我國私立學校法律地位探析

摘要：私立學校的法律地位是私立教育研究和實踐的基礎(chǔ)和前提。我國對私立學校法律地位的規(guī)定存在一定的缺陷，不利于私立教育的健康發(fā)展。要科學界定私立學校的法律地位，建議要尊重傳統(tǒng)和私立學校的辦學實際，合理定位私立學校的法人性質(zhì)和地位；明確政府與私立學校的關(guān)系，保障私立學校的平等權(quán)和自主權(quán)；有效區(qū)分私立學校的種類，實行私立學校分類管理。

關(guān)鍵詞：私立學校；法律地位；立法

中圖分類號：DF411.91文獻標識碼：A

一、我國私立學校法律地位的相關(guān)規(guī)定

私立學校是各國教育體系的重要組成部分，由于其關(guān)涉教育產(chǎn)權(quán)、學校治理等各項教育政策、法規(guī)的制定，歷來受到各國教育立法的重視。所謂“私立學?！笔侵阜怯蓢页鲑Y建立的學校。即由國家以外的一切社會組織、個人、外國資本或者國有企業(yè)出資舉辦的學校[1]175。

我國教育立法沒有采用私立學校這一范疇，而代之以“民辦學?！钡姆Q謂。筆者認為，民辦學校的提法不夠科學，民辦學校在本質(zhì)上就是西方的私立學校，建議以后的立法實踐將民辦學校統(tǒng)一界定為“私立學?！保ɑ诶斫夂褪褂玫男枰闹胁糠值胤饺允褂妹褶k學校的稱謂）①。

私立學校的法律地位主要包括兩個層面的內(nèi)容。其一是橫向的、外在的法律地位，即私立學校與其他教育機構(gòu)，主要是與公立學校的比較中所具有的法律地位。其二是縱向的、內(nèi)在的法律地位，即私立學校由于自身組織形態(tài)和法律結(jié)構(gòu)的差異所決定的其在整個法人體系中的類屬情況。

根據(jù)我國《民辦教育促進法》與《民辦教育促進法實施條例》的相關(guān)規(guī)定②，私立學校與公立學校具有同等的法律地位，國家應該保障私立學校的辦學自主權(quán)。這是我國私立學校在橫向比較中的法律地位。

我國私立學校的縱向法律地位則主要是根據(jù)我國《民辦教育促進法》相關(guān)法律規(guī)定而確立的。依據(jù)《民辦教育促進法》，依法成立的民辦學校不僅需要具備法人條件，而且一經(jīng)成立即享有獨立的法人財產(chǎn)權(quán)。然而，私立學校作為獨立的法人，其究竟屬于哪一類型的法人？ 該問題一直是學界爭議的一個焦點，并形成了公務(wù)法人說[2]、社團法人說[1]195196、財團法人說[3]、準公益性或準營利性法人說[4]、非營利組織（第三部門）說[5]等諸多學說。在立法層面，對民辦學校法律地位的界定也始終處于模棱兩可的尷尬境地。根據(jù)《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》的相關(guān)規(guī)定，民辦學校被冠以“民辦非企業(yè)單位”的稱謂，而這一所謂“獨創(chuàng)性”提法，不僅與傳統(tǒng)大陸法系有關(guān)法人的基本分類格格不入③，也難以消弭私立學校法律性質(zhì)與地位上的爭議，相反，從其產(chǎn)生之日起，就備受各方詬病。

二、對我國私立學校法律地位的評介

我國私立學校法律地位的界定，盡管有其合理性的一面，但不足之處也是顯而易見的。

（一）名不符實：私立學校與公立學校存在實質(zhì)上的不平等

首先，私立學校在法律地位上存在事實上的不平等。盡管我國《民辦教育促進法》規(guī)定了民辦學校與公辦學校具有同等的法律地位，但法律條文上的同等性絲毫掩蓋不了事實上的不平等，主要表現(xiàn)在：私立學校與公立學校在招生權(quán)、土地使用權(quán)、信貸支持、稅收待遇、教師身份、社會評價、學生就業(yè)等諸多方面存在不平等。

其次，私立學校的辦學自主權(quán)難以實現(xiàn)。政府對待私立學校慣有的所有制思維，使得私立學校徒具“私法人”之名，而欠缺“獨立性”之實。以《民辦教育促進法》規(guī)定的“合理回報”制度為例， 該制度僅是作為政府鼓勵民間辦學的一種獎勵和扶持手段，其并不承認民辦學校出資人對投入財產(chǎn)的利潤分配請求權(quán)和剩余財產(chǎn)的索取權(quán)。特別是出現(xiàn)了某些地方政府的教育主管部門以維護“教育公益性”為幌子，肆意干預私立學校的內(nèi)外部活動，私立學校始終處于政府的監(jiān)督和控制之下，私立學校辦學自主權(quán)難以真正實現(xiàn)。

（二）歸屬困境：私立學校不屬于我國《民法通則》所規(guī)定的法人類型

1986年的《民法通則》沒有采納大陸法系國家有關(guān)社團、財團法人以及公益法人、營利法人等基本分類形式，而是將法人劃分為機關(guān)法人、事業(yè)單位法人、社會團體法人以及企業(yè)法人四種基本類型，其中前三種又被稱為非企業(yè)法人。而私立學校不屬于其中任何一種法人類型。主要原因在于：一是舉辦主體不同。按照事業(yè)單位、社會團體以及機關(guān)法人設(shè)立登記的相關(guān)法律規(guī)定，事業(yè)單位是由國家機關(guān)或其他組織舉辦的，社會團體是由中國公民自愿組成的，機關(guān)法人則專指各級國家機構(gòu)，這與私立學?？梢杂善髽I(yè)事業(yè)單位、社會團體和其他社會力量以及公民個人來舉辦存在明顯差異。二是初始財產(chǎn)構(gòu)成不同。事業(yè)單位主要是國家基于公共目的，由國家機關(guān)或其他組織利用國有資產(chǎn)舉辦而產(chǎn)生，不包括非國有性資產(chǎn)（《事業(yè)單位登記管理暫行條例》第2條）；社會團體法人的財產(chǎn)構(gòu)成具有多元性，有社會團體的經(jīng)費、社會團體開展章程規(guī)定的活動并在國家規(guī)定的范圍內(nèi)所取得的合法收入，以及來自社會各界的資助、捐贈等多方面的財產(chǎn)（《社會團體登記管理條例》第29條）；機關(guān)法人則有專門獨立的財政預算經(jīng)費。相比而言，私立學校的初始財產(chǎn)來源主要為非國有資產(chǎn)構(gòu)成。由此可見，私立學校不屬于上述任何一種法人類型。

（三）營利性與非營利性不分：民辦非企業(yè)單位法律特性模糊不清

教育屬于公益性事業(yè)，受非營利性是保障教育公益性的固有思維影響，“民辦非企業(yè)單位”的性質(zhì)規(guī)定，刻意突出私立學校的公益性和非營利性，以區(qū)別企業(yè)等營利性組織。然而，非營利性與教育的公益性并沒有直接的對應關(guān)系。首先，二者的法律內(nèi)涵不同。公益性強調(diào)團體的組織目的，即對于不特定多數(shù)人利益的滿足，而非營利性在法律內(nèi)涵上強調(diào)對團體利潤的分配要求，即利潤不得在團體成員之間分配；其次，二者的范疇歸屬不同。公益性強調(diào)教育的社會影響，屬于教育行為的范疇之一，非營利性與營利性強調(diào)對辦學所得利潤或盈利處理的一種制度要求，屬于市場行為的范疇；此外，二者側(cè)重點不同。教育之公益性側(cè)重對教育行為、活動等的價值要求和倫理指向，而非營利性側(cè)重教育產(chǎn)品或服務(wù)的經(jīng)濟性、市場性[6]。誠如學者所云：“我國建立的民辦非企業(yè)單位制度并非什么獨創(chuàng)，不過是一個簡陋型的財團法人制度?！盵7]

三、對我國私立學校法律地位界定的立法建議

（一）尊重傳統(tǒng)和私立學校辦學實際，合理確定私立學校法律地位

從各國私立學校法律性質(zhì)與地位的規(guī)定看，突出的一個特點是私立學校的法律性質(zhì)深受所在國家教育法律傳統(tǒng)以及私立教育發(fā)展實際的影響。比如英國的“公學”制度、美國的天主教會學校以及德國的教會學校等，這些學校均深受教會法律傳統(tǒng)的影響，由于財產(chǎn)主要來源于慈善捐贈、信托等方式，使得私立學校要么具有慈善機構(gòu)性質(zhì)，要么具有類似“財團法人”的地位。同樣的，各國私立教育發(fā)展實際直接導致了私立學校法律性質(zhì)與地位的多樣性。除日本專門建立了學校法人制度，作為設(shè)置私立學校的唯一主體，并被賦予了公益法人性質(zhì)外，如英國、美國、德國等國由于私立學校類型的多樣化導致私立學校的法律性質(zhì)與地位呈現(xiàn)出多元化特點。

據(jù)此，筆者認為，我國私立學校法律地位的認定也要尊重我國教育傳統(tǒng)，結(jié)合私立學校的具體實際做出相應的規(guī)定[8]。一是應充分認識我國私立學校以投資辦學為本質(zhì)特征的實際。 由于我國長期以來缺乏慈善捐贈的觀念，加上相關(guān)法律制度的不健全，中國的私立教育從起步之日起就打上了濃重的投資辦學的印記，我國私立教育的本質(zhì)特征在于投資辦學[9]。二是明確私立學校的私法人地位，根據(jù)資金來源方式的不同將我國私立學校定位為社團法人或財團法人。具體說來：

首先，改變我國《民法通則》對法人類型的四分法，繼承大陸法系傳統(tǒng)民法對公、私法人、社團、財團法人、公益法人和非營利法人的基本分類，并以此為基礎(chǔ)，確立確定私立學校不同的法律性質(zhì)與地位。

其次，將投資助學型私立學校界定為社團法人。社團法人為人的組織體，其成立基礎(chǔ)在于人，并且根據(jù)其設(shè)立目的為營利或者公益，又可分為營利性社團法人與公益性社團法人。如此規(guī)定，一方面符合當前我國私立學校的現(xiàn)實情況，即以投資辦學為主的多種私立學校并存。另一方面，也為我國開展營利性與非營利性私立學校分類管理提供了法理基礎(chǔ)。

再次，將捐資助學的私立學?；蛘叱鲑Y辦學但在章程中表明不要求“合理回報”的私立學校界定為財團法人。財團法人“是財產(chǎn)的集合而成立的法人，是財產(chǎn)的集合體”[10]財團法人的典型特征在于其往往是為了某一特定目的而設(shè)立，財團之財產(chǎn)必須服務(wù)于這一特定目的。財團法人的財產(chǎn)具有獨立性，即一旦捐助人將財產(chǎn)轉(zhuǎn)讓給財團法人，便與捐助人脫離了關(guān)系，財團法人即可依照章程之規(guī)定獨立地支配和使用該財產(chǎn)，倘若遇到財團法人終止或解散之情況，該捐助財產(chǎn)亦不得在財團組成員之間分配，而應繼續(xù)用于社會公益事業(yè)或從事其他相近的事業(yè)。

（二）明確政府與私立學校關(guān)系，保障私立學校的平等權(quán)和自主權(quán)

為實現(xiàn)公立學校和私立學校在法律上的平等地位，應切實發(fā)揮政府的主導作用，保障私立學校平等權(quán)和辦學自主權(quán)的實現(xiàn)。在保障私立學校平等權(quán)方面，政府要在立法、法律執(zhí)行、法律監(jiān)督等方面對影響私立學校平等法律地位建立的幾個突出問題做出規(guī)定，即建立和完善私立學校在稅收、土地、教職工、受教育者權(quán)利保障等方面的法律規(guī)定，要清理并糾正對私立學校的各類歧視政策。

享有更大的辦學自主權(quán)不僅是私立學校滿足教育多元化需求的應有之義，也是私立學校的一個典型特征。其辦學自主權(quán)主要包括招生自主權(quán)、學費定價權(quán)、教育教學權(quán)、教師聘用權(quán)、學生管理權(quán)、法人財產(chǎn)權(quán)等方面。筆者認為，當前要重點落實好私立學校的學費定價權(quán)、自主管理權(quán)和法人財產(chǎn)權(quán)。對于私立學校的學費定價權(quán)，政府原則上應當允許私立學校根據(jù)市場供求關(guān)系和價值規(guī)律確定合理的收費標準，政府則要在強化私立學校信息公開制度、加強行業(yè)自律、建立和完善私立學校風險防范機制以及退出機制等方面發(fā)揮作用；對于私立學校的自主管理權(quán)，要允許私立學校在貫徹國家教育方針、遵守法律法規(guī)的前提下，結(jié)合自身辦學方式靈活多樣的特點，在課程安排和開發(fā)、教育教學管理、學生評價等方面開展自主性實踐；對于私立學校的法人財產(chǎn)權(quán)，根據(jù)私立學校的資產(chǎn)來源特點，建立符合各自特點的、所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)、決策權(quán)與管理權(quán)分離的法人治理機構(gòu)、運行機制以及投資與受益合理的法人財產(chǎn)權(quán)制度。

（三）設(shè)定營利性與非營利性認定標準，實行私立學校分類管理

從私立學校的分類看，營利性和非營利性私立學校并存發(fā)展已成為國際上私立學校發(fā)展的一種趨勢。《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要》（2010-2020年）指出，要積極探索營利性和非營利性民辦學校分類管理制度，規(guī)范民辦學校的法人登記。據(jù)此，筆者認為，應在社團法人的基礎(chǔ)上，根據(jù)其設(shè)立目的為營利性抑或非營利性，將私立學校劃分為營利性與非營利性的私立學校。

首先，確立“禁止分配限制”原則和目的性標準作為營利性和非營利性私立學校界分的標準。即如果一所私立學校存續(xù)的目的是為實現(xiàn)公共目的而存在，并且不把扣除成本之后的凈收入分配給機構(gòu)成員的就是非營利性私立學校，反之，則為營利性私立學校。

其次，明確營利性和非營利性私立學校的主要權(quán)利義務(wù)。在權(quán)利方面，營利性私立學校本質(zhì)上相當于公司或企業(yè)，可參照《公司法》、《企業(yè)法》的相關(guān)法律規(guī)定進行規(guī)制。對于學校而言，其主要權(quán)利形態(tài)表現(xiàn)為獨立的法人財產(chǎn)權(quán)，即私立學校對投入其的財產(chǎn)享有法人財產(chǎn)權(quán)，任何組織和個人無法定事由，不得隨意處分私立學校的財產(chǎn)；對于私立學校的投資人或舉辦者而言，其主要的權(quán)利形態(tài)表現(xiàn)為剩余財產(chǎn)索取權(quán)、利潤分配請求權(quán)等經(jīng)濟性權(quán)利以及選舉管理者、參與學校治理等管理性權(quán)利。在義務(wù)方面，營利性私立學校主要履行法律對企業(yè)法人的義務(wù)要求，如向政府依法納稅、維護社會公序良俗，向股東履行信息披露、接受監(jiān)督、分配利潤等義務(wù)。

非營利私立學校在權(quán)利方面，可以享受與公立學校一樣的在土地使用、財政支持、稅收、招生資助等方面的相關(guān)權(quán)利。在義務(wù)方面，非營利性私立學校除負有類似公立學校在教育產(chǎn)品或服務(wù)提供方面的法定義務(wù)外，還負有非營利性法人的一般性義務(wù)要求，如“禁止利潤分配、禁止個人圖利、合理性薪酬、禁止非關(guān)聯(lián)性商業(yè)活動以及強制信息披露等規(guī)則約束”[11]。

注釋：

①關(guān)于將民辦學校統(tǒng)一改為“私立學?！钡姆Q謂，主要基于以下理由：第一，在法律語言的使用習慣上，公法、私法的劃分是大陸法系國家傳統(tǒng)的法律劃分方法，盡管劃分的標準不盡相同，但學校作為一種民事主體，將其進行公立、私立學校的劃分有助于法律語言使用上的一致性。第二，“民辦”與“官辦”相對，該種劃分，與現(xiàn)代法治社會所倡導的主體平等精神格格不入，特別是在中國這樣一個“官本位”色彩較為濃厚的國家，“民辦學?！迸c“官辦學校”的劃分，會進一步助長官辦學校的優(yōu)越感，不利于民辦學校平等地位的實現(xiàn)和健康發(fā)展。第三，公立、私立學校的劃分符合國際上大多數(shù)國家關(guān)于學校的劃分，屬于國際通行的慣例。如日本、美國、德國、中國臺灣地區(qū)的立法中都有對公立學校、私立學校的明確規(guī)定。

②我國《民辦教育促進法》第5條、第27條，《民辦教育促進法實施條例》第29條、第31條對民辦學校與公辦學校的法律地位做了詳盡的論述。

③傳統(tǒng)大陸法系民法體系中關(guān)于法人的分類一般包含有公法人和私法人（以法人設(shè)立所依據(jù)的法律為標準），社團法人和財團法人（以法人成立的基礎(chǔ)為標準），公益法人和營利法人（以法人的目的為標準）等基本形式。

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（責任編輯江海波）

Abstract：Legal status of private schools is the basis and prerequisite of the research and practice of privately run schools.There exist some defects about the legal status of private schools in our country，which are disadvantageous to the development of private education.So some proposals are put forward in order to define scientifically the legal status of private schools：confining rationally the legal nature and status of private school in our country combining with practice and tradition，clarifying relationship between government and voluntary school，guaranteeing the right of equality and institutional autonomy of private school，effectively differentiating the categories of private school，and carrying out the classified regulation.

Key words：private schools；legal status；legislation