淺析經(jīng)濟法視野下房地產(chǎn)經(jīng)濟的宏觀調(diào)控

楊倩 尤海星 謝昆諭

摘要：近些年來我國國內(nèi)房地產(chǎn)經(jīng)濟發(fā)展較為迅速，對拉動內(nèi)需、促進國民經(jīng)濟發(fā)展功不可沒，但由于宏觀調(diào)控經(jīng)驗的缺乏和相關(guān)制度資源準備不充分，房地產(chǎn)經(jīng)濟發(fā)展存在著許多隱患。本文通過分析經(jīng)濟法調(diào)控房地產(chǎn)經(jīng)濟的依據(jù)和宏觀調(diào)控過程中出現(xiàn)的問題，透過房地產(chǎn)經(jīng)濟宏觀調(diào)控視角研究相關(guān)法律對策。

關(guān)鍵詞：經(jīng)濟法;房地產(chǎn)經(jīng)濟;宏觀調(diào)控

一、經(jīng)濟法調(diào)控房地產(chǎn)經(jīng)濟的依據(jù)

政府對房地產(chǎn)經(jīng)濟的宏觀調(diào)控主要依靠政府為行為主體，透過行業(yè)相關(guān)經(jīng)濟法律并輔之以計劃與行政的措施機制，對房地產(chǎn)行業(yè)本身以及行業(yè)內(nèi)部經(jīng)濟運行所進行的必要宏觀調(diào)節(jié)和控制，以發(fā)揮房地產(chǎn)經(jīng)濟在國民經(jīng)濟中的正向拉動作用，保證其合理合規(guī)、健康可持續(xù)的發(fā)展。政府通過經(jīng)濟法手段對房地產(chǎn)經(jīng)濟進行宏觀調(diào)控的理論依據(jù)主要體現(xiàn)在以下兩個方面：

1房地產(chǎn)經(jīng)濟宏觀調(diào)控法制化路徑的必要性

經(jīng)濟法是一門調(diào)整需要由公權(quán)力干預經(jīng)濟關(guān)系的獨立法律，即憑借法制路徑實現(xiàn)社會與經(jīng)濟的雙重效益，其目標包含“社會經(jīng)濟穩(wěn)定增長、結(jié)構(gòu)協(xié)調(diào)”等各類經(jīng)濟總量與宏觀指標。當前我國國民經(jīng)濟正處于高速發(fā)展向平穩(wěn)發(fā)展轉(zhuǎn)型過度的新階段，房地產(chǎn)各市場載體競相追逐利潤最大化，加之市場信息不對稱進一步誘使房地產(chǎn)市場經(jīng)濟法律關(guān)系混亂，這一系列問題嚴重影響了房地產(chǎn)行業(yè)乃至整個宏觀經(jīng)濟體的健康發(fā)展。在市場經(jīng)濟與法治社會共建的今天，針對房地產(chǎn)經(jīng)濟運行的脈搏進行把脈已勢在必行，而要進行宏觀調(diào)控就需要以法律為依據(jù)，其中最為重要也是最切合實際的依據(jù)無疑是經(jīng)濟法，經(jīng)濟法作為國家宏觀調(diào)控政策的法律，為上層政策思想的貫徹落實提供了法律程式與現(xiàn)實依據(jù)，是房地產(chǎn)市場宏觀調(diào)控法制化的必需。

2經(jīng)濟法價值理念的契合

利益沖突是法律的產(chǎn)生之源，所有的法律都是為了社會利益目的而產(chǎn)生。經(jīng)濟法的產(chǎn)生亦如此，為協(xié)調(diào)市場各類經(jīng)濟關(guān)系主體而產(chǎn)生，其價值理念強調(diào)要通過增進社會整體經(jīng)濟利益來帶動社會成員個體利益的增進，利益保障的關(guān)鍵在于社會整體利益及利益的可持續(xù)。我國房地產(chǎn)宏觀調(diào)控的目標是要實現(xiàn)房地產(chǎn)業(yè)平穩(wěn)健康發(fā)展，其追求的也是一種社會整體利益。再者，在房地產(chǎn)調(diào)控過程中，不論是政府出臺的政策還是房地產(chǎn)公司對暴利的追逐，由于缺乏經(jīng)驗、目光短缺，極易打破均衡市場原有的經(jīng)濟秩序進而導致各利益主體之間難以持久良性的發(fā)展，針對以上現(xiàn)實就有必要適時借助經(jīng)濟法可持續(xù)發(fā)展的理念來思考、分析房地產(chǎn)領域所衍生儲的一系列問題，并提供針對性強且切實有效的解決路徑?？梢姡康禺a(chǎn)宏觀調(diào)控與經(jīng)濟法在維護社會整體利益與可持續(xù)發(fā)展的價值理念上是一脈相承的，基于以上理念我們有必要且應當運用經(jīng)濟法的基本理論來深入剖析房地產(chǎn)經(jīng)濟宏觀調(diào)控中所存在的諸多問題。

二、現(xiàn)階段我國房地產(chǎn)經(jīng)濟宏觀調(diào)控存在的缺陷

我國政府為解決房地產(chǎn)市場失靈，已陸續(xù)出臺了一系列宏觀調(diào)控的政策、措施，但其中一些關(guān)鍵性問題并未得到有效解決，房地產(chǎn)宏觀調(diào)控收效不夠明顯且存在許多歷史遺留問題。

1房地產(chǎn)調(diào)控政策與法律法規(guī)的沖突與混亂

宏觀調(diào)控的合法性是宏觀調(diào)控政策的價值追求，但是當下調(diào)控政策與法律法規(guī)的沖突與混亂則是宏觀調(diào)控運行的現(xiàn)實寫照。首先，建設部、發(fā)展改革委員會等部門聯(lián)合于2006年下發(fā)的《關(guān)于調(diào)整住房供應結(jié)構(gòu)穩(wěn)定住房價格的意見》中的不少規(guī)范條文與現(xiàn)階段的法律法規(guī)相悖。比如其中有規(guī)定說商業(yè)銀行不得接受空置三年以上的商品房作為貸款抵押物，這不僅從某種程度上否定了高層級的法律規(guī)范賦予商業(yè)銀行的自主經(jīng)營權(quán)，同時也在一定程度上構(gòu)成了對擔保法的挑釁。其次，陸續(xù)出臺的宏觀調(diào)控政策在內(nèi)容上違反《行政處罰法》、《土地管理法》、《房地產(chǎn)管理法》等強制性法律規(guī)范達幾十處之多，且調(diào)控政策內(nèi)容存在一些模糊不清的口語化表達，欠缺法律應有的確定性和嚴謹性，在法律責任上很難界定。此外，歷史數(shù)據(jù)顯示國務院多次發(fā)文說調(diào)整房地產(chǎn)的交易營業(yè)稅，對比發(fā)現(xiàn)新舊規(guī)范之間也存在不少抵觸，房地產(chǎn)金融調(diào)控主體對課稅要素的頻繁修改，不僅降低了行業(yè)金融決策的權(quán)威性，也削弱了納稅人對所納事項的合理預期，大大折損了政府金融調(diào)控中的實際績效。

2房地產(chǎn)決策的效力層次性不強

首先，在房地產(chǎn)稅收調(diào)控法律上，目前我國的不少稅種均以“暫行條例”的行政法規(guī)形式出現(xiàn)，其性質(zhì)在本質(zhì)上要比正常法律低一個位階?；氐絾栴}點，不難發(fā)現(xiàn)房地產(chǎn)金融調(diào)控措施也大多以“通知”、“意見”等口吻出現(xiàn)，立法層次與效力層級不夠突出，而且還缺乏針對商業(yè)銀行違規(guī)處罰及責任承擔的專項規(guī)定。其次，我國分模塊的管理體制，使房地產(chǎn)內(nèi)部調(diào)控機制普遍存在權(quán)責不清、相互推諉等問題。在貫徹落實各級政府和各部委的決策時，“上有決策、下有對策”的現(xiàn)象普遍存在，不少房地產(chǎn)調(diào)控政策在實際執(zhí)行的過程中也往往成了一紙空文，難以付諸實施，更別說取得實際成效。最后，我國房地產(chǎn)經(jīng)濟的發(fā)育還不夠成熟，缺乏戰(zhàn)略抉擇導向及理論指導規(guī)范，部分法律法規(guī)的出頭過于倉促應付，沒有經(jīng)過嚴謹?shù)膶嵺`論證，尤其表現(xiàn)在價格管理方面的規(guī)范性文件上，其法律效應、適用層面、嚴謹性、權(quán)威性等或多或少均存在一定的社會質(zhì)疑，且文件來源不一，頒布部門各不相同，受職權(quán)限制或出于行業(yè)利益考慮，難以協(xié)調(diào)平衡各方利益，文件的執(zhí)行效率不高。

3政府決策的嚴重傾向性

在房地產(chǎn)開發(fā)領域，土地財政極容易成為地方財政收入的主要突破口和地方GDP的重要拉動杠桿，具體在執(zhí)行中央政策上，“上有政策，下有對策”，所作出的地方?jīng)Q策往往不是根據(jù)本地社會或市場需要，而是根據(jù)本地政府財政或GDP增長需要，具有嚴重的傾向性。房地產(chǎn)開發(fā)的土地、資金，甚至勞動力基本上非市場化，而建筑材料、商品房銷售則完全市場化。影響房價的本質(zhì)要素土地的價格完全由各級政府根據(jù)實際需要自由調(diào)控。政府為了使地方GDP 數(shù)量快速上升而對土地進行完全的壟斷，土地招標拍賣大多流為形勢，不少則是以指定劃撥、雙方議價等非市場方式進行的。以上行為使得國內(nèi)商品房基礎定價缺乏統(tǒng)一的計算標準，基本只好由開發(fā)商來主導，炒高房價、過度投機等行為油然而生。公權(quán)力與開發(fā)商的聯(lián)姻，造就了地方政府與地產(chǎn)開發(fā)商共同分配樓市財富的畸形局面，短期內(nèi)雖然經(jīng)濟拉動作用顯著，但長期不利于宏觀經(jīng)濟的合理發(fā)展，給經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的優(yōu)化配置埋下了隱患。

4房地產(chǎn)宏觀調(diào)控法律體系的不完善

首先在房地產(chǎn)稅收調(diào)控法律體系方面，有很多不合理的地方，例如租、稅、費在設計與征收方面都暴露了各自的問題，以稅代租、以費代稅、以稅代費、稅費倒掛等問題非常嚴重。眾所周知我國境內(nèi)的外資企業(yè)免繳城鎮(zhèn)土地使用稅，卻要改繳土地使用費，這便是典型的稅費并存現(xiàn)象。其次在房地產(chǎn)金融調(diào)控法律體系方面，我國目前尚未頒布有關(guān)規(guī)制房地產(chǎn)金融的法律規(guī)范，只有極少數(shù)商業(yè)銀行出臺了有關(guān)房屋抵押貸款的相關(guān)規(guī)定。同時，房地產(chǎn)金融業(yè)缺乏行之有效的科學運作體系，銀行等金融機構(gòu)的信貸審查制度和信息披露制度不夠健全。再次關(guān)于房地產(chǎn)土地調(diào)控的法律體系，我國房地產(chǎn)業(yè)現(xiàn)實中存在有“灰色土地”，開發(fā)商容易打“擦邊球”。例如按照規(guī)定商業(yè)、娛樂等經(jīng)營性用地中適用招標、拍賣、掛牌的方式出讓，而該用途以外的其他土地在特定情況下也允許復制該類模式，這種單一的土地供應設計模式，使某些地方政府和不法房地產(chǎn)商有空可鉆。與此同時，不規(guī)范的土地交易、不充分的信息披露和監(jiān)督制度的存在也導致了房地產(chǎn)經(jīng)濟中的一系列問題。例如，開發(fā)商與某些政府官員勾結(jié)共同經(jīng)營土地，由此出現(xiàn)政府官員的“尋租”問題。

三、經(jīng)濟法視野下我國房地產(chǎn)經(jīng)濟宏觀調(diào)控路徑

我國房地產(chǎn)經(jīng)濟尚未步入良性發(fā)展的軌道，為保證政府在地產(chǎn)經(jīng)濟中的理性行為，我們應在明確調(diào)控方向、目標和重點的基礎上，根據(jù)房地產(chǎn)經(jīng)濟現(xiàn)實發(fā)展需要制定既具有科學性，又符合客觀實際，并逐步完善的房地產(chǎn)經(jīng)濟宏觀調(diào)控體系。

1提高房地產(chǎn)立法的法律位階

我國《立法法》明文規(guī)定，“財政、稅收、海關(guān)、金融等基本制度”只能以一般法律的形式規(guī)定，否定了以行政法規(guī)、地方性法規(guī)、規(guī)章等渠道規(guī)定的合法性。顯然，各級政府不得以行政法規(guī)的形式對以上基本制度做出規(guī)定，而法院判決、部門規(guī)章等更是不得越雷池半步。法律對基本制度的規(guī)定應當是占主導地位的，而行政法規(guī)、地方性法規(guī)、規(guī)章等，不過是對法律的細化或說明，僅占輔助的或次要的地位。行政法規(guī)、地方性法規(guī)都不能脫離法律規(guī)定的范疇。首先，提高立法的位階，統(tǒng)一由全國人大及其常委會頒布施行。就拿房地產(chǎn)調(diào)控稅收來說，目前大多數(shù)宏觀調(diào)控稅種依舊停留在“暫行條例”階段，立法層次低，亟待轉(zhuǎn)型成法律形態(tài)的正式規(guī)范。其次，明確實施細則的制定權(quán)限，即授權(quán)省一級人大制定稅法的具體細則，從省際實際出發(fā)，一定程度賦予地方政府拓展新稅種的立法權(quán)。由此，在發(fā)揮地方房地產(chǎn)調(diào)控積極性的同時，更好地確保宏觀調(diào)控立法的合理性、權(quán)威性及可操作性。

2建立健全房地產(chǎn)宏觀調(diào)控法律法規(guī)

（1）建立金融調(diào)控的法律法規(guī)

我國尚未建立一套完整的房地產(chǎn)金融法律體系，已出臺的《基金管理法》、《擔保法》、《證券法》雖然在一定程度上催化了房地產(chǎn)宏觀調(diào)控法治的健全，但由于它們在具體領域的實際針對性較差，內(nèi)部一致性不夠，因此我國應加強房地產(chǎn)金融法律體系的建設。首先，國家相關(guān)立法機關(guān)應出臺高效力的金融調(diào)控法律來實施統(tǒng)一規(guī)范，打造房地產(chǎn)金融的有效平臺。其次，以法治為依托完善制度建設。切實做好住房儲蓄管理、住房融資的稅收管理、公積金管理、低收入者的住房補貼等房地產(chǎn)金融活動相關(guān)制度，實現(xiàn)房地產(chǎn)金融市場的高效率運作。再次，打通新的融資渠道，推出更多與之匹配的金融服務，使資本運作渠道多樣化，降低經(jīng)營成本。最后，要確立房地產(chǎn)信貸的合法地位，建立科學有效的風險保障機制。作為房地產(chǎn)投資者，僅有投資動機是不夠的，還需要雄厚的資金支持，而銀行的主要資產(chǎn)就是信貸資產(chǎn)，如果失去銀行的支持，房價的上漲趨勢就會失去源源不斷的動力。所以，確立房地產(chǎn)信貸的合法地位，是保障房地產(chǎn)市場健康發(fā)展必備條件之一。

（2）完善稅收調(diào)控法治體系

稅收作為國家宏觀調(diào)控的重要手段，有著社會財富再分配、財政資金籌措等重要功能。因此，我們要盡快完善稅收調(diào)控法律體系，發(fā)揮國家對房地產(chǎn)經(jīng)濟的引導作用。通過對房產(chǎn)稅設置分段函數(shù)，高征低補，以合理調(diào)配市場資源的自由流通。一方面增加了資本的流動性和土地供給的有效性，另一方面也抑制了高房價背后的囤房行為。具體來說，第一，統(tǒng)籌落實原有稅種與新稅間的轉(zhuǎn)化工作。期限內(nèi)，將原本規(guī)定一筆繳納的房地產(chǎn)稅款，改為在房地產(chǎn)保有環(huán)節(jié)分期繳納，切實減輕工薪階層在購房交易環(huán)節(jié)中的稅收負擔，吸引潛在消費者。其次，在繳納序位上，將原來需要在購買環(huán)節(jié)繳納的稅款推遲到房地產(chǎn)保有環(huán)節(jié)繳納，從而讓地方政府在土地審批環(huán)節(jié)和土地開發(fā)環(huán)節(jié)財政不至于過度吃緊，防止“拆東墻補西強”的粗放行為方式。

（3）完善土地調(diào)控法律法規(guī)的建設性探索

在地產(chǎn)經(jīng)濟中，政府的職權(quán)范圍往往過于寬廣，“手”伸得太長，常常過度干預房地產(chǎn)經(jīng)濟活動。因此，以法律條文為準則，進一步明確政府在房地產(chǎn)宏觀土地調(diào)控中的職能范圍和角色定位，改善行政權(quán)力過度膨脹的問題顯得十分必要。首先，轉(zhuǎn)變國有土地供應方式，在土地審批環(huán)節(jié)上推陳出新，注重綜合考量，并規(guī)定土地價格的上限標準，防止地方政府過度追求經(jīng)濟增長而與開發(fā)商締聯(lián)，通過私下協(xié)調(diào)及非法手段操縱土地出讓，哄抬地價。其次，建立法制化的地價調(diào)控體系，設立公示地價制度，明確房產(chǎn)價格與土地使用權(quán)租用價格兩者的設定標準，完善房地產(chǎn)土地監(jiān)督管理體系。最后，統(tǒng)一土地儲備立法，通過統(tǒng)一土地儲備立法實現(xiàn)土地“前期開發(fā)、整理、儲存環(huán)節(jié)”的程序化和法治化，真正意義上將土地儲備制度的運作推向正軌，建立有效的權(quán)力運行約束機制。

3明確宏觀調(diào)控權(quán)限，提高房地產(chǎn)宏觀調(diào)控法律實效

先前出臺的一系列房地產(chǎn)經(jīng)濟宏觀調(diào)控措施均收效不大，其中很重要的一個原因就是政府內(nèi)部權(quán)責不分，因此我們著眼于中央政府與地方政府、地方政府各部門間的實際權(quán)限，形成有效的監(jiān)督評價機制，從根本上實現(xiàn)房地產(chǎn)宏觀調(diào)控的法治化。具體措施如下：首先，在中央政府與地方政府的權(quán)限劃分問題上，要建立對央行增加功能性監(jiān)管房地產(chǎn)經(jīng)濟權(quán)限的授權(quán)制度，在特殊情況下，可以授權(quán)央行對部分地方房地產(chǎn)金融市場的直接監(jiān)管權(quán)，形成有效的制約機制和良性的競爭機制。對部分地區(qū)特殊情形的差別化處理，有利于彌補中央監(jiān)管的空白。其次，在地方政府與內(nèi)部部門的權(quán)限劃分上，地方政府一旦授權(quán)內(nèi)部部門對房地產(chǎn)經(jīng)濟進行某方面調(diào)控，就不應在過多干預部門行動，只是進行適當性的建議和必要的監(jiān)督。再次在政府部門間的權(quán)限劃分問題上，明確央行與銀監(jiān)會在信貸政策中的職責劃分，也要明確政府內(nèi)部各部門之間各自的權(quán)限職責。同時，為加強各級政府、各部門及其主要領導人對經(jīng)濟實施有效的、常規(guī)的調(diào)控，也必須明確他們宏觀調(diào)控失職的法律責任。最后有必要將一些有效政策法制化，落實地產(chǎn)信貸政策的宏觀自主調(diào)控權(quán)，以法律的形式明確規(guī)定政策磋商與制定過程中的權(quán)限與程序。

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