流域生態(tài)補(bǔ)償市場化的法律思考

王亮亮

[摘 要]人們在使用流域生態(tài)系統(tǒng)時(shí)忽視了流域生態(tài)系統(tǒng)的服務(wù)價(jià)值，致使流域生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的受益者沒有給予補(bǔ)償、提供者也沒有得到補(bǔ)償，導(dǎo)致流域生態(tài)環(huán)境破壞嚴(yán)重。學(xué)者們普遍認(rèn)為市場化的流域生態(tài)補(bǔ)償應(yīng)該是最佳選擇。本文以我國的生態(tài)補(bǔ)償市場化的法律問題為研究對(duì)象，從補(bǔ)償主體、補(bǔ)償方式和補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)等方面進(jìn)行了研究，對(duì)完善相關(guān)的法律提供一些有益的借鑒。

[關(guān)鍵詞]流域；生態(tài)補(bǔ)償；市場化

[中圖分類號(hào)]F323.213 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A [文章編號(hào)]1674-6848（2014）05-0063-05

近年來，世界各地的極端生態(tài)與環(huán)境事件呈現(xiàn)范圍廣、類型多、危害大、頻率高、強(qiáng)度大的趨勢和特點(diǎn)，極大地威脅著人類生存，也嚴(yán)重地制約著經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展。我國環(huán)境保護(hù)的開展和世界環(huán)境保護(hù)的發(fā)展息息相關(guān)，并且由政府首先倡議進(jìn)行。這使得我國環(huán)境保護(hù)的特點(diǎn)是政府主導(dǎo)型的，這一特點(diǎn)深刻地影響著包括環(huán)境法制建設(shè)在內(nèi)的各種環(huán)境保護(hù)活動(dòng)，生態(tài)補(bǔ)償制度也是如此。我國生態(tài)補(bǔ)償制度的形成發(fā)展，是學(xué)習(xí)和借鑒國外的經(jīng)驗(yàn)，一直由政府自上而下的大力推行，先有制度，后有理論。然而，市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展使得經(jīng)濟(jì)活動(dòng)日趨復(fù)雜，加之環(huán)境與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的矛盾日趨激烈，由政府管制的生態(tài)補(bǔ)償制度已明顯不足。在這種情形下，實(shí)踐中逐漸有了市場化生態(tài)補(bǔ)償案例，這表明生態(tài)補(bǔ)償?shù)氖袌龌谖覈怯锌赡艿?。然而，目前我國這方面法律規(guī)定還屬空白，所以，從法學(xué)角度對(duì)生態(tài)補(bǔ)償市場化加以探討是十分必要的。

流域生態(tài)補(bǔ)償，指流域生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的受益群體，依據(jù)一定標(biāo)準(zhǔn)對(duì)生態(tài)服務(wù)的提供者進(jìn)行補(bǔ)償。流域生態(tài)補(bǔ)償既有著生態(tài)補(bǔ)償概念和實(shí)踐方面的共性，在主客體利益界定、補(bǔ)償手段和方式、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)核算等方面又具有特殊性。因而，必須建立流域生態(tài)補(bǔ)償制度，明確流域補(bǔ)償主體在生態(tài)保護(hù)和補(bǔ)償領(lǐng)域內(nèi)的權(quán)利和義務(wù)，從而實(shí)現(xiàn)對(duì)推動(dòng)流域生態(tài)保護(hù)行為方給予鼓勵(lì)，對(duì)破壞流域生態(tài)環(huán)境方給予處罰。本文從補(bǔ)償主體、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、補(bǔ)償方式等方面展開論述。

一、補(bǔ)償主體

在生態(tài)補(bǔ)償領(lǐng)域，生態(tài)產(chǎn)品具有公共物品的一般屬性，因其非競爭特征而被過度使用，最終會(huì)導(dǎo)致“共用地悲劇”現(xiàn)象的產(chǎn)生。同時(shí)，生態(tài)產(chǎn)品所具有的非排他性特征，又會(huì)因其供給不足而出現(xiàn)“搭便車”的現(xiàn)象。因此，在生態(tài)補(bǔ)償過程中，我們要明確補(bǔ)償主體和受償主體。補(bǔ)償主體是指支付補(bǔ)償?shù)闹黧w，受償主體則是接受補(bǔ)償?shù)闹黧w。建立流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，必須首先確定生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹黧w。

對(duì)于流域生態(tài)補(bǔ)償主體的界定，有論者從行為的性質(zhì)來界定，生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹黧w為流域生態(tài)的改進(jìn)者和流域生態(tài)的毀壞者。也有論者認(rèn)為，主要河流流域生態(tài)補(bǔ)償主體，包括受益補(bǔ)償主體和損害補(bǔ)償主體。具體來講，在受益補(bǔ)償中，凡從流域生態(tài)服務(wù)中受益的主體均構(gòu)成流域生態(tài)補(bǔ)償受益者，具體包括下游企業(yè)、社會(huì)組織、個(gè)人、下游政府、上一級(jí)政府和中央政府、非政府組織等；在損害補(bǔ)償中，補(bǔ)償主體為流域生態(tài)破壞者，或稱為流域上游的超標(biāo)排污者，具體包括上游農(nóng)戶、社區(qū)居民、排污企業(yè)、當(dāng)?shù)卣?、上一?jí)政府和中央政府等。①還有論者從水資源角度，將補(bǔ)償主體分為得到利益的補(bǔ)償主體和受到損害的補(bǔ)償主體，具體包括從流域水資源中獲利的主體和向外界排放污染物，影響流域水量、水質(zhì)的主體，以及為水環(huán)境保護(hù)工作做出貢獻(xiàn)的主體，一般為流域上游區(qū)域，他們?yōu)楸Ｕ舷蛳掠翁峁┏掷m(xù)可利用的水資源而實(shí)施水源保護(hù)措施，下游區(qū)域應(yīng)予以補(bǔ)償。

筆者認(rèn)為，建立流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)氖袌鰴C(jī)制，應(yīng)將生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹黧w微觀化，進(jìn)一步明確與流域生態(tài)資源發(fā)生關(guān)系的各關(guān)系人。流域生態(tài)補(bǔ)償市場主體主要指直接與生態(tài)資源相關(guān)聯(lián)的人，我們可以從利益相關(guān)者分析，確定流域生態(tài)補(bǔ)償市場化運(yùn)作的主體，即分為主要利益群體、次要利益群體和邊沿利益群體。主要利益群體是指最明顯受影響的利益群體，包含上游林農(nóng)、退耕還林及水源區(qū)的農(nóng)民和下游區(qū)域的漁民、自來水公司和污染企業(yè)等；次要利益群體是指生態(tài)補(bǔ)償政策的執(zhí)行者，生態(tài)補(bǔ)償主要存在機(jī)構(gòu)性責(zé)任和生態(tài)方面的群體，包括在流域中下游地區(qū)林業(yè)、水利、環(huán)保等領(lǐng)域的政府機(jī)構(gòu)；邊沿利益主體是指在流域補(bǔ)償中沒有直接利益關(guān)系，但也在一定程度上影響著流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹黝}，如流域內(nèi)各地方政府及其上級(jí)政府，涉及環(huán)保等公益性的活動(dòng)等非政府組織。

流域生態(tài)服務(wù)的受益者也是流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹黧w，他們使用了流域生態(tài)所產(chǎn)生的產(chǎn)品或服務(wù)，但要從流域生態(tài)服務(wù)功能來思考流域生態(tài)服務(wù)受益者的范圍。即使生態(tài)服務(wù)的受益者一般來說是人類，但到某一產(chǎn)品或服務(wù)，不同的流域生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的受益范圍是有區(qū)別的，這是作為追究生態(tài)補(bǔ)償責(zé)任的重要依據(jù)。但是，單純從誰獲益、誰補(bǔ)償?shù)年P(guān)系來決定誰是應(yīng)補(bǔ)償人是不現(xiàn)實(shí)的，因?yàn)樵谝恍┓煞ㄒ?guī)和社會(huì)習(xí)俗中，一些團(tuán)體僅承擔(dān)了提供生態(tài)產(chǎn)品的責(zé)任，只有這些超出責(zé)任范圍的流域生態(tài)服務(wù)提供者才進(jìn)行補(bǔ)償。②

二、補(bǔ)償方式

流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)氖袌鲋鲗?dǎo)模式是指流域生態(tài)服務(wù)受益者（生態(tài)產(chǎn)品的購買方）通過市場機(jī)制對(duì)生態(tài)保護(hù)者（生態(tài)產(chǎn)品的出售方）進(jìn)行直接補(bǔ)償，利益相關(guān)各方處于相對(duì)平等的地位，自發(fā)地通過生態(tài)服務(wù)產(chǎn)品市場（如水市場）參與流域生態(tài)服務(wù)和補(bǔ)償，并基于生態(tài)價(jià)值以協(xié)商的方式確定補(bǔ)償額度和補(bǔ)償方式。這是與政府主導(dǎo)模式相互對(duì)應(yīng)的一種模式。作為一種運(yùn)行制度，市場主導(dǎo)模式相較于政府主導(dǎo)模式而言，天然地具有制度運(yùn)行成本低的特點(diǎn)；同時(shí)，從理論上看，市場機(jī)制和價(jià)格杠桿作用可以更好地實(shí)現(xiàn)生態(tài)服務(wù)和補(bǔ)償資金的高效利用。

但是，市場主導(dǎo)補(bǔ)償模式的形成和發(fā)揮作用，是以清晰的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)作為基礎(chǔ)和前提。而現(xiàn)行的自然資源產(chǎn)權(quán)國家所有制使得相關(guān)資源在市場交易過程中出現(xiàn)了利益方眾多、產(chǎn)權(quán)界定模糊等情況。經(jīng)濟(jì)學(xué)上看，主體對(duì)擁有的產(chǎn)權(quán)可以是對(duì)該資源所有權(quán)上占用，可以是對(duì)該資源占有權(quán)上的擁有，也可以是使用私人收益權(quán)，因?yàn)樗饺水a(chǎn)權(quán)決策的關(guān)鍵是由于所有權(quán)是完全私人的。①明確的產(chǎn)權(quán)和產(chǎn)權(quán)交易市場建立是流域生態(tài)補(bǔ)償市場化的重要基礎(chǔ)。我國市場化程度低的情況下，交易費(fèi)用為零在流域生態(tài)補(bǔ)償中不容易得到滿足，而且水資源等自然資源的產(chǎn)權(quán)不明確，也在一定程度上限制了通過市場的方式進(jìn)行流域生態(tài)補(bǔ)償，這需要政府的適當(dāng)介入，創(chuàng)新生態(tài)補(bǔ)償制度，創(chuàng)造流域生態(tài)補(bǔ)償市場交易的有利條件。endprint

首先，必須界定水權(quán)。對(duì)流域生態(tài)補(bǔ)償中最主要的產(chǎn)權(quán)——水權(quán)的進(jìn)行界定，這有利于水資源的可持續(xù)利用，也有益于環(huán)境產(chǎn)權(quán)市場交易的完善，使得環(huán)境產(chǎn)權(quán)交易市場得以健康運(yùn)行。水權(quán)，是人們使用的水和增益的法律基礎(chǔ)（或狀態(tài)）。在明晰水權(quán)的前提下，通過有效監(jiān)管與市場主體的競爭，鼓勵(lì)使用經(jīng)濟(jì)杠桿來調(diào)節(jié)市場，供應(yīng)和調(diào)節(jié)流域水資源的需求。在水資源由國家統(tǒng)一管理、所有的情況下，必須在單行法規(guī)里確定水權(quán)，建立水權(quán)配置制度，確立水權(quán)交易市場規(guī)則。

其次，建立健全環(huán)境產(chǎn)權(quán)交易市場。環(huán)境資源產(chǎn)權(quán)交易主體將需要通過競爭投標(biāo)，出價(jià)最高的人獲得所有權(quán)，由此提高獲取此環(huán)境資源產(chǎn)權(quán)的成本，這有利于督促交易主體更好地使用、保護(hù)資源，從而更加有效地避免操作的低效率和外部不經(jīng)濟(jì)性。

再次，規(guī)范排污權(quán)交易。排污權(quán)交易是指在污染物排放總量控制指標(biāo)確定的條件下，利用市場機(jī)制，通過污染者之間交易排污權(quán)，實(shí)現(xiàn)低成本治理。排污權(quán)實(shí)際上是一種排污許可，因而在實(shí)際操作中排污必須經(jīng)過環(huán)保部門審查，排污者所排放的污染物的量必須在行政許可的范圍內(nèi)，超出許可排污量就會(huì)受到相應(yīng)的處罰。具體操作是：由環(huán)保部門評(píng)估出一定區(qū)域內(nèi)滿足環(huán)境容量的污染物最大排放量，并將最大允許排放量分成若干規(guī)定的排放份額，每份排放份額為一份排污權(quán)。在排污權(quán)一級(jí)市場上，政府采取一定方式，如指標(biāo)、拍賣等，將排污權(quán)有償出讓給排污者。排污者購買到排污權(quán)后，可根據(jù)使用情況，在二級(jí)市場上進(jìn)行排污權(quán)的買入賣出。

在我國，市場主導(dǎo)補(bǔ)償模式更適用于流域面積小，區(qū)域經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)，市場基礎(chǔ)較好，相關(guān)主體清晰的小流域生態(tài)補(bǔ)償。補(bǔ)償主體不可能主動(dòng)進(jìn)行流域生態(tài)保護(hù)，這就形成了對(duì)流域生態(tài)補(bǔ)償制度的現(xiàn)實(shí)需要。針對(duì)上游政府、上游企業(yè)和居民、下游政府、下游企業(yè)和居民四類激勵(lì)對(duì)象，流域生態(tài)補(bǔ)償制度應(yīng)具有四個(gè)作用基點(diǎn)，并在四個(gè)方面發(fā)揮激勵(lì)功效：一是利用保護(hù)流域生態(tài)凈收益超過破壞流域生態(tài)凈收益的制度設(shè)計(jì)，激發(fā)上游企業(yè)和居民提供流域生態(tài)服務(wù)的內(nèi)在動(dòng)力；二是提高上游政府保護(hù)流域生態(tài)的收益，加大對(duì)上游政府忽視流域生態(tài)保護(hù)行為的懲罰力度，激勵(lì)其主動(dòng)加強(qiáng)轄區(qū)內(nèi)的流域生態(tài)保護(hù)工作，即向生態(tài)服務(wù)提供者支付補(bǔ)償金并對(duì)其進(jìn)行有效監(jiān)管；三是通過使下游政府補(bǔ)償后的凈收益大于不補(bǔ)償?shù)膬羰找妫偈瓜掠握Ц堆a(bǔ)償金；四是以生態(tài)教育、違規(guī)處罰等手段，激勵(lì)作為流域生態(tài)服務(wù)受益者的下游居民和企業(yè)主動(dòng)付費(fèi)。

在設(shè)計(jì)流域生態(tài)補(bǔ)償時(shí)，要將各利益主體的收益和其履行職責(zé)的情況掛鉤，真正體現(xiàn)履行職責(zé)與否，履行職責(zé)程度和收益的關(guān)系，這是激勵(lì)相容性流域生態(tài)補(bǔ)償制度設(shè)立的前提。對(duì)政府部門而言，需將流域補(bǔ)償資金籌集與支付的狀況、監(jiān)管力度與效果、流域水生態(tài)狀態(tài)均納入政績考核系統(tǒng)，綜合評(píng)價(jià)政府履行職責(zé)狀況，對(duì)履責(zé)效果好的部門及官員給予榮譽(yù)表揚(yáng)、物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)、職務(wù)晉升等嘉獎(jiǎng)。對(duì)居民和企業(yè)而言，將流域生態(tài)服務(wù)供給狀況與其收入掛鉤，按標(biāo)準(zhǔn)給努力程度高、努力效果好的主體以績效收入，這樣才能激勵(lì)各利益主體履行應(yīng)盡的義務(wù)。

三、流域生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)

生態(tài)經(jīng)濟(jì)學(xué)認(rèn)為，自然生態(tài)系統(tǒng)所提供的生態(tài)服務(wù)也是一種資源。生態(tài)服務(wù)作為生產(chǎn)要素，也需要有效的科學(xué)管理。從功效論的角度來看，自然生態(tài)環(huán)境對(duì)于人類社會(huì)而言是不可或缺的重要資源，其效用已經(jīng)滲透到社會(huì)生活中的各個(gè)方面；而從財(cái)富論的角度來看，生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)也是人類的財(cái)富。所以，包括土地、礦產(chǎn)、森林，水體、生物等一切自然資源都具有經(jīng)濟(jì)價(jià)值，這就為生態(tài)資本創(chuàng)造了前提，由此生態(tài)資本概念應(yīng)運(yùn)而生。

生態(tài)資產(chǎn)中用于進(jìn)行價(jià)值再生產(chǎn)或再創(chuàng)造的部分或全部投入份額稱為生態(tài)資本。生態(tài)資本一般包括四方面的內(nèi)涵：一是指生態(tài)資源的總量；二是指環(huán)境本身的自凈能力；三是指生態(tài)資源的潛力；四是指生態(tài)環(huán)境的質(zhì)量。

生態(tài)資本理論認(rèn)為，通過加強(qiáng)生態(tài)投資可以使生態(tài)資本增值，但這種帶有公益特征的投資行為如果得不到相應(yīng)的回報(bào)，就無法保持這種行為的長期性。這就需要設(shè)計(jì)一種機(jī)制，通過生態(tài)保護(hù)受益者支付一定費(fèi)用，使得生態(tài)投資者得到回報(bào)，從而激勵(lì)人們開展生態(tài)保護(hù)投資，以保證生態(tài)資本的持續(xù)增值。

結(jié)合該理論，我們從流域生態(tài)服務(wù)提供者和流域生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)貢獻(xiàn)者兩個(gè)方面來討論補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。

（一）對(duì)流域生態(tài)服務(wù)提供者的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)

流域生態(tài)服務(wù)提供者是指生態(tài)資源和環(huán)境的所有人。我們可以有兩種確定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的方案：一是為了使流域生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能得以正常運(yùn)轉(zhuǎn)，而治理和恢復(fù)流域生態(tài)的要素，把治理與恢復(fù)的成本作為補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)；二是將生態(tài)系統(tǒng)所展現(xiàn)的生態(tài)服務(wù)價(jià)值作為補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。第一種方案不能提升生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價(jià)值，其重點(diǎn)是對(duì)生態(tài)環(huán)境治理與恢復(fù)，維護(hù)生態(tài)服務(wù)功能，對(duì)改善流域生態(tài)環(huán)境作用不大，①第二種方案側(cè)重于生態(tài)服務(wù)功能真正價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)，但此方案需要估算生態(tài)服務(wù)功能的價(jià)格，而我國不具備完善的生態(tài)效益評(píng)價(jià)體系，如果以其作為補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，將大大提高賠償數(shù)額。因而筆者認(rèn)為，生態(tài)服務(wù)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)為一個(gè)中間值，回收成本應(yīng)大于管理與恢復(fù)資源環(huán)境的成本，但小于生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價(jià)值。

（二）對(duì)流域生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)貢獻(xiàn)者的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)

由于補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)往往太低，使得法規(guī)對(duì)流域生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)貢獻(xiàn)者所制定的補(bǔ)償，并沒有對(duì)生態(tài)保護(hù)者起到積極的引導(dǎo)作用。比如按國務(wù)院有關(guān)規(guī)定，農(nóng)民退耕一畝則每年國家補(bǔ)助150公斤糧食和20元現(xiàn)金，總共8年，該補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)太低，對(duì)農(nóng)民生活幾乎沒有保障，也使得農(nóng)民喪失對(duì)生態(tài)環(huán)境保護(hù)的積極性，并且后續(xù)容易導(dǎo)致一些社會(huì)問題，如退耕還林后農(nóng)民由于生活陷入困難而再次選擇返耕。

（三）流域生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)確定的參考因素

根據(jù)現(xiàn)有的實(shí)踐，在我國流域生態(tài)補(bǔ)償成本分為三類：流域生態(tài)保護(hù)和建設(shè)成本，水環(huán)境保護(hù)成本和其他成本。①流域生態(tài)保護(hù)與建設(shè)方面，有林業(yè)建設(shè)投入，流域上游水源區(qū)增加森林覆蓋率發(fā)生的相應(yīng)投入，包括退耕還林、公益林等；還有水源地區(qū)為保持水量、修復(fù)水質(zhì)、減緩水土流失而投入的資金，包括建設(shè)與維護(hù)林業(yè)支出，建設(shè)與維護(hù)水土保持費(fèi)用，生態(tài)移民花費(fèi)，自然保護(hù)區(qū)建設(shè)與維護(hù)資金等；

水環(huán)境的保護(hù)和管理方面，有水量和水質(zhì)監(jiān)測上的投資，主要包括建設(shè)水質(zhì)、水量監(jiān)測站點(diǎn)和購買儀器設(shè)備等的投入，水質(zhì)監(jiān)測點(diǎn)和設(shè)備投資、購買水水質(zhì)監(jiān)測、現(xiàn)場操作和維護(hù)成本等；還有水污染控制投資，即投資上游地區(qū)點(diǎn)源污染的費(fèi)用，主要包括污水處理設(shè)施和配套設(shè)施的建設(shè)、操作與維護(hù)成本、廢物處理設(shè)施的運(yùn)行和維護(hù)費(fèi)用、農(nóng)村面源污染控制投資（如家畜收集污染和處理費(fèi)用，沼氣建設(shè)成本）和其他非點(diǎn)源污染控制工程投資成本；

其他成本，如為保證水量而采取的節(jié)水措施投入，主要包括：集中供水工程項(xiàng)目、小型蓄水設(shè)施項(xiàng)目、工業(yè)節(jié)水設(shè)施改造項(xiàng)目、農(nóng)業(yè)渠道防滲項(xiàng)目、節(jié)水農(nóng)田灌溉設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目等。

責(zé)任編輯：王 琦endprint