城鄉(xiāng)結(jié)合部土地管理中的利益協(xié)調(diào)

付立杰

摘要：由于目前的城鄉(xiāng)結(jié)合部已經(jīng)很少存在農(nóng)用地，因此集體建設(shè)性用地的管理問(wèn)題是解決好城鄉(xiāng)結(jié)合部問(wèn)題的關(guān)鍵所在。這其中就涉及到本地村民土地的征收補(bǔ)償拆遷以及流動(dòng)人口的住房保障問(wèn)題。應(yīng)通過(guò)引入非營(yíng)利組織來(lái)調(diào)和利益分配中各主體間的矛盾，切實(shí)保障農(nóng)民的利益的可能性。

關(guān)鍵詞：城鄉(xiāng)結(jié)合部；土地；利益協(xié)調(diào)

中圖分類(lèi)號(hào)：F293.2 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1005-913X（2014）12-0069-01

中國(guó)快速的城鎮(zhèn)化進(jìn)程，導(dǎo)致了城鄉(xiāng)結(jié)合部的出現(xiàn)。城鄉(xiāng)結(jié)合部人口密度大，居住人員社會(huì)背景復(fù)雜、整體素質(zhì)不高，其環(huán)境惡劣，嚴(yán)重影響城市形象。因此對(duì)城鄉(xiāng)結(jié)合部的改造是十分必要的。在改造過(guò)程中，重點(diǎn)應(yīng)當(dāng)放在保障本地村民和外來(lái)流動(dòng)人口的利益上。

一、土地管理中的參與主體

地方治理是在政府與公民互動(dòng)的前提和基礎(chǔ)上展開(kāi)的，政府在社會(huì)公共管理網(wǎng)絡(luò)中扮演著“元治理”的角色，要通過(guò)建立多渠道的公眾參與機(jī)制，實(shí)現(xiàn)城中村改造中的良性互動(dòng)。[1]

（一）政府

政府在城鄉(xiāng)結(jié)合部的改造以及土地使用的過(guò)程中是以國(guó)家利益、城市的發(fā)展和保障農(nóng)民的切實(shí)利益為出發(fā)點(diǎn)的。但是就目前的情況來(lái)看，政府在處理城鄉(xiāng)結(jié)合部問(wèn)題時(shí)，沒(méi)有達(dá)到應(yīng)有的效果。這是因?yàn)槌青l(xiāng)結(jié)合部改造本身就相當(dāng)復(fù)雜，更重要的是政策本身缺乏實(shí)用性，加之腐敗尋租、追求自身的利益，使得農(nóng)民的利益缺乏保障。

（二）城鄉(xiāng)結(jié)合部本地村民

在改造之前，租賃房屋和依附房屋建筑的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)是村民的主要收入來(lái)源。由于城鄉(xiāng)結(jié)合部出租屋存在巨大的市場(chǎng)，村民從中得到了客觀的收入。長(zhǎng)期靠出租盈利的舒適性使得村民失去了就業(yè)的熱情和就業(yè)的能力，所以在改造中村民關(guān)心的主要問(wèn)題是如何在土地征收中得到更多的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償。但是這一做法明顯是短視的。因?yàn)樵诂F(xiàn)實(shí)中，很多農(nóng)民很快就將得到的貨幣補(bǔ)償用光，又由于沒(méi)有了經(jīng)濟(jì)來(lái)源，生活難以得到長(zhǎng)期保障。這從另一方面反映了政府在考慮農(nóng)民的利益的時(shí)候，只注重了貨幣形式的補(bǔ)償，忽視了保障的長(zhǎng)期性、采用多元形式的利益補(bǔ)償。

此外，由于我國(guó)實(shí)行基層自治，還存在村民的基層自治組織，也就是城鄉(xiāng)結(jié)合部的村集體，雖然村集體組織是代表村民來(lái)辦事的，但是在實(shí)際的土地管理過(guò)程中也有自己的利益訴求。例如通過(guò)與小型的房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商進(jìn)行小產(chǎn)權(quán)房的建設(shè)。

（三）開(kāi)發(fā)商

由于開(kāi)發(fā)商是企業(yè)，企業(yè)就需要以盈利為目的，因此城鄉(xiāng)結(jié)合部的改造中就很難保障村民和流動(dòng)人口的利益。政府常常將從農(nóng)民低價(jià)征收的土地使用權(quán)未經(jīng)任何增值加工直接以高價(jià)賣(mài)給開(kāi)發(fā)商，其中大部分的收益被政府和開(kāi)發(fā)商享用，農(nóng)民的利益沒(méi)有得到更好的保障。這從另一方面來(lái)看也是國(guó)有資產(chǎn)的流失，雖然現(xiàn)代社會(huì)也在強(qiáng)調(diào)企業(yè)的社會(huì)責(zé)任，但是無(wú)法改變其營(yíng)利性的本質(zhì)。

（四）流動(dòng)人口

流動(dòng)人口的住房問(wèn)題是城鎮(zhèn)化的根本性問(wèn)題。在城鄉(xiāng)結(jié)合部的改造過(guò)程中，流動(dòng)人口的訴求就是利益住房得到保障。雖然在利益分配階段流動(dòng)人口并沒(méi)有利益訴求的可能，但是這也是政府在制定政策時(shí)應(yīng)當(dāng)考慮的問(wèn)題。

二、目前的改造模式

利益的沖突是體現(xiàn)在城鄉(xiāng)結(jié)合部的改造過(guò)程中的，本文的土地管理也主要是針對(duì)在城鄉(xiāng)結(jié)合部的改造進(jìn)行討論的。因此有必要對(duì)目前的主要改造模式進(jìn)行歸納總結(jié)。

（一）政府主導(dǎo)

政府主導(dǎo)的模式是指政府利用行政權(quán)力對(duì)城鄉(xiāng)結(jié)合部的土地進(jìn)行拆遷整改，已達(dá)到土地最大程度上的整合，有利于城鄉(xiāng)結(jié)合部的改造納入城市的總體規(guī)劃。但是這樣的改造模式只能對(duì)于農(nóng)民做最低程度的補(bǔ)償。沒(méi)有能抓住改造這一契機(jī)進(jìn)行發(fā)展，容易滋生腐敗，導(dǎo)致尋租行為的產(chǎn)生。政府主導(dǎo)的改造模式同樣存在著大量的資金缺口，難以支付安置補(bǔ)償?shù)幕ㄙM(fèi)。

（二）村民自治

村民自治改造很好地落實(shí)了村民自治處理自己事務(wù)的政策號(hào)召，村民通過(guò)自主協(xié)商對(duì)城鄉(xiāng)結(jié)合部進(jìn)行改造減輕了政務(wù)的財(cái)政負(fù)擔(dān)，政府只要提供政策指導(dǎo)就可以。但是這一模式還是受制于資金的來(lái)源的限制，并且由于村民的受教育程度普遍比較低，非正式組織文化起很大作用，很難公正地確定合理的方案，即使確定了拆遷與安置方案也沒(méi)有明確的實(shí)施主體。

（三）市場(chǎng)主導(dǎo)合作

這里指的合作是指在政府政策的指導(dǎo)下，堅(jiān)持村民自治的原則，村民自主的與開(kāi)發(fā)商進(jìn)行合作。這是在村民自治的基礎(chǔ)上引入了市場(chǎng)，來(lái)解決資金來(lái)源的問(wèn)題。

（四）市場(chǎng)改造

市場(chǎng)改造模式是第一種模式的變種，是指由政府出臺(tái)改造方案，向市場(chǎng)進(jìn)行招標(biāo)，開(kāi)發(fā)商利用市場(chǎng)籌集資金。這種模式消除了政府過(guò)多干預(yù)引起的村民與政府之間的矛盾，同時(shí)還解決了改造資金對(duì)于政府和村民的壓力，政府和村民都不用承擔(dān)太多的改造成本。但是缺點(diǎn)是村民的利益表達(dá)受到了限制，改造的方案完全體現(xiàn)了政府的意志，改造的成功與否也依賴于開(kāi)發(fā)商的信譽(yù)。

三、非政府組織參與城鄉(xiāng)結(jié)合部改造

城鄉(xiāng)結(jié)合部的土地管理問(wèn)題應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)關(guān)注弱勢(shì)的農(nóng)民的利益保障問(wèn)題，這也與非政府組織關(guān)心社會(huì)弱勢(shì)群體的組織宗旨相吻合。非政府組織最重要的特性是非盈利性，這就保證在參與過(guò)程中，非政府組織不會(huì)因?yàn)樽陨砝娴淖非蠖鴵p害國(guó)家和農(nóng)民的利益。此外，非政府組織還可以緩解政府的壓力，作為公共服務(wù)提供的補(bǔ)充，提供差異化的服務(wù)，采用經(jīng)營(yíng)性的活動(dòng)解決資金來(lái)源問(wèn)題。

（一）公眾的利益表達(dá)

在政府主導(dǎo)的模式中或者市場(chǎng)主導(dǎo)的模式中，村民都很難進(jìn)行自我的利益表達(dá)，由于非政府組織的參與性，可以使得村民的利益得到很好的表達(dá)。非政府組織的引入也有利于促進(jìn)村民自主參與的意識(shí)的增強(qiáng)。由于非政府組織與政府的緊密聯(lián)系，對(duì)政府進(jìn)行監(jiān)督的同時(shí)也能緩和政府與農(nóng)民之間的矛盾。同時(shí)非政府組織的參與也符合村民自治的要求。

（二）彌補(bǔ)政府與市場(chǎng)的不足，向公眾提供差異化服務(wù)

非政府組織可以采取經(jīng)營(yíng)性的活動(dòng)籌集資金，彌補(bǔ)政府由于資金不足而導(dǎo)致的對(duì)利益保障不全面和腐敗尋租等問(wèn)題。這就解決了政府主導(dǎo)模式下資金不足的問(wèn)題，以及市場(chǎng)改造模式下農(nóng)民利益受到損害的情況。從本質(zhì)上來(lái)說(shuō)非政府組織的參與是村民自治的加強(qiáng)和市場(chǎng)合作模式的完善。

（三）提供專業(yè)的知識(shí)和其他社會(huì)資本

相對(duì)于村集體來(lái)說(shuō)，非政府組織的領(lǐng)導(dǎo)人通常具有更好的管理能力和較高的社會(huì)資本。從人員組成來(lái)看，也有更多專業(yè)知識(shí)的人員，不僅提供了經(jīng)濟(jì)管理技術(shù)，還有其他諸如環(huán)境治理方面的專業(yè)知識(shí)。但是非政府組織也存在著過(guò)于依賴政府，缺乏合法地位和公眾信任的問(wèn)題。

四、相關(guān)政策建議

結(jié)合以上觀點(diǎn)對(duì)政府在城鄉(xiāng)結(jié)合部土地管理中提出以下幾點(diǎn)政策建議。

（一）以保障農(nóng)民的利益為根本價(jià)值取向

經(jīng)濟(jì)建設(shè)的目的是為了全體人民共享經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來(lái)的好處。因此土地管理中就應(yīng)當(dāng)一切以保障農(nóng)民的利益為出發(fā)點(diǎn)，對(duì)于被征地的農(nóng)民提供多元的，具有長(zhǎng)期效應(yīng)的補(bǔ)償；對(duì)保障性住房的設(shè)計(jì)應(yīng)當(dāng)遵循功能盡量單一，戶型盡量小，申請(qǐng)條件更高的原則。這在一方面體現(xiàn)了保障是基本的理念，另一方面也是以流動(dòng)人口為出發(fā)點(diǎn)的以人為本的體現(xiàn)。

（二）改造應(yīng)當(dāng)是長(zhǎng)期的，可持續(xù)的

長(zhǎng)期性要求在改造過(guò)程中，政府的政策應(yīng)當(dāng)保障農(nóng)民的長(zhǎng)期利益，長(zhǎng)期發(fā)展。具體做法就是在提供經(jīng)濟(jì)利益的同時(shí)應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)就業(yè)機(jī)會(huì)、技能以及社會(huì)保障的提供；政策制定應(yīng)當(dāng)符合城市的功能背景和總體規(guī)劃并且考慮對(duì)生態(tài)環(huán)境的保護(hù)。對(duì)于非政府組織的參與的強(qiáng)調(diào)也是出于這樣的考慮，旨在克服村民自治中的只重視短期利益的行為模式。

（三）改造應(yīng)當(dāng)是漸進(jìn)的

城鄉(xiāng)結(jié)合部的土地改革問(wèn)題不僅僅是土地本身的問(wèn)題，它涉及社會(huì)結(jié)構(gòu)的根本性變化，也是利益結(jié)構(gòu)的根本性變化，因此就需要漸進(jìn)的改造，即政治制度、經(jīng)濟(jì)制度配套發(fā)展。加強(qiáng)市場(chǎng)在資源配置中的作用，戶籍制度的改革，土地產(chǎn)權(quán)的明晰等等，都會(huì)間接影響城鄉(xiāng)結(jié)合部的改造。

參考文獻(xiàn)：

[1] 吳小建.治理理論視域下城中村改造中的公眾參與機(jī)制的構(gòu)建[J].合肥工業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)，2011（6）：79-83.

[2] 陳俊傲，陳丹群.基于參與式發(fā)展的“城中村”改造研究[J].華東理工大學(xué)學(xué)報(bào)，2009（1）：38-42.

[責(zé)任編輯：蘭欣卉]