提升服務(wù)貿(mào)易外匯監(jiān)管有效性的思考

田耘

摘要：2013年9月1日起，實(shí)施服務(wù)貿(mào)易外匯管理政策改革，工作重點(diǎn)由事前審批轉(zhuǎn)變?yōu)槭潞蟊O(jiān)測(cè)核查，如何建立服務(wù)貿(mào)易外匯監(jiān)管體系，提升監(jiān)管手段，是目前亟待解決的主要問(wèn)題。解決方案：構(gòu)建經(jīng)常項(xiàng)目主體監(jiān)管機(jī)制，完善服務(wù)貿(mào)易交易主體分類管理規(guī)定，加強(qiáng)對(duì)銀行的監(jiān)督指導(dǎo)，積極促進(jìn)外匯管理人員轉(zhuǎn)型，完善服務(wù)貿(mào)易聯(lián)合監(jiān)管機(jī)制等。

關(guān)鍵詞：服務(wù)貿(mào)易；外匯監(jiān)管；思考

中圖分類號(hào)：F831.7 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1005-913X（2014）12-0019-01

隨著服務(wù)貿(mào)易外匯管理改革政策實(shí)施，服務(wù)貿(mào)易外匯管理步入了一個(gè)以簡(jiǎn)政放權(quán)、簡(jiǎn)化單證審的全新階段，事前、逐筆管理模式轉(zhuǎn)變?yōu)槭潞蟆⒕C合的監(jiān)管模式。服務(wù)貿(mào)易新政策的實(shí)施進(jìn)一步便利了企業(yè)服務(wù)貿(mào)易項(xiàng)下外匯收支，節(jié)約了企業(yè)的業(yè)務(wù)辦理成本，極大提高了貿(mào)易便利化水平。新形勢(shì)下，如何提升服務(wù)貿(mào)易外匯監(jiān)管有效性成為我們迫切需要解決的難題。

一、國(guó)際服務(wù)貿(mào)易監(jiān)管經(jīng)驗(yàn)與我國(guó)服務(wù)貿(mào)易監(jiān)管比較

美國(guó)、日本等國(guó)家地區(qū)服務(wù)貿(mào)易起步較早，這些國(guó)家根據(jù)自身發(fā)展?fàn)顩r，在服務(wù)貿(mào)易管理中側(cè)重點(diǎn)不同，分為核心管理型、分工協(xié)調(diào)型、服務(wù)促進(jìn)型三類。主要特點(diǎn)為各政府部門分工協(xié)調(diào)或引入中介機(jī)構(gòu)，借助中介機(jī)構(gòu)資源優(yōu)勢(shì)，開(kāi)展服務(wù)貿(mào)易管理，政府部門監(jiān)管壓力較輕。我國(guó)服務(wù)貿(mào)易監(jiān)管部門涉及商務(wù)、稅務(wù)、外匯等多個(gè)部門，各自擁有獨(dú)立的監(jiān)管體系。以外匯監(jiān)管為例，服務(wù)貿(mào)易外匯管理模式以監(jiān)測(cè)、分析為主的事后管理，利用監(jiān)測(cè)系統(tǒng)對(duì)交易主體外匯收支進(jìn)行有重點(diǎn)的監(jiān)管，缺少相應(yīng)的協(xié)調(diào)機(jī)制，監(jiān)管效果相對(duì)弱化。

二、我國(guó)服務(wù)貿(mào)易外匯管理改革亮點(diǎn)

（一）與貨物貿(mào)易外匯管理改革相匹配，構(gòu)建了統(tǒng)一完整的經(jīng)常項(xiàng)目管理體系

服務(wù)貿(mào)易外匯管理改革廢止了52項(xiàng)政策法規(guī)，將其梳理整合，形成了一個(gè)指引和一個(gè)操作細(xì)則，構(gòu)建了服務(wù)貿(mào)易以真實(shí)性管理為原則，向事后管理、非現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)測(cè)、主體監(jiān)管等管理轉(zhuǎn)變，使服務(wù)貿(mào)易外匯管理法規(guī)體系更加完善、定位更加準(zhǔn)確、操作更加清晰，與貨物貿(mào)易外匯管理改革相匹配，形成統(tǒng)一、完整的經(jīng)常項(xiàng)目外匯管理體系。

（二）銀行工作效率大幅提高，真實(shí)性審核責(zé)任加強(qiáng)

一是銀行單筆業(yè)務(wù)辦理時(shí)間縮短。此次改革廢止了多個(gè)文件，為金融機(jī)構(gòu)辦理業(yè)務(wù)提供了更加清晰、簡(jiǎn)明的依據(jù)，服務(wù)貿(mào)易外匯業(yè)務(wù)辦理流程簡(jiǎn)化，單筆業(yè)務(wù)所需時(shí)間縮短為原來(lái)的30%左右。二是銀行業(yè)務(wù)真實(shí)性審核責(zé)任強(qiáng)化。改革對(duì)銀行的職責(zé)提出了更高要求，促使銀行完善內(nèi)控制度、優(yōu)化管理流程，各銀行風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任意識(shí)明顯加強(qiáng)。

（三）企業(yè)便利化程度大幅提高，業(yè)務(wù)辦理成本降低

改革實(shí)施后，企業(yè)絕大部分服務(wù)貿(mào)易外匯業(yè)務(wù)可直接到銀行辦理，改革前須提交的單證被取消或簡(jiǎn)化，便利化程度大幅提高。此外，需進(jìn)行稅務(wù)備案的交易金額下限由3萬(wàn)美元提高至5萬(wàn)美元，減少了企業(yè)往返稅務(wù)部門、外匯局之間的次數(shù)，為企業(yè)節(jié)約大量時(shí)間、人力及財(cái)務(wù)成本。

（四）外匯局柜臺(tái)壓力減輕，監(jiān)管方式逐步轉(zhuǎn)變

改革后，外匯局對(duì)服務(wù)貿(mào)易的管理從事前核準(zhǔn)轉(zhuǎn)變?yōu)槭潞蟊O(jiān)管，柜臺(tái)業(yè)務(wù)工作量明顯減少，加強(qiáng)對(duì)服務(wù)貿(mào)易外匯資金流入、流出的雙向監(jiān)測(cè)，建立由宏觀分析、中觀監(jiān)測(cè)、微觀核查緊密結(jié)合的非現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管體系，提高對(duì)風(fēng)險(xiǎn)研判和防范能力。

三、影響服務(wù)貿(mào)易監(jiān)管有效性的因素

（一）部分法規(guī)條款模糊不清，易產(chǎn)生管理漏洞

一是對(duì)“故意分拆”認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)不明確。新法規(guī)規(guī)定，境內(nèi)機(jī)構(gòu)和境內(nèi)個(gè)人不得以分拆等方式逃避外匯監(jiān)管，但未對(duì)分拆的頻率和金額進(jìn)行明確界定。二是對(duì)哪些屬于限制類技術(shù)進(jìn)出口未明確規(guī)定。新法規(guī)規(guī)定，限制類技術(shù)進(jìn)出口，境內(nèi)機(jī)構(gòu)和境內(nèi)個(gè)人需提供商務(wù)部門頒發(fā)的《技術(shù)進(jìn)出口許可證》，但未對(duì)哪些技術(shù)屬于限制類加以明確。

（二）銀行代位監(jiān)管不到位，易削弱監(jiān)管有效性

現(xiàn)有監(jiān)管模式下，銀行既對(duì)交易單證真實(shí)性及其與外匯收支的一致性進(jìn)行合理審查，又負(fù)責(zé)直接辦理外匯收支業(yè)務(wù)，具備政策監(jiān)管者與市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)者的雙重身份，當(dāng)兩者存在沖突時(shí)，可能存在銀行為追逐市場(chǎng)利益而忽視監(jiān)管職責(zé)的潛在風(fēng)險(xiǎn)，在業(yè)務(wù)量大的情況下，為節(jié)省時(shí)間，單證審核力度有所減弱，有可能未對(duì)單證的真實(shí)性進(jìn)行認(rèn)真審核。

（三）人員短期轉(zhuǎn)型難，制約了監(jiān)管水平

改革后，管理方式轉(zhuǎn)向非現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管模式，監(jiān)管難度大增。部分資本、貿(mào)易等資金可能借服務(wù)貿(mào)易之名跨境流動(dòng)，沖擊境內(nèi)金融安全，這對(duì)外匯監(jiān)管人員的統(tǒng)計(jì)分析能力、對(duì)銀行業(yè)務(wù)了解程度和對(duì)異常資金流動(dòng)的敏感性提出了更高要求。目前，基層外匯工作人員兼崗現(xiàn)象普遍，人員轉(zhuǎn)型、職能轉(zhuǎn)變較難落實(shí)，基層外匯管理人員由單一操作型人員轉(zhuǎn)型為綜合素質(zhì)較高的監(jiān)管人才尚需長(zhǎng)期歷練。

（四）分類管理規(guī)定不夠完善，難以對(duì)異常交易主體產(chǎn)生約束力

當(dāng)前政策雖然明確了對(duì)服務(wù)貿(mào)易“異常企業(yè)”的核定標(biāo)準(zhǔn)，但其僅要求“加大對(duì)其監(jiān)測(cè)力度”，缺乏差異管理措施，對(duì)其沒(méi)有任何約束力，即使被列為“異常企業(yè)”在銀行辦理服務(wù)貿(mào)易外匯收支也不會(huì)受到任何限制。

四、政策建議

（一）構(gòu)建經(jīng)常項(xiàng)目主體監(jiān)管機(jī)制

整合貨物貿(mào)易和服務(wù)貿(mào)易管理資源，通過(guò)拓寬非現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)測(cè)渠道，構(gòu)建經(jīng)常項(xiàng)目一體化監(jiān)管機(jī)制，全面實(shí)現(xiàn)主體監(jiān)管。隨著資本項(xiàng)目簡(jiǎn)政放權(quán)措施的不斷推進(jìn)，主體監(jiān)管機(jī)制可進(jìn)一步擴(kuò)展至投資、外債項(xiàng)下有關(guān)企業(yè)，形成資本項(xiàng)目、經(jīng)常項(xiàng)目統(tǒng)一監(jiān)管，最終通過(guò)頂層設(shè)計(jì)，形成包括商務(wù)、稅務(wù)、海關(guān)、外匯等各行政監(jiān)管部門監(jiān)管信息在內(nèi)的統(tǒng)一負(fù)面清單，構(gòu)成大一統(tǒng)監(jiān)管機(jī)制。

（二）完善服務(wù)貿(mào)易交易主體分類管理規(guī)定

參照貨物貿(mào)易主體分類管理模式，將服務(wù)貿(mào)易交易主體也分成A、B、C三類，實(shí)行差異化管理。業(yè)務(wù)合規(guī)的A類主體可充分享受改革后便利化的管理措施，存在收支異常且無(wú)合理解釋的可列為B類主體，實(shí)施較為嚴(yán)格的管理措施，要求辦理業(yè)務(wù)時(shí)提交更加全面的證明材料；對(duì)于拒不接受外匯局現(xiàn)場(chǎng)核查或存在嚴(yán)重外匯違規(guī)行為的可列為C類主體，對(duì)其超過(guò)一定金額的服務(wù)貿(mào)易外匯收支實(shí)行事前逐筆審批管理。此外，還應(yīng)改進(jìn)服務(wù)貿(mào)易外匯監(jiān)管系統(tǒng)功能，實(shí)現(xiàn)外匯局與銀行之間的信息交互，使分類管理措施能夠及時(shí)傳達(dá)到業(yè)務(wù)辦理一線。

（三）加強(qiáng)對(duì)銀行的監(jiān)督指導(dǎo)

牢牢抓住金融機(jī)構(gòu)這個(gè)監(jiān)管對(duì)象，管住一家銀行就等于管住千萬(wàn)家企業(yè)。引導(dǎo)銀行改進(jìn)前臺(tái)操作、內(nèi)部控制等方面的管理，可要求各銀行在內(nèi)控制度中對(duì)各項(xiàng)服務(wù)貿(mào)易業(yè)務(wù)的審核原則、審核材料和要素、授權(quán)范圍以及注意事項(xiàng)適當(dāng)予以區(qū)分和明確，并落實(shí)具體崗位人員真實(shí)性審核責(zé)任，防范潛在風(fēng)險(xiǎn)。運(yùn)用“三個(gè)到位”即“內(nèi)控到位、流程到位、獎(jiǎng)懲到位”推動(dòng)崗位人員加大單證審核力度。

（四）積極促進(jìn)外匯管理人員轉(zhuǎn)型

改革后，外匯局對(duì)企業(yè)的直接監(jiān)管減弱，從提高監(jiān)管效率的角度看，可通過(guò)案例分析、內(nèi)部講座、以會(huì)代訓(xùn)等多種方式，在數(shù)據(jù)分析、形勢(shì)研判、核查重點(diǎn)確定等方面開(kāi)展有針對(duì)性的討論，以提升外匯管理人員對(duì)宏觀形勢(shì)的綜合判斷能力、從而對(duì)各種業(yè)務(wù)模式的認(rèn)知水平以及對(duì)異常交易的敏感度，全面提升非現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)測(cè)水平，以促進(jìn)人員轉(zhuǎn)型推動(dòng)實(shí)現(xiàn)管理轉(zhuǎn)型。

（五）完善服務(wù)貿(mào)易聯(lián)合監(jiān)管機(jī)制，加強(qiáng)政策威懾力

要做好服務(wù)貿(mào)易外匯管理工作，在系統(tǒng)內(nèi)需加強(qiáng)與貨物貿(mào)易、外匯檢查、跨境人民幣業(yè)務(wù)等部門的密切配合，聯(lián)動(dòng)監(jiān)管；在系統(tǒng)外，需加強(qiáng)與稅務(wù)等部門的溝通協(xié)調(diào)，確保政策執(zhí)行順暢。對(duì)企業(yè)嘗試采取多部門聯(lián)合培訓(xùn)方式，增強(qiáng)政策約束力，同時(shí)也為企業(yè)反饋問(wèn)題提供一個(gè)渠道，減少因操作不便利造成的違規(guī)行為。

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[責(zé)任編輯：高 瑞]