湖北省農(nóng)村中小金融機構(gòu)監(jiān)管有效性研究

王小意　余家鳳

摘 要：金融監(jiān)管是一國金融監(jiān)管當(dāng)局通過制定市場準入、業(yè)務(wù)范圍及特定業(yè)務(wù)管制、風(fēng)險控制、內(nèi)部控制、市場退出等法律準則和法律程序，為促進金融體系穩(wěn)定有效運營、維護經(jīng)濟主體共同利益要求的立法與執(zhí)法實踐。通過政府監(jiān)督、行業(yè)自律、企業(yè)內(nèi)控、社會監(jiān)督等方式，解決對農(nóng)村中小金融機構(gòu)監(jiān)管缺位、效率不高、成本約束不強等問題，以達到促使農(nóng)村中小金融機構(gòu)持續(xù)、穩(wěn)定、安全有效的為縣域經(jīng)濟提供服務(wù)，防范與化解農(nóng)村金融市場的系統(tǒng)性風(fēng)險，優(yōu)化農(nóng)村金融市場競爭狀況及優(yōu)化資源配置、促進農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的目的。通過對湖北省農(nóng)村中小金融機構(gòu)監(jiān)管歷史及現(xiàn)狀的調(diào)查分析，探討如何加強金融監(jiān)管的有效性，從而希望為中國的農(nóng)村中小金融機構(gòu)監(jiān)管提供一定的經(jīng)驗與借鑒。

關(guān)鍵詞：信息不對稱；協(xié)同監(jiān)管；監(jiān)管效率；湖北??；農(nóng)村；中小金融機構(gòu)

中圖分類號：F830 文獻標(biāo)志碼：A 文章編號：1673-291X（2014）34-0092-03

在金融抑制及二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)等原因的作用下，農(nóng)村中小金融機構(gòu)成為為農(nóng)村提供金融支持，緩解農(nóng)村金融供給不足的有效支撐。但農(nóng)村金融存在著脆弱性、擴散性、傳染性以及信息不對稱等問題導(dǎo)致經(jīng)濟下行的系統(tǒng)性風(fēng)險，農(nóng)村中小金融機構(gòu)數(shù)量多、分布面廣、基礎(chǔ)薄弱一直是中國金融監(jiān)管的薄弱環(huán)節(jié)。在農(nóng)村中小金融機構(gòu)數(shù)量龐大、服務(wù)對象特殊、經(jīng)營成本高的背景下，為達到維護社會集體利益，降低公眾的監(jiān)管成本，解決市場失靈的目的，需要政府強制性的金融監(jiān)管。在中國經(jīng)濟轉(zhuǎn)型時期，采取何種金融監(jiān)管方式，怎樣衡量監(jiān)管成本與收益，防范中小金融機構(gòu)產(chǎn)生的系統(tǒng)性風(fēng)險仍需要不斷地探索。

一、加強農(nóng)村中小金融機構(gòu)監(jiān)管的理論依據(jù)

在后危機時代，人們迫切要求政府通過金融監(jiān)管來改善資本市場和貨幣市場的低效率和不穩(wěn)定狀態(tài)，恢復(fù)公眾對金融機構(gòu)及通貨的信心。作為公眾代表的政府在介入經(jīng)濟過程中，通過監(jiān)管措施糾正或消除市場缺陷，提高市場運行效率，從而促進資源的合理配置，防范經(jīng)濟下行風(fēng)險。

（一）阻礙農(nóng)村金融發(fā)展的因素

中國金融在發(fā)展過程中存在著金融的脆弱性、金融信息不對稱、金融的外部性等問題。農(nóng)村中小金融機構(gòu)在為縣域經(jīng)濟服務(wù)的過程中，更是面臨著服務(wù)對象特殊、機構(gòu)數(shù)量眾多、金融成本高等問題。金融作為一種特殊行業(yè)，各機構(gòu)、各產(chǎn)業(yè)之間的高度相關(guān)性容易引起系統(tǒng)性風(fēng)險并波及其他經(jīng)濟體的健康發(fā)展，信息不對稱所導(dǎo)致的道德風(fēng)險與搭便車行為更是加劇了金融的低效率與市場風(fēng)險的提升。在經(jīng)濟發(fā)展過程中，農(nóng)業(yè)作為一種弱勢產(chǎn)業(yè)，其本身所具有的季節(jié)性與周期性等狀況降低了農(nóng)村經(jīng)濟的抗風(fēng)險能力，農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施不健全、農(nóng)民經(jīng)濟基礎(chǔ)薄弱等問題需要金融資源的大力扶持，而金融的外部性特征又阻礙了金融機構(gòu)在農(nóng)村的投入，導(dǎo)致農(nóng)村金融資源需求的高成本與供給的不足。

（二）提高監(jiān)管效率，促進競爭公平

Minsky 于 1982 年提出了“金融不穩(wěn)定假說”及相應(yīng)的理論，金融脆弱性問題由此引起了業(yè)界和理論界的廣泛關(guān)注。在金融深化過程中，各國不斷協(xié)調(diào)著政府與市場這只“看得見的手”與“看不見的手”之間的關(guān)系。政府作為國民的代表，維護金融與市場的穩(wěn)定是其義不容辭的責(zé)任。以約瑟夫·斯蒂格利茨[1] （Joseph E.Stiglitz）（1981）為代表的新凱恩斯主義經(jīng)濟學(xué)家將信息經(jīng)濟學(xué)與博弈論有機結(jié)合起來，構(gòu)成了信息不對稱的主要學(xué)說，強調(diào)了信息平衡在提高金融服務(wù)效率的重要作用?！案＠?jīng)濟學(xué)之父”庇古[2]（Pigou）（1932）在馬歇爾研究的基礎(chǔ)上，用經(jīng)濟學(xué)的方法從福利經(jīng)濟學(xué)的角度系統(tǒng)地研究了外部性問題，從而得出了政府在為社會提供公共品必要性的重要依據(jù)。20世紀30年代在經(jīng)濟危機的背景下，強調(diào)作為社會公共利益代表的政府在一定程度上介入經(jīng)濟過程，針對自然壟斷、外部效應(yīng)和信息不對稱等問題加強對私人市場方面的監(jiān)管以糾正或消除市場的缺陷，從而提高資源配置效率并增加社會福利的社會利益理論應(yīng)運而生。經(jīng)濟學(xué)家泰勒爾（Jean Tirole）和德沃特里龐[3]（Mathias Dewatripont）（2002）的運用信息經(jīng)濟學(xué)和契約學(xué)的理論工具，提出了“代表性假說”理論，指出金融監(jiān)管機構(gòu)的行為在于為金融機構(gòu)分散的投資者提供監(jiān)督代表。因此，金融體系的脆弱性決定了金融系統(tǒng)需要政府或社會的權(quán)威性監(jiān)督管理，以維持社會公眾的信心，維持金融體系和經(jīng)濟市場的安全。金融體系的脆弱性不僅需要金融體系的自律性管理，強而有力的外部監(jiān)管也必不可少。

二、農(nóng)村中小金融及機構(gòu)監(jiān)管的目標(biāo)

（一）加大農(nóng)村中小金融機構(gòu)對三農(nóng)和縣域經(jīng)濟的支持程度

農(nóng)村金融機構(gòu)以服務(wù)三農(nóng)為主要任務(wù)，以提高縣域經(jīng)濟發(fā)展水平為主要目標(biāo)。因此，對農(nóng)村中小金融機構(gòu)的監(jiān)管要以提高農(nóng)村發(fā)展質(zhì)量、農(nóng)業(yè)經(jīng)濟效益、農(nóng)民生活水平為前提。要實現(xiàn)中國農(nóng)村金融的可持續(xù)、健康發(fā)展，就要構(gòu)建起多層次、競爭性、富于活力和效率的農(nóng)村金融組織體系，加大對農(nóng)村金融資源的供給力度。農(nóng)村金融監(jiān)管要落實國家支農(nóng)政策，促進中小金融機構(gòu)資金運用的合理性與合法化，保證促進縣域經(jīng)濟發(fā)展的各項資金不被挪用占用等?？傊r(nóng)村中小金融監(jiān)管是否促進縣域經(jīng)濟發(fā)展、提升農(nóng)業(yè)經(jīng)濟發(fā)展水平是評價其有效性與否的主要依據(jù)。

（二）提高農(nóng)村中小金融機構(gòu)穩(wěn)定運營程度，提升監(jiān)管的激勵與約束效應(yīng)

銀監(jiān)會根據(jù)《銀監(jiān)法》[4]（2006）提出以加強對銀行業(yè)的監(jiān)督管理、防范和化解銀行業(yè)風(fēng)險、規(guī)范監(jiān)督管理行為、保護存款人和其他客戶的合法權(quán)益、促進銀行業(yè)健康發(fā)展的基本原則。一方面，強調(diào)對銀行業(yè)的監(jiān)管要以保護廣大存款人和消費者的利益為前提，通過提升市場信心來加強銀行應(yīng)對風(fēng)險的能力。加強對銀行內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的監(jiān)督管理，優(yōu)化各種風(fēng)險監(jiān)測的手段與方法，提高其防范風(fēng)險管理水平。要求銀行業(yè)機構(gòu)在發(fā)展過程中要在保障金融穩(wěn)定的前提下開拓創(chuàng)新，不斷提升金融服務(wù)水平。另一方面，《銀監(jiān)法》也強調(diào)了在促進銀行業(yè)穩(wěn)健發(fā)展的監(jiān)管過程中要有制有節(jié)，對商業(yè)銀行所做的限制要做到科學(xué)合理，遵循依法、公開、公正和效率的原則。農(nóng)村金融監(jiān)管就是要通過政府監(jiān)控、行業(yè)自律、自身內(nèi)控、社會監(jiān)督等方式，在保證中小金融機構(gòu)正常收益的前提下，提高其抗風(fēng)險與化解風(fēng)險的能力，恰當(dāng)?shù)奶幚肀O(jiān)管者與被監(jiān)管者之間的關(guān)系，提高農(nóng)村金融的創(chuàng)新活力。同時，對依法、守法的金融機構(gòu)給予相關(guān)方面的激勵以促進其合規(guī)經(jīng)營的積極性。endprint

（三）降低信息不對稱程度，實現(xiàn)低成本水平下的監(jiān)管目標(biāo)

在農(nóng)村金融發(fā)展過程中，經(jīng)濟和金融信息不僅缺乏，而且獲得的成本高昂。農(nóng)村中小金融機構(gòu)在信息缺失的境況下往往偏愛那些經(jīng)濟實力雄厚，又有較高的安全邊際的大企業(yè)。在信息不對稱的情況下，金融機構(gòu)為了盡可能地降低風(fēng)險不得不采取信貸配給，從而降低了對農(nóng)村金融機構(gòu)的供給效率。因而，對農(nóng)村中小金融機構(gòu)的監(jiān)管要促進金融供給者與需求者的“交流與溝通”，加大信息的流通渠道，降低交易信息的獲得成本。在提高對農(nóng)村中小金融機構(gòu)監(jiān)管水平的同時，提高其運營的透明度，通過現(xiàn)場監(jiān)管與非現(xiàn)場監(jiān)管相結(jié)合的方式，正確處理好監(jiān)管成本與效益之間的關(guān)系。

三、湖北省農(nóng)村金融監(jiān)管現(xiàn)狀及存在的問題

（一）監(jiān)管政策不到位，監(jiān)管主體不明確

我省農(nóng)村中小金融機構(gòu)監(jiān)管以銀監(jiān)會為主導(dǎo)，在監(jiān)管傳統(tǒng)商業(yè)性和政策性農(nóng)村金融機構(gòu)方面銀監(jiān)會與中央銀行具有很強的合力，而對于村鎮(zhèn)銀行、貸款公司、農(nóng)村資金互助社等新型金融機構(gòu)也由銀監(jiān)會統(tǒng)一監(jiān)管，一定程度上妨礙了農(nóng)村金融創(chuàng)新的程度，并提高了金融監(jiān)管的成本。對于合作性金融而言，在金融監(jiān)管政策的制定與實施過程中，銀監(jiān)會負責(zé)主要的監(jiān)管責(zé)任，地方政府協(xié)助監(jiān)管，由聯(lián)社體制來具體實現(xiàn)這一共同監(jiān)管責(zé)任，但基層社的公司治理一般實行法人治理，這就加劇了和省聯(lián)社的行政管理之間的不協(xié)調(diào)。中國在加強農(nóng)村金融深化改革過程中雖然取得了很大的成效，但有效的金融風(fēng)險控制體系在中國農(nóng)村金融市場尚未形成，農(nóng)村金融銀行和農(nóng)村金融保險體系很不完善，農(nóng)村金融監(jiān)管體系的外部監(jiān)管體制缺失，而內(nèi)部監(jiān)管，例如行業(yè)協(xié)會等自律團體、基層自治性金融組織的機構(gòu)模式還在逐步的探索當(dāng)中。這就導(dǎo)致了金融監(jiān)管主體的不明確以及權(quán)責(zé)的不協(xié)調(diào)。

（二）監(jiān)管資源不足，信息不對稱狀況依然嚴重

農(nóng)村中小金融機構(gòu)以服務(wù)縣域經(jīng)濟為主要對象，機構(gòu)的設(shè)置主要位于區(qū)域較小的縣鎮(zhèn)地區(qū)，而我省的金融監(jiān)管機構(gòu)如湖北銀監(jiān)局、湖北省信用社聯(lián)社等都設(shè)立在大中城市，對農(nóng)村中小金融監(jiān)管主要以非現(xiàn)場監(jiān)管為主。對于設(shè)立于偏遠地區(qū)的農(nóng)村金融機構(gòu)而言，由于地理位置及當(dāng)?shù)亟鹑跈C構(gòu)狀況等原因較少地配置了現(xiàn)代化的通信設(shè)施及監(jiān)管設(shè)施。農(nóng)村中小金融機構(gòu)的業(yè)務(wù)人員知識水平相對較低，在某些情況下不能有效地識別風(fēng)險并采取規(guī)避風(fēng)險的有效措施。這些狀況降低了信息的可靠性與及時性，導(dǎo)致了農(nóng)村中小金融機構(gòu)與監(jiān)管當(dāng)局之間的信息不對稱程度的加深。

（三）經(jīng)營管理機制不合理，成本約束性不強

金融監(jiān)管當(dāng)局在監(jiān)督管理過程中會有公共利益與私人利益的權(quán)衡，如果利益格局設(shè)計不好，利益格局的失衡就會導(dǎo)致金融管制偏離矯治市場缺陷的目標(biāo)，從而出現(xiàn)金融管制實施效果不佳的問題。以農(nóng)村信用合作社為例，湖北省信用社聯(lián)社在成立的模式上，以下級信用合作社出資入股組成上級信用合作社聯(lián)社，下級信用合作社作為省聯(lián)社的股東接受省聯(lián)社的監(jiān)督管理，這就導(dǎo)致了出資人與監(jiān)管人權(quán)利的倒掛，省聯(lián)社在沒有成本壓力的情況下，會導(dǎo)致監(jiān)管積極性的降低，在追求高經(jīng)濟指標(biāo)的前提下提高生產(chǎn)經(jīng)營的風(fēng)險水平，會降低對中小金融監(jiān)管的效率，提升金融監(jiān)管風(fēng)險成本。因此，為了達到最優(yōu)的監(jiān)管效果，監(jiān)管的設(shè)計必須承認管制者自身利益的存在，將金融監(jiān)管中監(jiān)管者者私人利益與公共利益的沖突作為監(jiān)管設(shè)計中應(yīng)當(dāng)考慮的因素，合理調(diào)整監(jiān)管者與被監(jiān)管者的風(fēng)險成本。

（四）監(jiān)管強度過高問題下的低監(jiān)管效率問題

中國農(nóng)村金融監(jiān)管是建立在金融業(yè)務(wù)特許制的基本理念上的，金融特許制確立了農(nóng)村金融市場準入的路徑——金融監(jiān)管當(dāng)局的批準或核準。在中國農(nóng)村中小金融市場上，未經(jīng)央行、銀監(jiān)會或證監(jiān)會的批準或備案，任何吸收存款或發(fā)行金融債券、新型金融產(chǎn)品的行為一律視為非法并處于過高的法律責(zé)任。這種一刀切的監(jiān)管模式，在一定程度上阻礙了農(nóng)村中小金融機構(gòu)的創(chuàng)新熱情，降低了其因地制宜的服務(wù)于縣域經(jīng)濟的效率。同時，在統(tǒng)一監(jiān)管標(biāo)準的基礎(chǔ)上，農(nóng)村中小金融機構(gòu)為達到監(jiān)管目標(biāo)，通常將資金運用到基礎(chǔ)實力雄厚、有一定的風(fēng)險對抗水平的客戶上而規(guī)避對農(nóng)村實力弱小、抗風(fēng)險能力低的客戶，違背了服務(wù)三農(nóng)的初衷，最終導(dǎo)致金融資金在農(nóng)村的逃離，阻礙了農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展。

四、提高湖北省農(nóng)村金融監(jiān)管效率的對策建議

（一）改善政府監(jiān)控方式，提升行業(yè)自律水平

完善政府的宏觀調(diào)控職能，從合規(guī)性監(jiān)管、統(tǒng)一監(jiān)管向風(fēng)險性監(jiān)管、差別監(jiān)管、分類監(jiān)管轉(zhuǎn)變，加強法律法規(guī)建設(shè)，完善國家法律法規(guī)體系，明確監(jiān)管主體與監(jiān)管目標(biāo)，提升監(jiān)管的獨立性。監(jiān)管當(dāng)局要加強監(jiān)管的主體性地位，不斷落實新巴塞爾協(xié)議的有關(guān)規(guī)定，通過現(xiàn)場監(jiān)管與非市場監(jiān)管相結(jié)合的方式，提高監(jiān)管水平。堅持以風(fēng)險防范為中心，提高農(nóng)村中小金融機構(gòu)的風(fēng)險成本提升行業(yè)內(nèi)競爭水平，完善破產(chǎn)制度。對農(nóng)村中小金融機構(gòu)而言，要加強銀行業(yè)協(xié)會制度建設(shè)，以提升行業(yè)內(nèi)的職業(yè)水平；加強行業(yè)內(nèi)思想道德建設(shè)，提高風(fēng)險意識；加強行業(yè)培訓(xùn)，不斷提升風(fēng)險監(jiān)管理念；加強誠信檔案建設(shè)，完善風(fēng)險警示制度。

（二）實行導(dǎo)向性監(jiān)管，以實現(xiàn)農(nóng)村金融對農(nóng)村經(jīng)濟的支持

在農(nóng)村金融監(jiān)管指標(biāo)構(gòu)建的同時，加大對金融機構(gòu)服務(wù)三農(nóng)的狀況給予政策支持，對積極致力于促進縣域經(jīng)濟發(fā)展的農(nóng)村金融機構(gòu)給予優(yōu)惠，如降低其存款準備金比率、提升杠桿比率等，保持其支持三農(nóng)發(fā)展動力的持續(xù)性。對于不同風(fēng)險收益水平下的金融需求者，農(nóng)村中小金融機構(gòu)應(yīng)該區(qū)別對待，促進農(nóng)村金融市場的供需均衡。提高中小金融機構(gòu)在涉農(nóng)金融領(lǐng)域的供給數(shù)量與質(zhì)量，在有效監(jiān)管的條件下，有效落實農(nóng)村中小金融服務(wù)縣域經(jīng)濟的初衷，以求在根本上實現(xiàn)農(nóng)村金融中小金融機構(gòu)服務(wù)三農(nóng)的目標(biāo)。

（三）有效調(diào)節(jié)金融監(jiān)管力度，實現(xiàn)監(jiān)管科學(xué)性與靈活性的統(tǒng)一

對農(nóng)村中小金融機構(gòu)的監(jiān)管要以“管法人、管風(fēng)險、管內(nèi)控和提高透明度”為監(jiān)管理念，保障金融風(fēng)險監(jiān)管的基本水平，落實風(fēng)險監(jiān)管指標(biāo)的各項要求。在總結(jié)以往風(fēng)險監(jiān)管的經(jīng)驗基礎(chǔ)上，提高監(jiān)管的預(yù)見性與針對性，加強對重點業(yè)務(wù)領(lǐng)域的監(jiān)管力度。以有效的風(fēng)險防范水平為前提，加大針對三農(nóng)服務(wù)的金融創(chuàng)新力度，因地制宜地推出符合促進當(dāng)?shù)亟?jīng)濟發(fā)展的金融產(chǎn)品，不斷探索新的發(fā)展模式，以提高農(nóng)村金融機構(gòu)應(yīng)對風(fēng)險的能力。加強金融機構(gòu)新型管理模式的探索，以提升農(nóng)村金融機構(gòu)內(nèi)部管理水平。靈活有效地調(diào)整金融監(jiān)管的方式與力度，促進農(nóng)村金融科學(xué)有效的發(fā)展。

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[責(zé)任編輯 陳麗敏]endprint