致力于優(yōu)化義務(wù)教育學(xué)校秩序

吳潁惠

編者按：2014年8月2日，教育部印發(fā)了 《義務(wù)教育學(xué)校管理標(biāo)準(zhǔn)（試行）》的通知。本通知就義務(wù)教育學(xué)校管理工作提出了92條要求，要求各地結(jié)合本地實際遵照執(zhí)行。為了更好地幫助各級教育行政部門和學(xué)校理解、貫徹落實這一文件，本刊特組織“《義務(wù)教育學(xué)校管理標(biāo)準(zhǔn)（試行）》解讀”專題，就如何平等對待每位學(xué)生、如何促進(jìn)學(xué)生全面發(fā)展、如何引領(lǐng)教師專業(yè)發(fā)展、如何提升教育教學(xué)質(zhì)量、如何營造和諧安全環(huán)境、如何建立現(xiàn)代學(xué)校制度等關(guān)鍵職責(zé)，邀請本領(lǐng)域的專家對《義務(wù)教育學(xué)校管理標(biāo)準(zhǔn)（試行）》進(jìn)行詳細(xì)解讀，以饗讀者。

十八屆三中全會以來，全面深化改革，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，成為我國社會經(jīng)濟(jì)生活中的重要任務(wù)。教育系統(tǒng)要圍繞教育治理體系建設(shè)、教育治理能力提高，來全面深化教育領(lǐng)域綜合改革。正是在這樣的大背景下，教育部基礎(chǔ)教育一司開始組織專家力量，著手研發(fā)和制定《義務(wù)教育學(xué)校管理標(biāo)準(zhǔn)（試行）》（以下簡稱《管理標(biāo)準(zhǔn)》）。從根本上講，就是要著力建立現(xiàn)代學(xué)校治理體系，正確處理政府與學(xué)校、學(xué)校與社會、學(xué)校與個人的關(guān)系，推進(jìn)管辦評分離，不斷提升現(xiàn)代教育治理能力。面對著龐大的教育管理體系，政府如何能夠做到“不缺位、不越位、不錯位”，就應(yīng)該靠制定標(biāo)準(zhǔn)、出臺標(biāo)準(zhǔn)、執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)和檢驗標(biāo)準(zhǔn)，制定管理標(biāo)準(zhǔn)是政府管理的一項重要工作。2013年教育部《標(biāo)準(zhǔn)與指南》的制定和發(fā)布規(guī)程，強(qiáng)化對標(biāo)準(zhǔn)體系的頂層設(shè)計。先后制定學(xué)校建設(shè)、經(jīng)費(fèi)投入、教師編制、教育質(zhì)量、儀器設(shè)施、專業(yè)教學(xué)、語言文字等標(biāo)準(zhǔn)，加快形成富有中國特色的教育標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)。義務(wù)教育學(xué)校管理標(biāo)準(zhǔn)就是近年來教育部制定的諸多標(biāo)準(zhǔn)之一，旨在從根本上解決學(xué)校發(fā)展差距大的問題，探尋辦學(xué)水平的底線，從管理標(biāo)準(zhǔn)的角度來促進(jìn)學(xué)校內(nèi)部治理體系的建立，進(jìn)而促進(jìn)學(xué)校的內(nèi)涵發(fā)展。

一、基于現(xiàn)實問題解決的邏輯起點

《管理標(biāo)準(zhǔn)》的制定前后持續(xù)近兩年的時間，參加討論和調(diào)研的人數(shù)達(dá)到上千人。歷經(jīng)了文獻(xiàn)研究、調(diào)查研究、實驗研究、經(jīng)驗分析和比較研究等不同階段，是在對大量文獻(xiàn)資料分析、對比的基礎(chǔ)上，集教育行政、教育研究和教育實踐的智慧結(jié)晶，逐漸成稿、定稿的。

在前期的調(diào)查研究階段，《管理標(biāo)準(zhǔn)》起草組先后對我國義務(wù)教育學(xué)校中普遍存在的問題，進(jìn)行了系統(tǒng)的討論和分析。通過采用社會科學(xué)研究普遍采用的“問題樹”分析方法，對我國當(dāng)前義務(wù)教育中存在的問題進(jìn)行了系統(tǒng)的歸納分析，形成了關(guān)于我國義務(wù)教育階段、水平、質(zhì)量和存在問題的基本判斷。

從總的方面來看，在全國基本普及義務(wù)教育的基礎(chǔ)上，我國當(dāng)前義務(wù)教育發(fā)展的確面臨“教育公平”和“均衡發(fā)展”的問題。義務(wù)教育階段學(xué)校管理存在的辦學(xué)不規(guī)范問題，進(jìn)一步導(dǎo)致教育不均衡發(fā)展，進(jìn)而導(dǎo)致了“擇校收費(fèi)”等一系列問題，而這些問題又導(dǎo)致了國家課程方案得不到有效落實、違規(guī)補(bǔ)課、考試作業(yè)繁多、課業(yè)負(fù)擔(dān)重等教育教學(xué)層面的一系列問題。

由于義務(wù)教育階段辦學(xué)水平的差異，在同一地區(qū)，老百姓眼里的優(yōu)質(zhì)學(xué)校與薄弱學(xué)校并存，導(dǎo)致學(xué)校之間競爭大于合作，甚至出現(xiàn)了優(yōu)質(zhì)學(xué)校搶生源、搶教師、搶資源的局面。學(xué)校之間惡性競爭的存在，破壞了義務(wù)教育階段正常的教育秩序，在學(xué)校內(nèi)部則不同程度出現(xiàn)了干群關(guān)系緊張、師生關(guān)系緊張，師生心理壓力大，學(xué)校違規(guī)招生、體罰學(xué)生的現(xiàn)象時有發(fā)生。義務(wù)教育正常辦學(xué)秩序得不到有效維持，師德問題、安全隱患問題、學(xué)校紀(jì)律問題等層出不窮，甚至引發(fā)教育系統(tǒng)一些“惡性事件”的出現(xiàn)，嚴(yán)重?fù)p壞了教育系統(tǒng)的社會聲譽(yù)，造成了不良的社會影響。

辦學(xué)行為的不規(guī)范又導(dǎo)致義務(wù)教育辦學(xué)質(zhì)量的差異，越發(fā)促進(jìn)學(xué)校發(fā)展的不均衡。在義務(wù)教育階段，出現(xiàn)了“馬太效應(yīng)”，好的學(xué)校越來越好，差的學(xué)校越來越差；城市學(xué)校越來越優(yōu)質(zhì)，超大規(guī)模學(xué)校不斷出現(xiàn)，嚴(yán)重地破壞了正常教育秩序， 義務(wù)教育階段“擇校熱”屢禁不止，愈演愈烈。

《管理標(biāo)準(zhǔn)》的出臺正是為著力解決我國義務(wù)教育發(fā)展的現(xiàn)實問題，針對立德樹人、規(guī)范招生入學(xué)、減輕學(xué)生課業(yè)負(fù)擔(dān)、提升教育教學(xué)質(zhì)量、維護(hù)校園安全、促進(jìn)學(xué)生體質(zhì)健康和建設(shè)現(xiàn)代學(xué)校制度等方面存在的問題，以“管理任務(wù)”、“管理職責(zé)”和“管理要求”等形式，提出了解決現(xiàn)實問題的若干策略。

從嚴(yán)格意義上講，這個《管理標(biāo)準(zhǔn)》不是從教育宏觀理念出發(fā)的，沒有嚴(yán)格的遵從教育管理的邏輯體系，而是從教育現(xiàn)實問題出發(fā)，從現(xiàn)實問題中分析提煉教育策略和措施，形成若干教育管理要求，構(gòu)建《管理標(biāo)準(zhǔn)》的框架和內(nèi)容體系，成為義務(wù)教育治理體系的重要組成部分，推動義務(wù)教育學(xué)校治理的法治化、規(guī)范化。

二、著力構(gòu)建學(xué)校治理體系的制定思想

一般而言，學(xué)校治理體系建設(shè)包括兩個層面。一是學(xué)校內(nèi)部治理體系，關(guān)注學(xué)校這種教育組織的運(yùn)行和治理狀況，關(guān)注具體的教育教學(xué)過程，關(guān)注學(xué)校運(yùn)行的規(guī)則體系。二是學(xué)校外部治理體系，不僅涉及學(xué)校法人的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，涉及學(xué)校內(nèi)部管理體制的完善問題，還涉及學(xué)校與教育行政部門的關(guān)系、與社會（社區(qū)）的關(guān)系。

建立學(xué)校治理體系就是重新梳理和構(gòu)建學(xué)校與政府、學(xué)校與教師、學(xué)校與學(xué)生、教師與學(xué)生、學(xué)校與家長五對關(guān)系，進(jìn)一步優(yōu)化教育秩序，努力落實黨的十八大報告提出的“立德樹人是教育的根本任務(wù)”，以育人為中心，強(qiáng)調(diào)教育管理秩序的優(yōu)化，確保義務(wù)教育階段各項任務(wù)的全面落實。

教育部組織力量制定《管理標(biāo)準(zhǔn)》，顯然帶有國家教育行政決策的意志，符合國家教育發(fā)展的大政方針。教育規(guī)劃綱要明確提出，到2020年，全面提高普及水平，全面提高教育質(zhì)量，基本實現(xiàn)區(qū)域內(nèi)均衡發(fā)展，確保適齡兒童少年接受良好義務(wù)教育。提高教育質(zhì)量、促進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展既應(yīng)該考慮辦學(xué)條件的改善，更要促進(jìn)學(xué)校的內(nèi)涵發(fā)展。促進(jìn)學(xué)校內(nèi)涵發(fā)展根本靠管理。規(guī)范學(xué)校辦學(xué)行為、提高學(xué)校管理水平直接關(guān)系到學(xué)校的辦學(xué)質(zhì)量，關(guān)系到國家教育政策的落實。制定管理標(biāo)準(zhǔn)，就是為了貫徹落實教育規(guī)劃綱要相關(guān)要求，提供切實可行的操作策略和檢驗標(biāo)準(zhǔn)，成為規(guī)范學(xué)校辦學(xué)行為的重要抓手，逐步實現(xiàn)學(xué)校內(nèi)部管理的科學(xué)化和規(guī)范化，促進(jìn)學(xué)校的內(nèi)涵發(fā)展。

從宏觀教育管理政策方面講，制定《管理標(biāo)準(zhǔn)》是轉(zhuǎn)變政府職能、理順政校關(guān)系的根本要求。轉(zhuǎn)變政府職能、簡政放權(quán)是本屆政府的一項重要任務(wù)。深化教育領(lǐng)域綜合改革，需要轉(zhuǎn)變教育管理方式，建設(shè)服務(wù)型政府，推進(jìn)管辦評分離，進(jìn)一步理順政府、學(xué)校和社會的關(guān)系，這是教育系統(tǒng)現(xiàn)代治理體系建設(shè)的總體要求，需要通過制訂管理標(biāo)準(zhǔn)來約束和實現(xiàn)?！豆芾順?biāo)準(zhǔn)》是教育行政部門對學(xué)校進(jìn)行監(jiān)督、指導(dǎo)和服務(wù)的重要手段，也是教育行政部門轉(zhuǎn)變政府職能的具體體現(xiàn)。

從學(xué)校內(nèi)部管理層面來講，制定《管理標(biāo)準(zhǔn)》，要有利于指導(dǎo)學(xué)校遵循教育規(guī)律和學(xué)生身心發(fā)展規(guī)律，實施科學(xué)管理、民主管理，發(fā)揮管理的育人功能，構(gòu)建和諧的校園文化，促進(jìn)學(xué)生全面發(fā)展。從根本上講，制定管理標(biāo)準(zhǔn)，就是要解決學(xué)校管理“管什么”和“怎么管”的問題，為學(xué)校依法辦學(xué)、科學(xué)管理提供參考和依據(jù)，著力解決學(xué)校管理中的薄弱環(huán)節(jié)，最大限度縮小學(xué)校之間管理水平的差異，有效規(guī)范辦學(xué)行為。

三、思想引領(lǐng)與實踐導(dǎo)向并重的內(nèi)容體系

從嚴(yán)格意義上講，管理就是在特定的環(huán)境條件下，以人為中心，對組織所擁有的資源進(jìn)行有效的決策、計劃、組織、領(lǐng)導(dǎo)、控制，以便達(dá)到既定組織目標(biāo)的過程。標(biāo)準(zhǔn)則是衡量事物的準(zhǔn)則，是為了在一定的范圍內(nèi)獲得最佳秩序，經(jīng)協(xié)商一致，制定并由公認(rèn)機(jī)構(gòu)批準(zhǔn)，共同使用的和重復(fù)使用的一種規(guī)范性文件。標(biāo)準(zhǔn)具有強(qiáng)制性，它對活動或活動的結(jié)果規(guī)定了規(guī)則、導(dǎo)則或特殊值，供共同和反復(fù)使用，以實現(xiàn)在預(yù)定領(lǐng)域內(nèi)最佳秩序的效果。

作為義務(wù)教育階段的學(xué)校管理標(biāo)準(zhǔn)，既應(yīng)該具有思想的超前性、理念的先進(jìn)性，又應(yīng)該具有實踐的約束力和規(guī)范性。要能夠?qū)k學(xué)主體進(jìn)行思想引領(lǐng)，同時，又要為辦學(xué)者提供實踐依據(jù)。教育行政管理者則可以依據(jù)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行規(guī)范化管理，用標(biāo)準(zhǔn)加大投入、加強(qiáng)監(jiān)督、加強(qiáng)約束，從根本上減少管理中的隨意性。

教育部組建了由行政人員、高校教授、專業(yè)研究人員和中小學(xué)校長等各方面代表組成的專家工作組，并委托北京市海淀區(qū)教育科學(xué)研究所全程參與具體起草工作。專家工作組力圖體現(xiàn)系統(tǒng)、完整、科學(xué)、合理、前瞻、引領(lǐng)、切合、可操作、可實現(xiàn)等關(guān)鍵詞，確定了每條標(biāo)準(zhǔn)的選擇依據(jù)：既要體現(xiàn)“關(guān)愛學(xué)生、全面發(fā)展”理念和“公平”、“參與”兩大取向，又要面向當(dāng)前學(xué)校管理迫切需要解決的問題，又反映中國教育未來發(fā)展趨勢。

《管理標(biāo)準(zhǔn)》起草過程中，先后搜集了40余部教育法律法規(guī)和政策文件，以教育法、義務(wù)教育法和教育規(guī)劃綱要為基礎(chǔ)，充分研究吸納國家和教育部近年來頒布的有關(guān)政策文件中提出的新規(guī)定和新要求，并對文件相關(guān)內(nèi)容進(jìn)行整理研究，使標(biāo)準(zhǔn)的有關(guān)要求有了政策依據(jù)，并使《管理標(biāo)準(zhǔn)》內(nèi)容科學(xué)、表述規(guī)范。在制定過程中，先后通過正式發(fā)函、召開研討會等多種形式，將管理標(biāo)準(zhǔn)發(fā)給各省級教育行政部門、部分地方教育行政部門、愛生學(xué)校實驗區(qū)、國家教育行政學(xué)院督學(xué)班和教育部有關(guān)司局，征求了教育管理人員、中小學(xué)校長、高校專家、港澳地區(qū)專家學(xué)者、教育科研人員等各方代表的意見，根據(jù)征求意見情況對標(biāo)準(zhǔn)文本進(jìn)行了反復(fù)修改。確保所提出的92條管理要求是對各地規(guī)范義務(wù)教育學(xué)校辦學(xué)行為有關(guān)規(guī)定的科學(xué)總結(jié)和高度凝練。

這里要尤其強(qiáng)調(diào)的是，在制定過程中，我們充分參考和吸收了 “中國愛生學(xué)校標(biāo)準(zhǔn)”?！皭凵鷮W(xué)校”實驗是聯(lián)合國兒基會和教育部在我國部分地區(qū)開展了近10年的一項教育改革實驗，著力建立“兒童友好型學(xué)校”?！皭凵鷮W(xué)?！笔锹?lián)合國兒童基金會倡導(dǎo)的高質(zhì)量教育模式的一個樣板，也是為提高學(xué)校質(zhì)量所廣泛采取的措施?！皭凵鷮W(xué)校”倡導(dǎo)平等的理念，尊重兒童權(quán)利，鼓勵兒童參與和表達(dá)，強(qiáng)調(diào)建立健康、安全和有保護(hù)的學(xué)校環(huán)境，重視學(xué)習(xí)過程和結(jié)果的高質(zhì)量。中國愛生學(xué)校標(biāo)準(zhǔn)是這次制定《管理標(biāo)準(zhǔn)》的重要的思想基礎(chǔ)和參考依據(jù)之一，確保了思想的先進(jìn)性和理念的領(lǐng)先性。

《管理標(biāo)準(zhǔn)》的內(nèi)容框架包括6項管理職責(zé)，22項管理任務(wù)，92條管理要求，幾乎涵蓋學(xué)校管理的方方面面。其中6項管理職責(zé)分別是平等對待每位學(xué)生、促進(jìn)學(xué)生全面發(fā)展、引領(lǐng)教師專業(yè)發(fā)展、提升教育教學(xué)質(zhì)量、營造和諧安全環(huán)境和建設(shè)現(xiàn)代學(xué)校制度。每項管理職責(zé)又由若干條細(xì)則化的管理要求組成。比如，在“提升教育教學(xué)質(zhì)量”這一管理職責(zé)中，從建設(shè)適合學(xué)生發(fā)展的課程、實施以學(xué)生發(fā)展為本的教學(xué)、建立促進(jìn)學(xué)生發(fā)展的評價體系和提供便利實用的教學(xué)資源四個方面提出了13條管理要求，要求將教育教學(xué)是否適應(yīng)學(xué)生發(fā)展需要作為衡量學(xué)校辦學(xué)水平的主要標(biāo)準(zhǔn)，強(qiáng)調(diào)培養(yǎng)學(xué)生的學(xué)習(xí)興趣和動機(jī)，提高學(xué)生的創(chuàng)新能力和解決問題能力，從教師專業(yè)提升、教學(xué)方式變革、課程建設(shè)、綜合實踐活動、學(xué)生評價、資源配備等方面提出了具體要求。

四、注重可操作性和可檢測性的實施要求

從某種意義上講，《管理標(biāo)準(zhǔn)》的制定并沒有刻意追求思想、觀念和條文的創(chuàng)新性，而是在分析研究大量政策要求的基礎(chǔ)上，甚至匯總了此前所有教育相關(guān)規(guī)定的基礎(chǔ)上，采用分類、對比、歸納的方法，總結(jié)提出了92條管理要求，成為辦學(xué)行為的基本準(zhǔn)則。學(xué)校需要依據(jù)這樣精細(xì)化的管理要求，來規(guī)范和約束辦學(xué)行為，考量和檢測辦學(xué)水平與質(zhì)量。

《管理標(biāo)準(zhǔn)》充分考慮我國地域的差異。面向全國不同地區(qū)，力圖從當(dāng)前我國義務(wù)教育學(xué)校管理的實際水平和情況出發(fā)，提出了學(xué)校管理的基本要求，作為義務(wù)教育學(xué)校管理的底線要求，同時也充分考慮我國義務(wù)教育的發(fā)展方向，用先進(jìn)的理念和較高的要求引領(lǐng)學(xué)校發(fā)展?！豆芾順?biāo)準(zhǔn)》既適用于農(nóng)村學(xué)校，也適用于城市學(xué)校。比如，在第五項管理職責(zé)“營造和諧安全環(huán)境”中提出“定期對校舍、食堂、廁所、體育場地和器材、消防設(shè)施、飲用水設(shè)施等進(jìn)行檢查，及時消除安全衛(wèi)生隱患”、“配備保障學(xué)生安全與健康的基本設(shè)施和設(shè)備”、“設(shè)立衛(wèi)生室或保健室，配備專、兼職醫(yī)務(wù)人員”等管理要求，對大多數(shù)城市學(xué)?？赡苁恰盎€標(biāo)準(zhǔn)”，但對于一些農(nóng)村學(xué)校而言，可能是一項“理想標(biāo)準(zhǔn)”，是一個努力方向。因此在實施過程中，各地區(qū)可以采用等級制和賦值評價等方式，對學(xué)校發(fā)展的實際情況進(jìn)行檢測和評價，又可以結(jié)合分值情況，對學(xué)校發(fā)展現(xiàn)實進(jìn)行價值判斷，指明學(xué)校的發(fā)展方向，引領(lǐng)學(xué)校改革與發(fā)展。

依據(jù)國際上制定各種管理標(biāo)準(zhǔn)的慣例，這次《管理標(biāo)準(zhǔn)》沒有提出一些空洞的教育理念，而是采用了層層分解的方法，把若干先進(jìn)的管理理念分解成為具體的、細(xì)節(jié)化的管理要求，力圖最大限度做到精細(xì)化、可操作性和可檢測性。比如，過重的課業(yè)負(fù)擔(dān)嚴(yán)重?fù)p害學(xué)生的身心健康，《管理標(biāo)準(zhǔn)》在基本理念中提出“將促進(jìn)學(xué)生健康快樂成長作為學(xué)校一切工作的出發(fā)點和落腳點”。在第57條中提出“合理控制作業(yè)量”，在第50條中提出“不拔高教學(xué)要求，不加快教學(xué)進(jìn)度”，在第60條中提出“減少考試次數(shù)，實行等級加評語的評價方式?？荚噧?nèi)容不超出課程標(biāo)準(zhǔn)”，等等，都極為細(xì)節(jié)化，即可操作又可檢測。

應(yīng)該看到，《管理標(biāo)準(zhǔn)》畢竟是一種行政管理文件，顯然，僅通過行政指令來約束學(xué)校，效果并不樂觀。最終，標(biāo)準(zhǔn)的真正實施，還要依靠學(xué)校的創(chuàng)造性工作，學(xué)校需要通過專業(yè)的方式自主生成管理規(guī)范，才是改善學(xué)校管理、建立內(nèi)部治理體系的根本路徑。否則，《管理標(biāo)準(zhǔn)》可能成為擺設(shè)，最終不了了之，達(dá)不到義務(wù)教育治理的效果。這就要求各地在實施過程中要因地制宜，分類指導(dǎo)，分步實施，逐步完善，幫助學(xué)校樹立先進(jìn)的治理理念，建立健全各項管理制度，完善工作機(jī)制，促進(jìn)當(dāng)?shù)貙W(xué)校治理水平的提升。當(dāng)然，如何科學(xué)地實施《管理標(biāo)準(zhǔn)》，還需要各地教育行政部門和教育督導(dǎo)部門，結(jié)合各地義務(wù)教育階段的學(xué)校實際，創(chuàng)造性地開展實施工作，提出更為具體化、更為細(xì)化的標(biāo)準(zhǔn)要求。

總之，《管理標(biāo)準(zhǔn)》的制定與出臺，標(biāo)志著我國在促進(jìn)現(xiàn)代學(xué)校治理體系建設(shè)方面，邁出了可喜的一步，標(biāo)志著我國基礎(chǔ)教育管理逐步走上了科學(xué)化、規(guī)范化、法治化的道路，必將有利于進(jìn)一步深化我國教育綜合改革、落實教育規(guī)劃綱要精神、規(guī)范辦學(xué)行為，也有利于為更多的青少年提供盡可能充分的、平等的、有秩序的、成本較低的、優(yōu)質(zhì)的教育服務(wù)，為社會大眾獲得這種優(yōu)質(zhì)的教育服務(wù)創(chuàng)造平等的制度條件，這是制定《管理標(biāo)準(zhǔn)》的根本出發(fā)點，也是真正目的所在。

參考文獻(xiàn)（編者略）

（責(zé)任編輯 王永麗）