西交利物浦大學依法治校的探索與啟示

席酉民+++張曉軍

摘 ? 要：黨的十八大提出了全面推進依法治國的重大決策和戰(zhàn)略部署，十八屆四中全會首次以依法治國為主題，可見依法治國是今后我國各個領(lǐng)域改革和發(fā)展的核心。在教育領(lǐng)域，《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020年）》明確提出實施依法治校;教育部制定的《全面推進依法治校實施綱要》闡述了依法治校的重要性、指導思想和具體要求。針對我國高等教育領(lǐng)域全面推進依法治校的需要，基于依法治校關(guān)鍵層面的系統(tǒng)分析和西交利物浦大學依法治校的實踐，為國家和高等學校實施《全面推進依法治校實施綱要》提出如下經(jīng)驗和建議：高等學校可從章程、治理結(jié)構(gòu)、管理機制、師生權(quán)利保障、依法治校文化等方面的完善全面推進依法治校;國家制定大學組織法明確大學的法律地位，并通過法律保障各類高校平等獲取資源的權(quán)利;引導全社會增強法律意識和建設(shè)遵紀守法的文化。

關(guān)鍵詞：依法治校;治理結(jié)構(gòu);管理機制;師生權(quán)利

黨的十八大提出了全面推進依法治國的重大決策和戰(zhàn)略部署，十八屆四中全會首次以依法治國為主題，可見依法治國是今后我國各個領(lǐng)域改革和發(fā)展的核心。在教育領(lǐng)域，《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020年）》明確提出實施依法治校;教育部制定的《全面推進依法治校實施綱要》闡述了依法治校的重要性、指導思想和具體要求。要實施好兩個《綱要》，需要系統(tǒng)思考高校依法治校的關(guān)鍵層面，并針對當前推進依法治校的實踐中存在的問題制定對策。西交利物浦大學（簡稱西浦）是依法成立的具有法人資格的中外合作辦學高校，自成立以來遵循自主辦學、依法治校的原則，通過多種方法提升治校能力，其依法治校的實踐可為高校和國家推進依法治校提供借鑒和啟發(fā)。

一、高校依法治校的“一種文化”

和“三種關(guān)系”

高校依法治校要求嚴格按照法律協(xié)調(diào)和處理辦學中的各種問題和關(guān)系，主要包括“一種文化，三種關(guān)系”。“一種文化”指的是法律主體的意識和法治文化。法律作為規(guī)范當事人權(quán)利和義務的約束性社會規(guī)范，其作用的發(fā)揮取決于社會對法律以及具有法律意義的主體的認知和尊重程度，依法治校首先需要具備法律意識，尊重具有法律地位的主體的權(quán)利和義務?！叭N關(guān)系”具體指的是：第一，高校的內(nèi)部法律主體及其關(guān)系，需要明確界定并落實高校具有法律地位的主體，以及不同主體之間的關(guān)系，主要是學生和教師的權(quán)、責、利界定與保障，以及主體間關(guān)系的協(xié)調(diào);第二，學校運行過程中的幾個關(guān)鍵關(guān)系，包括治理與管理、學術(shù)和行政、學校和外部環(huán)境之間的關(guān)系;第三，與外部主體和情境的關(guān)系，需要明確和學校相關(guān)的外部主體的權(quán)責利關(guān)系，如國家、教育部和社會如何通過與高校建立規(guī)范有序的互動關(guān)系，以維護和保障高校依法治校。

二、當前我國高等教育依法治校

實踐中存在的主要問題

（一）各主體法律意識薄弱，全社會遵紀守法的文化有待加強

首先，法律法規(guī)的權(quán)威性有待強化，全社會依法治校的氛圍不濃，權(quán)利主體通過法律途徑維護自身權(quán)利的意識和能力有限。其次，教育行政管理部門、高等學校、管理者和教師都存在著一定程度的違法違規(guī)。例如，行政管理部門利用行政權(quán)力干涉大學自主辦學，高校的違法辦學、招生、收費，管理者和教師的造假、腐敗等現(xiàn)象仍然存在。

（二）高等院校依法治校的法規(guī)和制度不完善

要依法治校，高校需要制定和建立一套完善的法規(guī)和制度來規(guī)范各法律主體之間的關(guān)系。但當前高校的法規(guī)和制度還不完善，主要表現(xiàn)在以下四點：第一，大學章程不完備;第二，治理結(jié)構(gòu)不完善，除政府外其他治理主體的地位無法保障;第三，管理機制不科學、不健全，難以遵循基本的教育和管理規(guī)律辦學;第四，師生權(quán)利保障體系不完善，權(quán)利救濟和糾紛解決機制不健全，很多糾紛是按照行政意志而不是通過法律途徑來處理。

（三）國家層面的法律法規(guī)不完善

首先，主要表現(xiàn)在沒有專門的大學組織法明確大學的法律地位，大學作為法律主體的合法性不足。其次，不同類別高校的法律地位不平等，國家通過行政力量在教育資源配置上向“985”和“211”高校大幅傾斜，造成一般高校、民辦高校和中外合作辦學高校的教師和學生無法在法律層面上和“985”“211”高校的師生處于平等地位，更無法獲得與此類高校同等的資源待遇。再次，國家雖提倡高校自主辦學，但往往通過資源配置將行政意志強加于高校管理，缺乏明確的法律法規(guī)來保障高校的資源獲取權(quán)利，從而無法約束政府的行政干涉行為，實現(xiàn)政府、高校之間的良性互動。

三、西交利物浦大學

實施依法治校的探索與啟示

（一）制定大學章程并嚴格按照章程辦學

西交利物浦大學成立時就依據(jù)國家《中外合作辦學條例》制定了大學章程，詳細規(guī)定了大學的內(nèi)外部治理關(guān)系、大學決策機構(gòu)的議事程序、大學運行的規(guī)則和程序。作為規(guī)范不同利益相關(guān)者行為的“基本法”，對學校辦學理念與特色、發(fā)展目標與戰(zhàn)略、治理結(jié)構(gòu)、領(lǐng)導體制、學術(shù)權(quán)力、學位授予、學生事務、經(jīng)費來源、財產(chǎn)與財務制度等重大事項做了規(guī)定，并根據(jù)發(fā)展需要依照程序不斷完善章程，如最近在章程中確立西交利物浦大學非盈利辦學機構(gòu)的定位。

（二）建立多方參與的、規(guī)范的大學治理結(jié)構(gòu)

西交利物浦大學采用董事會領(lǐng)導下的校長負責制和社會共同治理的模式。根據(jù)《中外合作辦學條例》的規(guī)定，兩所合作母校選派代表共同組成學校董事會，董事會依據(jù)章程在股東推薦和遴選基礎(chǔ)上選拔和任命校長。在分工上，董事會負責領(lǐng)導任命、投資決策、辦學思路和方向等;校長領(lǐng)導高管團隊負責戰(zhàn)略決策的實施和日常運作。董事會和校長之間的權(quán)責利及關(guān)系界定清晰，校領(lǐng)導選拔和退出機制健全。西交利物浦大學視教師為股東，學生為關(guān)鍵主體，在學校的各級委員會中設(shè)立代表席位直接參與決策。此外，學校還成立了由社會各界人士組成的發(fā)展咨詢委員會、工業(yè)咨詢委員會、校外導師團隊、家長聯(lián)誼會，建立社會參與學校辦學與管理的機制。

（三）構(gòu)建學術(shù)權(quán)力與行政權(quán)力良性互動的運行機制

在西交利物浦大學，行政權(quán)力和學術(shù)權(quán)力各負其責。涉及到學術(shù)判斷和發(fā)展的事務，如學科建設(shè)、學術(shù)評價、教師升遷、學生升級、學術(shù)違紀處罰等均由專門的學術(shù)組織或委員會處理。如果師生認為有不公之處，可以向行政部門申訴，行政部門負有監(jiān)督責任。如果學術(shù)決策所依據(jù)的事實成立和程序合法，行政權(quán)力會全力支持學術(shù)權(quán)力的判斷和獨立性，不會干預學術(shù)事務。另外，學校所有職能部門不是權(quán)力部門，它們的主要職責是提供服務和支持。

（四）實行學生自治，保障學生權(quán)利

在學生管理方面，西交利物浦大學遵循“學生自治，學校引導與服務”的原則，要求學生學會獨立承擔責任，學校提供引導、服務和幫助，并圍繞育人的中心地位構(gòu)建相應的組織架構(gòu)和支撐體系。在引入英國嚴格的教學質(zhì)量保證體系的基礎(chǔ)上，整合美式教育的靈活性、中國教育的扎實基礎(chǔ)，探索制定了融合東西方教育最優(yōu)實踐的五星育人模式。同時，積極探索與社會互動的機制，建立校外導師制度，為每位高年級學生聘請社會成功人士為校外導師，幫助學生參與和理解社會，汲取人生經(jīng)驗并發(fā)展職業(yè)和人生規(guī)劃。

（五）探索適合知識組織（大學）的管理支撐平臺

根據(jù)知識型組織的發(fā)展需求，西交利物浦大學采用網(wǎng)絡(luò)式大學結(jié)構(gòu)，每位員工都是網(wǎng)絡(luò)中的節(jié)點，每個節(jié)點都通過互動在整個網(wǎng)絡(luò)中扮演特定的角色，節(jié)點與節(jié)點之間不強調(diào)主次和級別，而是關(guān)注角色如何通過互動促進知識的創(chuàng)造和傳播，以實現(xiàn)自身的價值。為了規(guī)范網(wǎng)絡(luò)節(jié)點互動，學校制定了員工行為規(guī)范，并開發(fā)了管理技術(shù)工具，從而保障網(wǎng)絡(luò)組織高效、有序運行。

（六）規(guī)范制度、規(guī)則建設(shè)，保障教職工權(quán)利義務

西交利物浦大學除了將教師看成股東參與大學治理外，嚴格按照國家勞動法、合同法等相關(guān)政策法規(guī)，制定了一套系統(tǒng)的教職工聘任和管理制度，依法辦理教職工入職前后規(guī)定手續(xù)，依法制定和履行合同義務，制定并嚴格遵循員工手冊章程條例，注重教職工遵法守法的教育和培訓。學校尊重教師的專業(yè)權(quán)利，不干預學術(shù)自由，通過成立教師廣泛參與的學術(shù)決策結(jié)構(gòu)來保障教師權(quán)利。

（七）營造法治、規(guī)范、職業(yè)化的校園文化

西交利物浦大學將法律和規(guī)范作為大學運行遵循的基本原則，權(quán)利糾紛和矛盾要按照法律程序和規(guī)則處理。特別是學術(shù)判斷和處罰，都要遵循聽證制度，由委員會做出決定。學校注重建設(shè)尊重規(guī)則的校園文化，提倡遵守共同規(guī)則基礎(chǔ)上的多元化，激發(fā)學術(shù)共同體的互動和創(chuàng)新。學校聘請法律專業(yè)人員審核合同、協(xié)議和相關(guān)制度，塑造職業(yè)化的依法治校氛圍。學校安全工作依靠當?shù)馗呓虆^(qū)提供硬件設(shè)備及基本維護，物業(yè)公司具體負責與巡查，公安部門指導，學校分管部門協(xié)調(diào)、協(xié)查、協(xié)辦的協(xié)同治理體制。學校成立健康與安全委員會統(tǒng)領(lǐng)安全事務，對學生進行經(jīng)常性安全教育與培訓，每年開展一次消防演習。

四、進一步完善國家層面的法律法規(guī)

（一）國家制定法律，保障各類高校平等獲取資源的權(quán)利

2012年國家對教育投入雖已達到GDP的4%，但如何配置教育資源仍沒有科學合理的法律和政策規(guī)定，造成大學受制于教育行政部門配置資源的干涉而無法真正獲得自主權(quán)，以及不同類別高校師生的教育資源占有量不公等問題。因此，國家亟需出臺法律法規(guī)，規(guī)定所有高校師生享有的資源權(quán)利，行政部門的撥款均需按照法律規(guī)定執(zhí)行，這樣大學才能真正享有自主權(quán)，高校學生也能平等地享有受教育權(quán)利，促進《教育法》等基本法律的實施。

（二）制定大學組織法，保障大學合法性

大學組織法是明確大學作為法律主體合法地位的基本法律依據(jù)，但當前我國并沒有專門的大學組織法。雖然《教育法》和《高等教育法》等對大學成立和解散的法律程序作了基本規(guī)定，但并沒有從法律高度明確大學的合法地位，這也是造成當前大學附屬于政府且獨立性不足的重要原因。因此，迫切需要制定大學組織法將大學界定為獨立的法律實體，同政府和企業(yè)等組織一樣擁有同等的法律地位，方可有效保障其獨立性。

（三）增強全社會的法律意識和文化

雖然高等教育領(lǐng)域已制定了一批法律法規(guī)，但全社會的法律意識和文化薄弱，有法不依、執(zhí)法不嚴的情況依然存在。要改變這一局面，需要執(zhí)法和監(jiān)督部門嚴格追究違法違規(guī)行為。建議制定規(guī)范的違法違規(guī)追究制度和程序，對于任何違法違規(guī)現(xiàn)象都能按照完整的程序追究責任，消除執(zhí)法和監(jiān)督部門行政意志的隨意干涉，形成全社會自覺遵守法律的意識和文化。

編輯 潘雅 肖偉芹