福建農(nóng)村社會(huì)化養(yǎng)老服務(wù)的模式、機(jī)制及其適應(yīng)性研究

和紅

摘要：

依據(jù)“養(yǎng)老服務(wù)供給來源”可將福建現(xiàn)行農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)模式劃分為集中居住服務(wù)、農(nóng)村居家養(yǎng)老服務(wù)和互助養(yǎng)老服務(wù)三種模式。每種模式有其獨(dú)特的運(yùn)作機(jī)制和建立及普及的適應(yīng)性條件。處于起步階段的福建農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)不可避免存在著重建設(shè)輕管理、服務(wù)供需不匹配、區(qū)域發(fā)展的不均衡和專業(yè)服務(wù)人員缺乏等共性問題，須因地制宜地選擇農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)開辦形式，規(guī)范養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)和設(shè)施的運(yùn)行，轉(zhuǎn)變養(yǎng)老公共服務(wù)財(cái)政投入格局，加強(qiáng)專業(yè)養(yǎng)老服務(wù)隊(duì)伍建設(shè)，以構(gòu)建福建農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)的可持續(xù)發(fā)展路徑。

關(guān)鍵詞：福建農(nóng)村；社會(huì)化養(yǎng)老服務(wù)；運(yùn)行機(jī)制；適應(yīng)性條件

中圖分類號：C913.7 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A

文章編號：1006-1398（2014） 03-0134-07

福建省人口老齡化和空巢化都出現(xiàn)較為嚴(yán)重的城鄉(xiāng)倒置。2013年全省60周歲及以上老年人口476萬，占總?cè)丝诘?2.61%；其中，農(nóng)村60歲以上老年人口達(dá)321.4萬，占全省老年人口總數(shù)的67.52%；農(nóng)村老齡化率為21.7%，高出城鄉(xiāng)平均水平9.09個(gè)百分點(diǎn)數(shù)據(jù)來源于《2013年福建省老齡事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》。。“未富先老”的困境在農(nóng)村表現(xiàn)更為突出，農(nóng)村老年人尤其是空巢老人，不僅承受著經(jīng)濟(jì)上的壓力，承受著體力上的考驗(yàn)，相當(dāng)一部分老人繼續(xù)從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)等重體力勞動(dòng)，更面臨著嚴(yán)重的情感與精神危機(jī)。長期城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展差距又造成農(nóng)村養(yǎng)老保障能力明顯弱于城市，做好農(nóng)村養(yǎng)老保障工作尤為緊迫。

一農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)模式及其運(yùn)行機(jī)制

（一）農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)模式

養(yǎng)老服務(wù)模式指動(dòng)用社會(huì)化的資源和設(shè)施，利用政府、社會(huì)、家庭、個(gè)人等多方力量，為老年人提供生活照料、精神慰藉、醫(yī)療健康等必要的養(yǎng)老服務(wù)的穩(wěn)定方式。學(xué)界關(guān)于養(yǎng)老服務(wù)模式的分類以及分類標(biāo)準(zhǔn)尚存在分歧。例如，在資源籌集方式上，養(yǎng)老服務(wù)可分為政府主導(dǎo)型、市場運(yùn)作型、民間互助型和混合型模式；在服務(wù)提供方式上，養(yǎng)老服務(wù)可分為政府運(yùn)作型、非營利組織運(yùn)作型和混合型模式；在服務(wù)享受條件上，養(yǎng)老服務(wù)可分為無償服務(wù)型、低償服務(wù)型和有償服務(wù)型模式；在居住方式上，養(yǎng)老服務(wù)可分為機(jī)構(gòu)養(yǎng)老型、集中居住型、居家養(yǎng)老型、社區(qū)養(yǎng)老型模式。實(shí)際上，上述劃分標(biāo)準(zhǔn)內(nèi)部存在交叉，例如居家養(yǎng)老服務(wù)在服務(wù)享受方式上既可以是有償、也可以是低償甚至無償；集中居住在資金籌集上也可以有多種形式。實(shí)踐中的每一個(gè)具體模式的運(yùn)行機(jī)制包括資源籌集、服務(wù)供給方式、服務(wù)享受條件、居住方式等方面，上述劃分標(biāo)準(zhǔn)僅從一個(gè)側(cè)面反映服務(wù)模式的運(yùn)行機(jī)制，難以反映養(yǎng)老服務(wù)模式的全貌。本文借鑒穆光宗的“養(yǎng)老支持力來源”[1]54概念，提出“養(yǎng)老服務(wù)供給來源”標(biāo)準(zhǔn)來劃分養(yǎng)老服務(wù)模式，一種養(yǎng)老服務(wù)模式可能有多種的養(yǎng)老服務(wù)供給來源，那么主要的養(yǎng)老服務(wù)供給來源就決定了這種養(yǎng)老服務(wù)模式的特征。

1.集中居住服務(wù)模式

集中居住模式是指老年人入住本村的“敬老院”、“頤老樂園”和“慈善幸福院”等老年人的集中居住點(diǎn)，采取“離家不離村、村中享天倫”的方式安度晚年。這種模式是將機(jī)構(gòu)養(yǎng)老和社區(qū)照顧這兩種方式的優(yōu)點(diǎn)集于一體的社會(huì)化養(yǎng)老方式，類似一個(gè)服務(wù)全面的小型養(yǎng)老院。集中居住點(diǎn)建設(shè)的初衷是解決空巢、特困高齡老人的“吃飯難”和居住環(huán)境差的問題。主要有以下幾種形式：一是晉江大浦村敬老院。村敬老院向全村70歲以上老年人免費(fèi)開放，現(xiàn)已有近200位老人入住。每月舉辦一次老人生日宴會(huì)；掛鉤衛(wèi)生院每星期兩天入院義診，小病由敬老院免費(fèi)提供日常藥品。晉江現(xiàn)已建成16所村級敬老院，計(jì)劃每年將新建或改建20所綜合性村級敬老院。二是永安吳坊村“頤老樂園”。“頤老樂園”配有專門床位供空巢老人入住，通過開辦老年互助食堂，解決了空巢老人的生活照料問題。在總結(jié)“頤老樂園”經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，永安提煉出空巢老人“三助康樂點(diǎn)”的建設(shè)?！叭禈伏c(diǎn)”主要采取“三助”的服務(wù)形式，自助即依托家庭成員的贍養(yǎng)義務(wù)，空巢老人盡其所能解決自己生活起居問題；互助即開展搭伙入住共同生活，空巢老人各盡所長互相幫助解決生活照料問題；幫助即組織社會(huì)資源和志愿者幫助解決農(nóng)村空巢老人生活照料和精神慰藉問題。采取“三自”原則規(guī)范運(yùn)作，自愿即老年人自愿申請搭伙入住共同生活；自費(fèi)即老年人搭伙入住生活費(fèi)用自理；自負(fù)即搭伙入住的老年人風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任自行承擔(dān)。永安已建成41所“三助康樂點(diǎn)”。三是蕉城黃田村慈善幸福院。蕉城黃田村慈善幸福院已入住16名老人，幸福院在當(dāng)?shù)厝藲庀喈?dāng)高，附近村莊共有60多名老人報(bào)名申請入住，現(xiàn)已進(jìn)入擴(kuò)建階段。蕉城區(qū)計(jì)劃用三到五年時(shí)間，建設(shè)30所農(nóng)村慈善幸福院，涉及50個(gè)行政村，擬容納580個(gè)五保戶和孤寡老人，總投資2000萬元。

2.農(nóng)村居家養(yǎng)老服務(wù)模式

農(nóng)村居家養(yǎng)老服務(wù)是指老年人在家中居住但養(yǎng)老服務(wù)由社會(huì)提供的一種社會(huì)化養(yǎng)老模式。就制度定位而言，居家養(yǎng)老服務(wù)是“福利多元主義”在老年人福利領(lǐng)域的體現(xiàn)，社區(qū)通過整合社區(qū)資源，聯(lián)系基層政府組織，協(xié)調(diào)家庭與社區(qū)之關(guān)系，為社區(qū)內(nèi)居家的老年人提供生活照料、家政服務(wù)、康復(fù)護(hù)理和精神慰藉等一系列養(yǎng)老服務(wù)[2]117、[3]184-187。主要有以下幾種形式：一是南安珠淵村的“老年人之家”?！袄夏耆酥摇痹O(shè)有便民餐廳，凡是年齡70歲以上老年人均可報(bào)名參加，其中，70歲至79歲每月繳納90元，80歲至89歲60元，90歲以上老年人以及計(jì)生“二女戶”、“五保戶”、“低保戶”的老年人全免?！袄夏耆酥摇边€設(shè)置老年人宿舍，目前提供給80歲以上的老年人午休使用。二是石獅靈秀鎮(zhèn)塔前村居家養(yǎng)老服務(wù)中心。服務(wù)中心設(shè)施配套十分齊全，擁有老年學(xué)校、圖書閱覽室、日間照料室、養(yǎng)生保健室、健身室、棋牌室和廚房等設(shè)施，為本村老年人提供一處集居家、養(yǎng)老、娛樂、保健、健身、養(yǎng)生于一體的綜合性居家養(yǎng)老服務(wù)中心。三是武平七坊村“農(nóng)民之家”。成立醫(yī)療、低保、青年等多支義工服務(wù)隊(duì)，上門為結(jié)對幫扶的老年人打掃衛(wèi)生、清洗衣被、買菜、做飯、代購物品、送煤氣等。組織村民家庭簽訂“家庭贍養(yǎng)協(xié)議書”，明確規(guī)定贍養(yǎng)人對被贍養(yǎng)人關(guān)于生活照料、疾病醫(yī)護(hù)、經(jīng)濟(jì)供養(yǎng)、農(nóng)田耕作、精神慰藉、財(cái)產(chǎn)監(jiān)護(hù)、壽寢安葬等10多項(xiàng)贍養(yǎng)義務(wù)。武平已簽訂農(nóng)村“家庭贍養(yǎng)協(xié)議書”6300余份。

3.互助養(yǎng)老服務(wù)模式

“互助養(yǎng)老”模式自發(fā)在基層產(chǎn)生，是老年人基于友愛互助、相互信任的基本原則在基層社區(qū)實(shí)現(xiàn)的自我管理和自我服務(wù)。該模式符合我國傳統(tǒng)家庭養(yǎng)老文化中老年人對家庭、朋友和社區(qū)鄰里的依戀，順應(yīng)了居家養(yǎng)老制度對家庭和社區(qū)養(yǎng)老資源的高效利用，在政府和相關(guān)專業(yè)組織的正式社會(huì)支持體系下，是增強(qiáng)家庭和社區(qū)養(yǎng)老功能的重要嘗試[4]36-42。“互助養(yǎng)老”作為一種互助共濟(jì)的養(yǎng)老觀念和實(shí)踐在福建有著悠久的歷史淵源。目前發(fā)展的比較好的有三種形式：一是農(nóng)村老人間的互助。德化探索出“黨支部+老年協(xié)會(huì)+互助組+志愿者”關(guān)愛留守老人機(jī)制，目前共有187個(gè)村（社區(qū)）建立該機(jī)制，組建互助組465個(gè)、成員6052人，建立留守老人服務(wù)站109個(gè)，建立老年人檔案12315份；設(shè)立村（社區(qū)）“關(guān)愛老年人幸福基金”83個(gè)計(jì)487.52萬元。承澤村組建理發(fā)、刮痧服務(wù)、生產(chǎn)互幫等三大互幫組，共有30名成員，又按角落分成三個(gè)互幫小組開展“生產(chǎn)互幫、生活互幫、經(jīng)濟(jì)互幫、精神互幫”等四互幫活動(dòng)。二是志愿者互助。尤溪西城鎮(zhèn)老人互助會(huì)創(chuàng)辦于1987年，目前共有3831名會(huì)員，不僅為會(huì)員提供養(yǎng)老服務(wù)還為1808名老人送終。鎮(zhèn)政府將“盧家大院”（省級文物保護(hù)單位）委托給互助會(huì)管理使用；將大院里部分房屋出租，租金作為互助會(huì)開展活動(dòng)的補(bǔ)貼經(jīng)費(fèi)。三是以“時(shí)間儲(chǔ)蓄”為載體的輕老互助。連城溪尾村早在2008年成立了全省首個(gè)農(nóng)村居家養(yǎng)老的服務(wù)機(jī)構(gòu)——照料儲(chǔ)蓄社，以婦女為主要成員。社員自愿為老年人提供護(hù)理、照料、家務(wù)、耕作、尋醫(yī)、聊天等生產(chǎn)生活方面的服務(wù)，并將幫扶照料的內(nèi)容、時(shí)間記錄下來，到自己需要照顧幫助時(shí)，根據(jù)各自儲(chǔ)蓄的服務(wù)時(shí)間和內(nèi)容，可優(yōu)先享受到其他社員的幫助。以“時(shí)間儲(chǔ)蓄”為載體的“互助”，以基層社區(qū)為依托，在當(dāng)?shù)卣耐苿?dòng)下，實(shí)現(xiàn)了老年人間的友情互助資源的流動(dòng)，并對老年人需求和老年服務(wù)的累積有專業(yè)的評估指標(biāo)和計(jì)量方法。

（二）農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)運(yùn)行機(jī)制比較

集中居住模式的服務(wù)對象具有較強(qiáng)的社區(qū)和公益屬性，服務(wù)對象為本村的五保、低保、孤寡和空巢老人。從資金籌集方式上看，主要有兩種類型，主要是采用村集體籌資興建集中居住點(diǎn)， 大埔村敬老院是村集體籌資興建的典型。而農(nóng)村慈善幸福院的建設(shè)主要依靠省慈善總會(huì)和區(qū)政府出資，建設(shè)完成后，區(qū)政府將按入住人數(shù)的情況分別給予每所慈善幸福院專項(xiàng)管理經(jīng)費(fèi)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)每年也配套一定的經(jīng)費(fèi)。從服務(wù)供給方式上看，集中居住點(diǎn)對大多數(shù)老年人提供免費(fèi)入住，只對少數(shù)經(jīng)濟(jì)條件好的老年人象征性地收取一定費(fèi)用。黃田村五保戶老人由政府財(cái)政供養(yǎng)，如果空巢老人想入住每月只需交300元。從管理模式上看，集中居住點(diǎn)一般設(shè)有服務(wù)管理部，聘請專職管理人員進(jìn)行日常管理。三明“三助康樂點(diǎn)”的日常管理主要由村“兩委”委員和老黨員、低齡志愿者承擔(dān)。

居家養(yǎng)老服務(wù)站的服務(wù)對象不僅包括五保、低保、重點(diǎn)優(yōu)撫、“五老”等特殊群體，更覆蓋了有需要的全體老年人，特別是一些失能、生活不能自理的老年人。在服務(wù)站的建設(shè)上，各地充分利用老年活動(dòng)室、文化室以及閑置辦公服務(wù)設(shè)施進(jìn)行改建。服務(wù)站的運(yùn)行資金主要來自于政府補(bǔ)貼、村集體經(jīng)濟(jì)、企業(yè)捐贈(zèng)和個(gè)人繳費(fèi)。例如泉州市為每個(gè)服務(wù)站給予一定的經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助，資金由市、縣兩級財(cái)政各負(fù)擔(dān)50%。武平已建成的38個(gè)農(nóng)村居家養(yǎng)老服務(wù)站中，已有10個(gè)村發(fā)動(dòng)本村經(jīng)濟(jì)能人和鄉(xiāng)賢捐贈(zèng)成立助老基金或慈善基金，金額達(dá)600多萬元，將基金投資收益用于老年服務(wù)活動(dòng)。有些村還劃出固定資產(chǎn)，用租金收益扶持居家養(yǎng)老服務(wù)。服務(wù)站的服務(wù)供給方式以無償服務(wù)為主，政府購買服務(wù)為輔。服務(wù)站的組織實(shí)施大多由村委會(huì)承擔(dān)，村兩委干部和團(tuán)支部書記、婦代會(huì)主任等組成專兼職助老服務(wù)隊(duì)，指定人員負(fù)責(zé)服務(wù)站日常管理服務(wù)工作。

農(nóng)村互助社的運(yùn)行和管理權(quán)完全交由互助社承擔(dān)，互助社是由低齡、健康老人等志愿者組成，會(huì)長由老人協(xié)會(huì)會(huì)長或者村支書（村主任）兼任?；鶎狱h政部門和村委會(huì)主要承擔(dān)資源提供、宏觀指導(dǎo)的職責(zé)，主要包括給予一定資助、制定優(yōu)惠政策、組織開展培訓(xùn)、進(jìn)行管理服務(wù)指導(dǎo)等。雖然基層黨委不直接參與互助社的日常管理，但是在起步階段基層黨委動(dòng)員、組織作用必不可缺?；ブ绲馁Y金來源主要是接納政府資助和社會(huì)公眾捐贈(zèng)?；ブ绲姆?wù)群體多為農(nóng)村空巢和留守老人?；ブ绲姆?wù)供給方式主要是開展定期聚餐、相互照料、協(xié)助處理老人日常家務(wù)和生產(chǎn)勞動(dòng)、協(xié)助聯(lián)系子女等服務(wù)（見表1）。

表1三種養(yǎng)老服務(wù)模式的運(yùn)行機(jī)制比較

集中居住服務(wù)模式居家養(yǎng)老服務(wù)模式互助養(yǎng)老服務(wù)模式

服務(wù)對象具有較強(qiáng)的社區(qū)和公益屬性，服務(wù)對象為本村的五保、低保、孤寡和空巢老人。不僅包括五保、低保、重點(diǎn)優(yōu)撫、“五老”等特殊群體，更覆蓋了有需要的全體老年人，特別是一些失能、生活不能自理的老年人。多為農(nóng)村空巢和留守老人。

資金籌集主要有兩種類型，主要是采用村集體籌資興建集中居住點(diǎn)；但農(nóng)村幸福院是由省慈善總會(huì)和地方各級政府共同出資興建。運(yùn)行資金主要來自于政府補(bǔ)貼、村集體經(jīng)濟(jì)、企業(yè)捐贈(zèng)和個(gè)人繳費(fèi)；有些村還劃出固定資產(chǎn)，用租金收益扶持居家養(yǎng)老服務(wù)。主要是接納政府資助和社會(huì)公眾捐贈(zèng)。

服務(wù)方式大多數(shù)為老年人提供免費(fèi)入住，一些地區(qū)只對少數(shù)經(jīng)濟(jì)條件好的老年人象征性地收取一定費(fèi)用。以無償服務(wù)為主，政府購買服務(wù)為輔。免費(fèi)向困難老人提供定期聚餐、相互照料、協(xié)助處理老人日常家務(wù)和生產(chǎn)勞動(dòng)、協(xié)助聯(lián)系子女等服務(wù)。

管理模式一般設(shè)有服務(wù)管理部，聘請專職管理人員進(jìn)行日常管理；也有部分村莊將日常管理主要由村“兩委”委員和老黨員、低齡志愿者承擔(dān)。組織實(shí)施大多由村委會(huì)承擔(dān)，村兩委干部和團(tuán)支部書記、婦代會(huì)主任等組成專兼職助老服務(wù)隊(duì)，指定人員負(fù)責(zé)服務(wù)站日常管理服務(wù)工作。運(yùn)行和管理權(quán)完全交由互助社承擔(dān)，互助社是由低齡、健康老人等志愿者組成，會(huì)長由老人協(xié)會(huì)會(huì)長或者村支書（村主任）兼任。

設(shè)施建設(shè)多為新建居中居住點(diǎn)。利用老年活動(dòng)室、文化室及閑置辦公服務(wù)設(shè)施進(jìn)行改建。對服務(wù)設(shè)施的建設(shè)沒有太多要求

二農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)模式的適應(yīng)性條件

養(yǎng)老服務(wù)體系的建設(shè)與家庭關(guān)系、社會(huì)基本網(wǎng)絡(luò)的特點(diǎn)以及社區(qū)組織形態(tài)密切相關(guān)[5]66-70，短期內(nèi)建立“普適性”的農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)模式具有較大的挑戰(zhàn)性。農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)模式的構(gòu)建與實(shí)施必須遵循經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展的規(guī)律，權(quán)衡各種制約因素的影響。區(qū)域差異和城鄉(xiāng)差距的存在決定了農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)模式的構(gòu)建應(yīng)有所側(cè)重，在構(gòu)建過程中應(yīng)體現(xiàn)農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)模式的“適應(yīng)性條件”。

村級敬老院對入住的服務(wù)群體有較強(qiáng)的選擇，基本上是接納健康的、生活能夠自理的老年人，生活半自理、不能自理的老年人被拒絕在外，這主要是因?yàn)榇寮壘蠢显阂揽楷F(xiàn)有服務(wù)條件和醫(yī)療資源還無法實(shí)現(xiàn)對失能老人的護(hù)理和照料。越來越多的失能的空巢老人正在考驗(yàn)著農(nóng)村養(yǎng)老體系的建設(shè)。一些發(fā)展較好的村級敬老院正在探索如何實(shí)現(xiàn)“醫(yī)養(yǎng)結(jié)合”、“護(hù)養(yǎng)結(jié)合”的模式，希望未來能夠?qū)崿F(xiàn)對健康老人和失能老人的共同接納。以上三種形式的集中居住模式都在所屬縣域（城區(qū)）內(nèi)得到了積極的推廣。然而，落實(shí)到具體每個(gè)行政村的建設(shè)實(shí)施上，資金和土地往往成為無法回避的重要制約因素。因而，在農(nóng)村現(xiàn)有的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平下，還不可能完全普及這種集中居住模式，所以現(xiàn)階段政府需要支持和引導(dǎo)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)村莊改建或新建集中居住點(diǎn)。

居家養(yǎng)老服務(wù)站具有建設(shè)成本低、布局設(shè)點(diǎn)靈活的優(yōu)勢。對于村財(cái)較小的地區(qū)也能承受。經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)更是有能力超前完成居家養(yǎng)老服務(wù)覆蓋大多數(shù)村的任務(wù)。例如，石獅市農(nóng)村居家養(yǎng)老服務(wù)中心建設(shè)正進(jìn)入高峰期，至2015年底將實(shí)現(xiàn)全市農(nóng)村全覆蓋。農(nóng)村開展居家服務(wù)的真正困難不是建站設(shè)站，而是如何持續(xù)運(yùn)營和管理。鄉(xiāng)村極少有居家養(yǎng)老服務(wù)組織，組織化或市場化的居家養(yǎng)老服務(wù)在農(nóng)村基本上處在空白狀態(tài)。如果采取市場化運(yùn)作，要考慮農(nóng)村老年人的經(jīng)濟(jì)支付能力、思想觀念、及是否愿意自掏腰包購買居家養(yǎng)老服務(wù)。因而，在農(nóng)村發(fā)展相對滯后、有效需求少、集居化程度低的背景下，開展居家養(yǎng)老服務(wù)難度很大，將城市社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的成功經(jīng)驗(yàn)搬到農(nóng)村是不合適的。

互助模式變“弱勢群體”為“參與主體”，引導(dǎo)老人發(fā)揮積極作用，通過生活、生產(chǎn)、經(jīng)濟(jì)、精神互助和參與農(nóng)村社會(huì)管理，幫助老人實(shí)現(xiàn)老有所養(yǎng)、老有所依、老有所樂、老有所為，實(shí)現(xiàn)從被別人照顧到幫助別人的轉(zhuǎn)變。在村落財(cái)力不足、養(yǎng)老服務(wù)資源短缺和養(yǎng)老服務(wù)人員不足的情況下，互助社可以有效地緩解農(nóng)村養(yǎng)老壓力。然而，互助模式本身存在著較強(qiáng)的不確定性，帶有一定風(fēng)險(xiǎn)。一方面低齡老年人是互助社的主要參與者，老年人身體健康狀況好，尚能從事一些田間勞動(dòng)或者一些非農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，實(shí)現(xiàn)自我照料并開展幫扶。但是隨著人口高齡化速度的加快，農(nóng)村的老齡人口結(jié)構(gòu)將進(jìn)入深度高齡化階段，而一旦農(nóng)村高齡老年人口占絕大多數(shù)，其自我照料和幫扶他人能力必然不斷降低，這種互助養(yǎng)老模式也將失去重要的支撐條件。另一方面互助模式在為脆弱老人提供服務(wù)的過程中，由于低齡老人缺乏專業(yè)培訓(xùn)難免有服務(wù)不到位的情況，粗放式的服務(wù)甚至可能出現(xiàn)事故；農(nóng)村社區(qū)志愿者隊(duì)伍建設(shè)仍處于探索階段，參加群體也多為輕老，老人年的互助鏈條也就容易受到老年人的身體狀況影響而中斷。

三養(yǎng)老服務(wù)模式及運(yùn)行機(jī)制中存在的主要問題

各地在發(fā)展農(nóng)村社會(huì)化養(yǎng)老服務(wù)上進(jìn)行了許多創(chuàng)新性的實(shí)踐和有益的探索。然而，由于受到原有基礎(chǔ)設(shè)施條件、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、鄉(xiāng)村生產(chǎn)生活等因素的影響，農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展中不可避免地存在著一些問題。筆者根據(jù)調(diào)研資料，對現(xiàn)階段福建省農(nóng)村各種養(yǎng)老服務(wù)模式中存在的共性問題進(jìn)行分析。

第一，在發(fā)展農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)中普遍存在“重建設(shè)，輕管理”。從全省范圍來看，農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展起步晚，養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施建設(shè)在數(shù)量和質(zhì)量上都比較落后，因此各地級市在推進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)的過程中，大都將養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施的建設(shè)作為最重要的事項(xiàng)。這在很大程度上提高了農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施的整體水平，為滿足農(nóng)村老年人的服務(wù)需求提供了一個(gè)很好的硬件基礎(chǔ)。但是，有了硬件設(shè)施不等于就有軟件的養(yǎng)老服務(wù)，如果沒有對養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施和場所建立長效的運(yùn)行機(jī)制，養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施就會(huì)成為“空殼”或“擺設(shè)”，更加談不上為農(nóng)村老年人提供真正亟需的服務(wù)。一些農(nóng)村老年日托站由于缺乏規(guī)范的管理機(jī)制，最終只是成為健康老年人的娛樂場所，沒有真正起到日間照料的作用，甚至有的農(nóng)村居家養(yǎng)老服務(wù)站更是淪為年輕人打麻將的場所。

第二，“計(jì)劃性的服務(wù)導(dǎo)向”引致農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)供需失衡。農(nóng)村居家養(yǎng)老服務(wù)的財(cái)政支持格局基本決定了居家養(yǎng)老服務(wù)的發(fā)展方向，市級財(cái)政的資助比例較大，基本上決定了全市統(tǒng)一的工作流程和方法，各區(qū)（縣）根據(jù)財(cái)力及實(shí)際情況在“市級大綱”的范圍內(nèi)進(jìn)行適當(dāng)配套補(bǔ)貼。基于此，各級民政部門按照確定的規(guī)劃來考核下級，如果沒有達(dá)到上級布置的任務(wù)，可能會(huì)減少對農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)站的后續(xù)財(cái)政支持，這樣，各養(yǎng)老服務(wù)站首要的工作就是完成上級布置的任務(wù)，有時(shí)也可能忽視了老人們的真正需要。養(yǎng)老服務(wù)供需不匹配既造成養(yǎng)老公共服務(wù)資源的浪費(fèi)，又不能有效滿足農(nóng)村老年人的服務(wù)需求[6]22-23。

第三，地方政府執(zhí)政理念加深農(nóng)村養(yǎng)老公共服務(wù)的區(qū)域不均衡。經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的縣（市）乃至村落的農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展水平欠發(fā)達(dá)地區(qū)，很大程度得益于其自身強(qiáng)大的經(jīng)濟(jì)實(shí)力，這也印證了農(nóng)村養(yǎng)老保障作為一種再分配政策，其發(fā)展與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平密切相關(guān)。但經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平并非是農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)績效的唯一決定因素。例如德化山區(qū)和尤溪縣的互助養(yǎng)老服務(wù)模式創(chuàng)新就是典型的例證。因此，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平并不能決定一個(gè)地區(qū)的農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)供給績效，同時(shí)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平高也并不意味著當(dāng)?shù)卣蜁?huì)給予農(nóng)村地區(qū)更多的公共養(yǎng)老資源。地方政府的執(zhí)政理念是影響農(nóng)村養(yǎng)老保障發(fā)展水平的關(guān)鍵因素[7]15-21?；谡兊目紤]，市縣兩級財(cái)政都傾向于支持補(bǔ)貼原有基礎(chǔ)設(shè)施條件好或者已經(jīng)發(fā)展較好的服務(wù)站，真正有需要建站的貧困地區(qū)很難得到補(bǔ)貼，造成許多貧困的村落開展養(yǎng)老服務(wù)“先天缺失，后天不足”。

第四，農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)專業(yè)人才缺乏。大部分居家養(yǎng)老服務(wù)站由村干部或老人協(xié)會(huì)理事負(fù)責(zé)，無論是從專業(yè)素質(zhì)上還是從時(shí)間精力上都難以保證農(nóng)村老年人口服務(wù)質(zhì)量。因待遇較低，各服務(wù)站甚至無法聘請到相應(yīng)數(shù)量的工作人員，使得整個(gè)為老服務(wù)隊(duì)伍的專業(yè)化程度不高，服務(wù)質(zhì)量始終在較低水平上徘徊。只有個(gè)別服務(wù)站已能提供相對較為全面的居家養(yǎng)老服務(wù)，大多數(shù)服務(wù)站的服務(wù)內(nèi)容只能停留在簡單的家政服務(wù)上，像日間照料、康復(fù)護(hù)理等服務(wù)項(xiàng)目都無從談起，更談不上提供文體娛樂、精神慰藉等服務(wù)。其次，農(nóng)村社區(qū)志愿服務(wù)人員少，而且主要以輕老和婦女為主，致使現(xiàn)有志愿服務(wù)活動(dòng)具有階段性、臨時(shí)性的特點(diǎn)，缺乏長期運(yùn)行的機(jī)制保證。

四農(nóng)村社會(huì)化養(yǎng)老服務(wù)可持續(xù)發(fā)展的路徑選擇

首先，因地制宜地選擇農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)開辦形式。經(jīng)濟(jì)條件優(yōu)越的村，可通過對廢棄的醫(yī)院、學(xué)校、辦公場所等進(jìn)行改造裝修，或在有土地資源的地區(qū)新建農(nóng)村幸福院、村級敬老院等集中式居家養(yǎng)老設(shè)施；經(jīng)濟(jì)較好的拆遷村，可按照“集體建設(shè)、無償居住、舊宅收回、配套服務(wù)”的模式建設(shè)老年公寓，鼓勵(lì)村民在農(nóng)村幸福院、村級敬老院、老年公寓中實(shí)行自我管理、自我服務(wù)；經(jīng)濟(jì)相對落后的地區(qū)，可以現(xiàn)有的農(nóng)村社區(qū)服務(wù)中心為基礎(chǔ)，整合利用現(xiàn)有的基礎(chǔ)設(shè)施、場地改造成為農(nóng)村社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)照料中心；尚不具備條件建設(shè)農(nóng)村幸福院（老年公寓）和照料中心的自然村，可選擇村里閑置或廢棄的房子，進(jìn)行簡單改造、裝修，建成農(nóng)村互助服務(wù)點(diǎn)，作為老年人日間休息、聊天、娛樂的場所，以解決偏遠(yuǎn)山區(qū)老年人生活照料、心理慰藉等問題。

其次，規(guī)范農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)和設(shè)施的運(yùn)行。一是市級層面應(yīng)盡快制定出臺農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)和設(shè)施建設(shè)統(tǒng)一化標(biāo)準(zhǔn)，從性質(zhì)定位、發(fā)展模式、資金來源、運(yùn)營管理、政府職能和機(jī)構(gòu)主體的法律責(zé)任等角度對其進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)范，以改變當(dāng)前農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)不規(guī)范、難以評估和監(jiān)督的格局，從而切實(shí)維護(hù)農(nóng)村老人的合法權(quán)益。二是充分發(fā)揮縣、鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）級政府在規(guī)劃引導(dǎo)、政策推動(dòng)、資金扶持等方面的主導(dǎo)作用，同時(shí)發(fā)揮農(nóng)村社區(qū)和村級組織在設(shè)施建設(shè)、服務(wù)管理、長效運(yùn)行等方面的主體作用，形成合力，以建立低成本、高效率、可持續(xù)的農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)的具體運(yùn)行方式。

再次，轉(zhuǎn)變養(yǎng)老公共服務(wù)財(cái)政投入格局。各級政府明確公共財(cái)政向農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)等涉及民生的社會(huì)建設(shè)項(xiàng)目傾斜，逐步加大對農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)事業(yè)的投入；并建立按占當(dāng)?shù)匾话泐A(yù)算收入適當(dāng)比例設(shè)置養(yǎng)老服務(wù)事業(yè)發(fā)展專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)的長效財(cái)政投入機(jī)制，規(guī)范專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)的使用范圍，加強(qiáng)監(jiān)督檢查。在具體補(bǔ)貼發(fā)放時(shí)，將“錦上添花”式的發(fā)放形式轉(zhuǎn)變?yōu)椤把┲兴吞俊笔?，適度加大貧困地區(qū)申請開辦農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)的一次性開辦補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，有效緩解貧困地區(qū)開辦階段遇到的資金困境。

最后，加強(qiáng)專業(yè)養(yǎng)老服務(wù)隊(duì)伍建設(shè)。一是依托市人社部門和各級民政系統(tǒng)的定點(diǎn)培訓(xùn)機(jī)構(gòu)對養(yǎng)老服務(wù)人員實(shí)行免費(fèi)培訓(xùn)，提高其服務(wù)技能，今后要加快推行居家養(yǎng)老服務(wù)持證上崗制度；二是鼓勵(lì)有條件的地區(qū)為各個(gè)農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)站配備專職的居家養(yǎng)老服務(wù)工作人員，專職工作人員應(yīng)簽訂聘用合同或者勞動(dòng)合同，并經(jīng)有關(guān)部門培訓(xùn)合格后持證上崗，該崗位可以參照事業(yè)單位待遇。三是在本市職業(yè)技術(shù)學(xué)校中開設(shè)養(yǎng)老服務(wù)方面的新專業(yè)，保障專業(yè)人才供應(yīng)。

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Research on the Current Situation and Countermeasures of Pension Service System in Fujian

HE Hong

（College of Public Administration， Huaqiao Univ.， Quanzhou， 362021， China）

Abstract：

In Fujian， the present rural social service for the elderly is divided into three modes of centralized residence service， home-based care and mutual care service， according to the supply of service. Each mode has its unique operation mechanism and adaptive condition of establishment and generalization. In the initial stage of rural social service， the common problem is highlighting construction and ignoring management， mismatch of supply and demand， imbalance of regional development and lack of professional staff， so we need to choose the suitable rural service form， regular the operation of facility， change the pattern of financial investment and establish the professional service team in order to construct a way of sustainable development of social service for the elderly.

Key words：

villages in Fujian； social service for the elderly； operation mechanism； adaptive conditions

【責(zé)任編輯龔桂明】