解決腐敗問題的。因此有必要對廉政公署的制度、法律、人員架構(gòu)進行研究，探究行政反腐的有效途徑，對中國行政反腐提供借鑒。

關(guān)鍵詞：廉政公署；行政；權(quán)力；監(jiān)督；機制

中圖分類號：D92 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2014）34-0331-02

一、權(quán)力與腐敗的產(chǎn)生

腐敗是指利用公共權(quán)力謀取私人利益的行為，從狹義上說泛指國家公職人員為其特殊利益而濫用權(quán)力的權(quán)利蛻變現(xiàn)象。（僅從狹義概念上對腐敗進行剖析，對于私營機構(gòu)中商業(yè)賄賂等問題并不納入討論）最近透明國際組織新近給腐敗下的定義是：“濫用委托權(quán)力以謀取私人的利益?！庇纱丝芍瘮∩婕暗墓矙?quán)力為國家在行政管理之中依據(jù)，但為什么腐敗能夠產(chǎn)生于國家的行政管理權(quán)之中呢？

（一）腐敗與權(quán)力的關(guān)系

解決該問題首先需要關(guān)注這里涉及的兩個概念——國家和公共權(quán)力，以及他們之間的關(guān)系，“國家是以一種與全體社會固定成員相脫離的特殊的公共權(quán)力為前提的……國家的本質(zhì)特征，是和人民大眾分離的公共權(quán)力?！倍鞲袼谷缡钦J為。在筆者看來公共權(quán)力即是人民的共同意志將個體的權(quán)利通過契約的方式讓渡組成的權(quán)力集合體，以達到維護社會秩序的目的。國家是公共權(quán)力的實施者，公共權(quán)力在社會中則具體表現(xiàn)為政府，政府根據(jù)讓渡權(quán)利的成員要求對公共事務(wù)進行管理。由此可知公共權(quán)力滋生腐敗的原因，即是由于公共權(quán)力被讓渡后，與人民大眾分離，使根據(jù)公共權(quán)力進行公共事務(wù)管理的社會成員即政府公務(wù)員享有了普通公民所無法掌握的權(quán)力，此種權(quán)力的分離性與強權(quán)性，導致權(quán)利的讓渡者即公民無法以個人的身份進行有效監(jiān)管，缺乏監(jiān)管的公共權(quán)力就是腐敗滋生的源頭。綜上所述，雖然政府行政的權(quán)力是來源于人民通過社會契約讓與的權(quán)利的集合，理應(yīng)為民服務(wù)尊重人民需求，依法行使不得隨意濫用，但是由于讓與后導致權(quán)力具有分離性和強權(quán)性，無力的監(jiān)管就導致了某些享有權(quán)力的政府成員為謀取個人私利造成的權(quán)利蛻化現(xiàn)象即是腐敗現(xiàn)象。

（二）從權(quán)力制衡思考反腐敗途徑

現(xiàn)行大多反腐機制均立足于三權(quán)制衡，利用司法權(quán)、立法權(quán)和行政權(quán)之間的制衡對權(quán)力蛻化的腐敗現(xiàn)象進行監(jiān)控，而由于行政權(quán)力相對于司法和立法為腐敗的現(xiàn)象產(chǎn)生的基礎(chǔ)，因此大多反腐敗措施均針對行政中的腐敗現(xiàn)象進行。故大多數(shù)國家首先通過立法和司法機關(guān)司法對反腐行為進行監(jiān)管和懲罰。其次通過行政手段，即依靠行政權(quán)力的自我監(jiān)督，阻止腐敗的產(chǎn)生，基于的理論是腐敗與行政權(quán)力產(chǎn)生的基礎(chǔ)相悖，行政反腐可以自我清潔，反腐更加快捷有效，具體實踐為香港廉政公署；中國紀委監(jiān)察部和反貪局。

（三）問題之所在

通過比較，上述反腐機制中，最有效率的反腐方法應(yīng)為行政反腐，原因在于行政行為具有高效性和實際可操作性倍受青睞，但是由于行政反腐的執(zhí)行主體和職權(quán)實際隸屬于政府，而政府的行政權(quán)是滋生腐敗的權(quán)力源，讓權(quán)力源自檢則會因為其和腐敗權(quán)力先天的關(guān)聯(lián)性導致自身清理機制受到干擾，這是行政反腐的先天不足之所在，故導致許多國家在實踐過程中應(yīng)最有效率的反腐敗制度和措施收效甚微。但香港特別行政區(qū)反腐機制大量運用了行政力量，例如建立的廉政公署這一行政機構(gòu)，取得良好的收效。故本文將對其進行解析，探究行政反腐的有效途徑。

二、香港特區(qū)廉政公署作用探究

香港反腐機敗制概況及廉政公署地位：

通過半個多世紀的發(fā)展，香港形成了以行政力量為中心的反腐敗體系，之所以重視廉政公署在香港整個反腐敗制度體系中作用，原因在于其為整個反腐敗體系的動力源和第一線，處于核心地位，在香港的反腐敗體系中，廉政公署通過接受人民舉報和相關(guān)資料的搜索確定涉及腐敗人員啟動搜集、調(diào)查程序以獲取有關(guān)證據(jù)，隨后根據(jù)證據(jù)獲得程度以及相關(guān)標準拘捕和監(jiān)控涉貪人士，隨后將資料交由律政司，由其決定是否檢控相關(guān)的涉案人員，律政司決定檢控后由公署檢控，法院獨立審判確定涉案人員罪行，還存在另外一種情況即是若案件只涉及輕微罪行，而律政司司長認為檢控并不合乎公眾利益及當事人已承認所犯罪行，廉政公署會向此類人員中的成人作出警戒。公署還會將公務(wù)員涉及行為不檢或徇私舞弊的個案轉(zhuǎn)街有關(guān)政府部門，以采取紀律或行政處分。

通過以上論述，香港反腐敗制度的核心為行政反腐措施，廉政公署打擊監(jiān)督打擊腐敗，公務(wù)員制度、政府采購制度和信息公開制度從內(nèi)部遏制腐敗，綜合利用利用公共權(quán)力中的行政權(quán)力對腐敗現(xiàn)象進行打擊，而在其中廉政公署制度是重中之重。

三、香港特區(qū)廉政公署的特點及相關(guān)經(jīng)驗總結(jié)

實踐表明，香港特區(qū)廉政公署在香港成為亞洲最廉潔的地區(qū)之一的過程中起到了極為重要的作用，這一點已經(jīng)為國際社會所公認，而廉政公署之所以能夠發(fā)揮出如此之大的作用，離不開其極具特色的組織結(jié)構(gòu)及運作程序。其特點歸納后，主要表現(xiàn)為公署的獨立性、運作體系的科學性、權(quán)力制衡性、群眾性四點。

（一）獨立性

廉政公署的獨立性是行政反腐敗于香港成功的關(guān)鍵所在，也是廉政公署運作的基礎(chǔ)，獨立性主要從四個方面予以體現(xiàn)，即是機構(gòu)獨立、人事獨立、財政獨立和辦案獨立。首先，機構(gòu)獨立是指廉政公署獨立工作，不對除行政長官外的任何機關(guān)負責，依基本法第57條之規(guī)定：“香港特別行政區(qū)設(shè)立廉政公署，獨立工作。對行政長官負責?！惫柿鹩纱讼碛谐坏牡匚?，其不隸屬于任何政府部門，其最高官員即廉政專員由香港最高行政長官直接任命。其次為人事獨立，是指廉政專員享有人事任免權(quán)不受其他政府機關(guān)管轄和限制，公署職員采用聘用制，雖仿照公務(wù)員模式進行管理，但不屬于公務(wù)員序列，不受公務(wù)員需用委員會管轄。再次為財政獨立，該點在前文有所涉及，即是指廉政公署所需經(jīng)費由行政長官批準后在政府預(yù)算中單列劃撥，不受財政司等其他政府部門限制和管理。最后為辦案獨立，根據(jù)前文中運作程序一節(jié)可知，廉政公署辦案署員依據(jù)《廉政公署條例》、《防止賄賂條例》等享有極為廣泛的辦案所需權(quán)力，例如搜查、扣押、拘捕、審訊、攜帶槍支動用武力等等，甚至于其還有拘禁場所。故廉政公署辦案獨立，基本無需借助警隊、律政司或者其他部門的力量進行。獨立性是廉政公署成功的基石，是行政反腐的關(guān)鍵之所在，因為行政反腐實際是容易發(fā)生權(quán)力蛻變現(xiàn)象的權(quán)力本體進行的自檢，所以極易在自檢之時受到自身干擾和阻撓，只有將自檢力量獨立并進行加強才能有效避免由于先天的關(guān)聯(lián)性導致的行政反腐先天不足。endprint

（二）運作體系的科學性

運作體系的科學性在上文廉政公署的運作程序中已經(jīng)有所闡述，在這里不加贅述，僅做評述。廉政公署堅持懲處、預(yù)防、教育“三管齊下”的策略，有效地開展了防腐工作，取得顯著成效，這歸功于整個策略體系的構(gòu)想與建設(shè)。

（三）權(quán)力制衡性

權(quán)力制衡性實際表現(xiàn)為對廉政公署的監(jiān)督制約機制，《防止賄賂條例》和《廉政公署條例》為廉政公署設(shè)計了一套行之有效的制衡機制，確保廉政公署的權(quán)力受到限制，保證廉政公署職員利用權(quán)力打擊貪污而同時不會濫用權(quán)力。（1）行政長官及行政會議進行監(jiān)督，廉政公署向行政長官負責，并且要定期向行政會議匯報重要的政策事宜。（2）律政司監(jiān)督，廉政公署需要將相關(guān)的調(diào)查資料交由律政司進行決定是否需要進行監(jiān)控，其自身無進行檢控的權(quán)力，該監(jiān)督方法是對廉政公署權(quán)力不濫用的最大保障。（3）司法機關(guān)進行監(jiān)督，眾所周知香港司法獨立，只有法院才能夠做出判決，除此之外廉政公署在行使某種權(quán)利前，如扣留涉嫌人士的旅行證件，須先獲法院許可。（4）立法會監(jiān)督，立法會在監(jiān)察廉政公署的工作中極為重要，廉政專員及處長級人員必須出席立法會會議，就政策大綱及申請撥款事宜回答醫(yī)院的提問。（5）咨詢委員會的監(jiān)督，行政長官委任各界知名人士，組成獨立的咨詢委員會，專門審查廉政公署的各方面事務(wù)。（6）廉政公署事宜投訴委員會，該委員會專門檢查及檢討任何對公署的工作程序或人員的投訴。（7）廉政公署內(nèi)部調(diào)查及檢查組的監(jiān)督，這是廉政公署內(nèi)部的調(diào)查部門。

（四）群眾性

廉政公署在工作中不僅僅著眼于行政反腐手段自身，還不斷通過宣傳等提高群眾對腐敗的認知程度，鼓勵群眾加入到整個反腐的進程中去，確立整個社會對腐敗的零容忍信念。充分發(fā)動群眾共同反腐是廉政公署工作的重要組成部分和特色之一，也是其取得巨大成績的關(guān)鍵所在。

四、結(jié)論

行政反腐是以行政權(quán)為載體的反腐模式，其具有行政高效的特點，相對于司法和立法的滯后性，行政反腐更能夠適應(yīng)現(xiàn)代社會快節(jié)奏的反腐要求，故對于行政反腐模式的探究有利于各國在當今社會面對腐敗問題，有效的打擊腐敗。香港特別行政區(qū)的反腐機制體系即是以行政反腐為核心的成功反腐案例，對其的剖析有利于中國其他地區(qū)反腐工作的進行，有利于國家從整體上對反腐工作的布置和掌握。

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[責任編輯 陳 鶴]endprint