公務(wù)卡實施問題研究

鄧瓊

摘要：本文試圖從公務(wù)卡相關(guān)利益主體的不同角度解讀影響公務(wù)卡實施的因素，通過分析找出各個利益主體在推進公務(wù)卡制度進程中的“軟肋”，從而提出相應對策揚長避短。從實質(zhì)上說，只有實現(xiàn)各利益相關(guān)體的合作與共贏，公務(wù)卡制度在具體的實施中才能發(fā)揮其應有的效果。

關(guān)鍵詞：公務(wù)卡；公務(wù)卡實施

在全國推行公務(wù)卡制度是財政國庫改革的重要舉措，是國庫集中支付改革的深化。在國庫集中支付改革后，所有的財政資金都最大限度地停留在國庫，但由于國庫授權(quán)支付的現(xiàn)金支付功能，使得預算單位仍然可以提取大量現(xiàn)金，因而形成一個改革的死角，有悖于資金最大程度停留在國庫的改革初衷。對此，公務(wù)卡結(jié)算，無疑是清掃這一死角最適合的工具，使得預算單位所有的結(jié)算最大程度實現(xiàn)無現(xiàn)金支付成為可能。

盡管目前公務(wù)卡管理的實際執(zhí)行在有步驟、分急緩的推進，但是不可否認，實施公務(wù)卡管理在我國尚屬新生事物，國內(nèi)各個地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展程度不一，實施對象各有不同，在具體實施中如何把握與公務(wù)卡改革相關(guān)利益主體的平衡性，成為影響公務(wù)卡實施進度與成效的關(guān)鍵。目前，與公務(wù)卡實施相關(guān)的利益主體有財政部門、發(fā)卡銀行、預算單位、持卡人四個直接相關(guān)體，另外還有人民銀行、中國銀聯(lián)兩個次要相關(guān)體，根據(jù)木桶原理，只有短板決定了木桶的盛水量，因此，本文通過分析組成公務(wù)卡管理體系的四個直接相關(guān)體，即“主體木板”——財政部門、預算單位、發(fā)卡銀行、持卡人在這一改革中的利益驅(qū)動程度，判斷其改革的動力和阻力方向，尋求對策揚長避短，從而使得公務(wù)卡的具體實施能發(fā)揮最大效用。

一、從財政部門來看待公務(wù)卡實施

財政部門是公務(wù)卡改革的領(lǐng)航人，實質(zhì)上看它應該是公務(wù)卡實施最積極的利益主體，地方財政部門推動的積極性和推動的力度直接影響公務(wù)卡實施的效果。在公務(wù)卡具體實施中它承擔著這些主要職責。1、構(gòu)建公務(wù)卡實施的外部環(huán)境。2、做好公務(wù)卡實施的制度建設(shè)、系統(tǒng)建設(shè)、信息傳遞。3、對預算單位公務(wù)卡下的公務(wù)消費支出和報銷事項進行監(jiān)控管理。從上述三個職責來看，構(gòu)建公務(wù)卡實施的外部環(huán)境是推行公務(wù)卡的先決條件，他直接影響公務(wù)卡實施的范圍和程度。從目前來看，雖然外部環(huán)境的構(gòu)建一直在推進，但是城市之間、地區(qū)之間差異較大，行業(yè)之間也不一致。尤其是在二線城市，縣級城市等相對經(jīng)濟發(fā)展稍落后的地方，平臺的鋪設(shè)更是沒有跟上公務(wù)卡改革的步伐。在公務(wù)卡的受理環(huán)境沒有鋪設(shè)好的前提下，強制要求使用公務(wù)卡結(jié)算，顯然有些削足適履，沒有可實施性。因此，財政部門應積極鋪設(shè)公務(wù)卡使用的外部平臺，廣泛覆蓋，應重點鋪設(shè)相對欠發(fā)達甚至不發(fā)達的一些二線、三線城市，廣泛宣傳，必要時應使用強制措施，提供政策或經(jīng)濟資助，為他們掃清障礙。二是從制度建設(shè)來看。我國公務(wù)卡的實施有點像摸著石頭過河，有著不同別國的特殊國情，在三公經(jīng)費這一塊積弊已深，現(xiàn)在推行公務(wù)卡來自方方面面的阻力較大，可借鑒國外的經(jīng)驗較少，只有在具體實施中才能發(fā)現(xiàn)問題，規(guī)范和統(tǒng)一需要經(jīng)過一個曲折前進的過程，因此，制度建設(shè)落后于公務(wù)卡的推行，這從一定程度上減緩了改革的步伐，因此，為避免這些情況的發(fā)生，財政部門應積極調(diào)研，廣泛聽取多方面的意見，首先是及早并準確出臺相關(guān)規(guī)定，完善相關(guān)制度，及時補足某些具體實施方面空白領(lǐng)域的規(guī)定。不給其可乘之機。同時，對于不同地區(qū)的財政部門，應結(jié)合本地實際，盡早出臺市（縣）級公務(wù)卡實施細則，跟上改革的步伐，尤其是加快中小城市、經(jīng)濟活躍的縣城集鎮(zhèn)的商戶的發(fā)展工作，改變目前受理市場發(fā)展不均衡的狀況，實現(xiàn)公務(wù)卡實施在不同地區(qū)的齊頭并進，而不是僅限于某些城市的某些行業(yè)；其次是加大監(jiān)督懲罰力度，明確違反規(guī)定會造成的后果，勤于監(jiān)控，防范舞弊。同時，建立商戶信譽制度，對于不同商戶在接受公務(wù)卡支付的各個方面予以監(jiān)控和監(jiān)督，以黑名單方式，對于缺乏誠信，甚至想辦法為公務(wù)消費者堂而皇之鉆制度漏洞的不道德商戶，將其列入黑名單，對其以多種方式警示，必要時將其踢出公務(wù)消費的協(xié)議單位，肅清公務(wù)卡消費的行業(yè)風氣，建立一支可靠地公務(wù)消費的商戶隊伍，讓公務(wù)卡的實施落到實處。

二、從發(fā)卡銀行的角度來看

我省公務(wù)卡管理辦法中明確發(fā)卡行的職責是：1、加強與公務(wù)卡管理有關(guān)的內(nèi)部制度規(guī)范和信息系統(tǒng)建設(shè)，積極擴大銀行卡機具布設(shè)范圍，規(guī)范有關(guān)銀行卡機具使用和銀行卡消費信息的收集、存儲、傳送等方面的管理，提供良好的公務(wù)卡應用環(huán)境。2、按照與省財政廳的要求定制公務(wù)卡，在試點初期開發(fā)維護或協(xié)助維護公務(wù)卡支持系統(tǒng)，及時、準確地傳送零余額賬戶資金支付及公務(wù)卡中的公務(wù)消費支出等信息到國庫集中支付系統(tǒng)，并確保信息傳送的及時性、準確性和保密性。3、為預算單位工作人員辦理公務(wù)卡，維護本行發(fā)卡數(shù)據(jù)，為公務(wù)卡報銷、審核與支付還款業(yè)務(wù)提供及時、準確、規(guī)范、便捷的服務(wù)。4、按照規(guī)定，與預算單位協(xié)商設(shè)定公務(wù)卡信用額度，為持卡人提供公務(wù)卡使用、掛失、注銷等方面的便捷優(yōu)質(zhì)服務(wù)，并及時向持卡人反饋資金還款信息。商業(yè)銀行作為一個盈利性機構(gòu)，在公務(wù)卡的推行中，屬于被強制的對象，目前它的盈利驅(qū)動點和被賦予的責任相比，顯然是責任義務(wù)大于利益驅(qū)動。首先公務(wù)卡制度中明確規(guī)定，公務(wù)卡并非一般意義上的銀行卡，它是將財政財務(wù)的規(guī)范管理與銀行卡的結(jié)算方式相結(jié)合，形成的一種新型財政財務(wù)管理的支付工具，屬于公共產(chǎn)品，是公務(wù)消費者無償使用的支付工具。同時持卡人可享受在免息還款期內(nèi)免息消費的優(yōu)惠，且本地取款發(fā)卡行也不得收取手續(xù)費。因此，開發(fā)行開發(fā)公務(wù)卡支持系統(tǒng)成本得不到償還，利息、手續(xù)費等收益也有限。效益增長是發(fā)卡行生存發(fā)展的核心，公務(wù)卡收益微薄甚至虧損必將影響到發(fā)卡行的積極性。另一方面，按照《湖南省省級預算單位公務(wù)卡管理試行辦法》要求，公務(wù)卡發(fā)卡行必須是辦理省級國庫集中支付業(yè)務(wù)的代理銀行，而且是本單位零余額賬戶開戶行。這一規(guī)定規(guī)避了從單位零余額賬戶將報銷款項跨行劃入公務(wù)卡賬戶時收取手續(xù)費問題，但劃分了各參與行的市場范圍。同時又由于一家預算單位只能有一家代理銀行，開立一個零余額賬戶，同時更換代理銀行的審批手續(xù)繁復，費時費力，這樣就導致發(fā)卡行市場缺乏競爭，發(fā)卡銀行缺少做好、做優(yōu)的動力和壓力。目前，從我省來看，公務(wù)卡的發(fā)行量雖然在穩(wěn)步上升，但是公務(wù)卡的總量和實際公務(wù)卡支付的數(shù)量還是偏低，因此，要作為公共產(chǎn)品的公務(wù)卡，要提高發(fā)卡行實施的積極性，需要政府加以扶持和補貼，既要保證預算單位、持卡人免費用卡并享受公務(wù)卡種種優(yōu)惠，又要保障發(fā)卡行的利益不受損害并有盈余。這也是解決跨行發(fā)放公務(wù)卡問題的有效對策。財政部門必須建立機制，將這部分手續(xù)費由政府補貼，提高發(fā)卡行在推動改革中的積極性，同時應想辦法盡快打破市場區(qū)隔，使公務(wù)卡發(fā)卡行能夠跨行發(fā)卡，同時跨行手續(xù)費等相關(guān)成本政府應進行測算，予以相應補貼，給予商業(yè)銀行充分競爭的環(huán)境，有利于各個銀行支持公務(wù)卡支付的積極性，從發(fā)卡到結(jié)算將更加積極地推動。

三、從預算單位的角度看

公務(wù)卡制度建立后，對預算單位帶來的好處顯然大大超過由于變革而新增的責任義務(wù)。1、減少預支款現(xiàn)象，節(jié)約資金成本。2、加強財務(wù)管理，提高公務(wù)支出透明度。3、促進報賬及時化，規(guī)避財務(wù)風險。照此來看，預算單位應該是此項改革的助力者，是四塊木板中的長板。首先，公務(wù)卡的實施，將極大提高預算單位的財務(wù)管理，有利于從源頭上防止腐??；另外，公務(wù)卡的推行，相當于為預算單位以零融資到了多筆短期借款，節(jié)約了預算單位的資金成本，有利于其資金周轉(zhuǎn)；再次，公務(wù)卡的推行，簡化了預算單位的財務(wù)報銷手續(xù)，提高了財務(wù)結(jié)算的效率，去除了現(xiàn)金結(jié)算的諸多弊端，諸如“虛開發(fā)票”、“湊票報銷”甚至使用假發(fā)票等。

然而，作為新的產(chǎn)物，它也給預算單位帶來了一些新的問題，比如一是靈活性不足，由于公務(wù)卡必須在能使用公務(wù)卡支付的協(xié)議單位消費，這樣就限定了消費的范圍和選擇對象，尤其對于地處縣級城市等欠發(fā)達地區(qū)的預算單位，為了提高本單位的公務(wù)卡報銷比例，被迫在一些被動選擇的商戶消費，沒有達到滿意消費。有些預算單位財力不足時，不能根據(jù)自身情況自由選擇“物廉價美”或能提高更多優(yōu)惠而商品或服務(wù)與協(xié)議單位并無二致的商戶，在成本降低和現(xiàn)金支付比例低這兩種目標中不能兩全，這樣的情形下變相地掣肘了預算單位業(yè)務(wù)的拓展和事業(yè)發(fā)展。另外，由于各個預算單位各有自身的特點，而公務(wù)卡管理系統(tǒng)以及公務(wù)卡管理辦法卻是相對統(tǒng)一的，制度和體系的單一性也損害了預算單位辦理業(yè)務(wù)的靈活性，筆者作為一名公務(wù)卡的持卡人，同時也是一名預算單位的此案無工作人員就曾經(jīng)了解到，為了達到上級部門硬性規(guī)定的公務(wù)卡結(jié)算比例，預算單位將職工持有的公務(wù)卡作為借記卡使用，將大量現(xiàn)金通過國庫系統(tǒng)授權(quán)支付轉(zhuǎn)入持卡人公務(wù)卡上，變相套現(xiàn)，這種由于上級部門的硬性規(guī)定導致的預算單位的“鉆空子”的被迫無奈之舉就是公務(wù)卡實施過程中的畸形產(chǎn)物。要提高預算單位使用公務(wù)卡結(jié)算的積極性，筆者認為可以從這兩方面著手，一是加強對預算單位財務(wù)人員公務(wù)卡結(jié)算和報銷相關(guān)方面業(yè)務(wù)知識的培訓，提高從業(yè)人員的素質(zhì)，據(jù)筆者了解，公務(wù)卡制度的改革，并沒有舉辦專業(yè)的系列的培訓班，預算單位辦理公務(wù)卡結(jié)算的工作人員大都從原來的出納人員中產(chǎn)生，然而，公務(wù)卡結(jié)算作為財政財務(wù)管理的工具，已經(jīng)不僅僅是原先現(xiàn)金結(jié)算和轉(zhuǎn)賬結(jié)算的出納功能，具體辦理時還要審核消費項目，勾選功能科目，已經(jīng)超出了原來出納人員的業(yè)務(wù)知識范圍，應該大力舉辦專項業(yè)務(wù)知識培訓，以消除當前務(wù)卡結(jié)算時參差不齊的業(yè)務(wù)水平導致的結(jié)算盲目、混亂的狀況，以此推進和規(guī)范公務(wù)卡的實施。

四、從持卡人的角度

由于目前在很多方面控制公務(wù)開支的現(xiàn)金結(jié)算比例，所以，要辦理公務(wù)報銷、開展工作就只能辦理公務(wù)卡，所以對于很多持卡人來說，實施公務(wù)卡最開始是一種被迫的選擇，其積極性談不上有多大，只是一個逐漸適應的過程，從這個角度來理解，提高公務(wù)卡持卡人的使用積極性，對于公務(wù)卡的實施，有著巨大的促進空間。公務(wù)卡的實施，對于公務(wù)報銷的持卡人來說，也不乏有其便利的方面，公務(wù)人員因公出差或進行消費性支出時不必預借現(xiàn)金，避免了攜帶公款外出的風險。進行結(jié)算時也相對便捷只需用公務(wù)卡“一刷了之”。但是，相比之前現(xiàn)金結(jié)算的自由，持卡人可以說間接分擔了部分的財務(wù)工作，財務(wù)簡化的效率轉(zhuǎn)嫁到了持卡人的身上。具體來說，公務(wù)卡的持卡人必須是預算單位內(nèi)沒有“不良信用行為”記錄的在職職工，預算單位財務(wù)部門應從規(guī)范管理、控制現(xiàn)金的角度，嚴格貫徹國家財政的規(guī)定，要求在職職工開設(shè)個人公務(wù)卡。由于個人原因產(chǎn)生的罰息等費用由職工個人負責。由于公務(wù)卡制度是利用透支免息期的時間差，即個人公務(wù)卡透支消費，單位零余額賬戶統(tǒng)一還款，以達到減少資金支付環(huán)節(jié)，消除現(xiàn)金來降低行政成本。因此學會計算免息期避免不必要的利息支出，及時報賬對公務(wù)卡的使用至

關(guān)重要。及時辦理報銷手續(xù)，學會計算免息期并了解一些財務(wù)知識和公務(wù)卡相關(guān)知識變成了形勢使然。同時，由于發(fā)卡行的限制，使得持卡人不僅無法了解和體驗他行公務(wù)卡的不同服務(wù)，而且由于有時候單位的工資代發(fā)行與授權(quán)支付代理銀行并不一致，導致持卡人的工資卡無法自動還款到公務(wù)卡賬戶，增加了持卡人個人還款的責任和風險。要使公務(wù)卡的實施落到實處，持卡人的使用與否至關(guān)重要，要提高持卡人吃用公務(wù)卡的積極性，關(guān)鍵在普及宣傳，轉(zhuǎn)變觀念，思想是行為的先導，只有思想上認可并了解了，才能真正融入到公務(wù)卡改革的大潮流中來。對于政府及預算單位來說，要加強公務(wù)卡的實施，一是可以拓寬宣傳渠道，深入地進行公務(wù)卡推廣宣傳工作。通過宣傳，增進了解，要讓預算單位和公務(wù)持卡人員充分認識公務(wù)卡推廣的重大意義，引導各預算單位及公務(wù)人員站在財政國庫集中支付改革的角度，顧全大局，積極參與公務(wù)卡的推廣；預算單位也要加入宣傳動員的隊伍當中，引導本單位在職職工盡快了解和掌握推行公務(wù)卡的目的、操作規(guī)則，讓工作人員充分理解公務(wù)卡管理的各種要求，可能出現(xiàn)的交易風險，使他們熟練掌握公務(wù)卡用卡及報銷流程，由拒絕用卡變?yōu)橹鲃佑每ǎ瑥氐邹D(zhuǎn)變思想觀念，提高公務(wù)人員對公務(wù)卡推行工作的認知度，這樣才能加速促進公務(wù)卡的實施。

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