地方政府耕地保護(hù)義務(wù)量配置與對(duì)策研究

蔡燕培，許 實(shí)，方 斌，4

（1.南京師范大學(xué)新型城鎮(zhèn)化與土地問(wèn)題研究中心，江蘇 南京 210023；2. 江蘇省地理信息資源開(kāi)發(fā)與利用協(xié)同創(chuàng)新中心，江蘇 南京 210023；3.中國(guó)土地勘測(cè)規(guī)劃院，北京100035；4.江蘇省物質(zhì)循環(huán)與污染控制重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室，江蘇 南京 210023）

地方政府耕地保護(hù)義務(wù)量配置與對(duì)策研究

蔡燕培1，2，許 實(shí)3，方 斌1，2，4

（1.南京師范大學(xué)新型城鎮(zhèn)化與土地問(wèn)題研究中心，江蘇 南京 210023；2. 江蘇省地理信息資源開(kāi)發(fā)與利用協(xié)同創(chuàng)新中心，江蘇 南京 210023；3.中國(guó)土地勘測(cè)規(guī)劃院，北京100035；4.江蘇省物質(zhì)循環(huán)與污染控制重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室，江蘇 南京 210023）

研究目的：通過(guò)對(duì)全國(guó)31個(gè)省地方政府耕地保護(hù)義務(wù)量測(cè)算結(jié)果分析，構(gòu)建耕地保護(hù)對(duì)策，以期為強(qiáng)化地方政府的耕地保護(hù)責(zé)任提供政策建議。研究方法：借鑒前人研究成果，采取情景分析法，按照情景分析——態(tài)勢(shì)評(píng)價(jià)——政策建議的研究思路，測(cè)算各省在不同情境下的2030年政府耕地保護(hù)義務(wù)量，并針對(duì)分析結(jié)論提出政策建議。研究結(jié)果：（1）通過(guò)與中國(guó)2020年耕地保有量對(duì)比分析，8種情景下，2030年的國(guó)家耕地保護(hù)義務(wù)量基本可以滿足需求；（2）東部地區(qū)與西部地區(qū)基本無(wú)法滿足各省自身糧食需求，中部地區(qū)可實(shí)現(xiàn)供需平衡，并略有盈余；（3）東部與西部糧食需求無(wú)法實(shí)現(xiàn)的原因有差異，中部地區(qū)應(yīng)成為中國(guó)耕地保護(hù)重要區(qū)域。研究結(jié)論：對(duì)三大經(jīng)濟(jì)帶應(yīng)采用差別化的耕地保護(hù)政策。東部地區(qū)應(yīng)以調(diào)整糧經(jīng)比、加大耕地利用強(qiáng)度為主要對(duì)策，中部地區(qū)應(yīng)以加大糧食直補(bǔ)和建立東、中部直補(bǔ)途徑，西部地區(qū)則以提升耕地質(zhì)量為主要路徑。

土地管理；耕地保護(hù)；法定義務(wù)量；情景分析法

1 引言

自20世紀(jì)70年代的世界性糧食危機(jī)之后，糧食安全問(wèn)題逐步引起各國(guó)政府的重視，耕地作為糧食生產(chǎn)的根本載體，也就成為各國(guó)政府竭力保護(hù)的對(duì)象。經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)因城鎮(zhèn)化程度高，城市建設(shè)不斷推進(jìn)，已難以落實(shí)國(guó)家下達(dá)的耕地指標(biāo)；而經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)因種糧效益較低，也千方百計(jì)地發(fā)展工業(yè)，耕地保護(hù)形勢(shì)嚴(yán)峻，能否切實(shí)保護(hù)好耕地，地方政府有不容推卸的責(zé)任。根據(jù)聯(lián)合國(guó)發(fā)布的《世界人口展望：2012年修訂版》中預(yù)測(cè)2030年中國(guó)人口達(dá)到頂峰，研究從滿足人口基本糧食消費(fèi)量入手，以2030年作為中國(guó)人口高峰年，探討國(guó)家耕地需求總量及各地政府耕地保護(hù)義務(wù)量，對(duì)保障中國(guó)的糧食安全無(wú)疑具有十分重要的作用。

近年來(lái)，許多學(xué)者在對(duì)人糧關(guān)系、耕地保護(hù)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償機(jī)制、耕地保護(hù)過(guò)程中的政府職能等作了深入研究。如張晶對(duì)2020年中國(guó)人糧關(guān)系情景進(jìn)行分析，預(yù)測(cè)中國(guó)2020年現(xiàn)有耕地的人口承載力[1]；劉忠等則從人口密度與土地利用的關(guān)系出發(fā)，將省區(qū)級(jí)糧食產(chǎn)量分布到空間網(wǎng)格上，探討糧食空間分布規(guī)律[2]；方斌等以全國(guó)各省耕地綜合價(jià)值為基礎(chǔ)，建立了耕地易地補(bǔ)充理論[3]；姜廣輝在對(duì)耕地利用經(jīng)濟(jì)過(guò)程與相關(guān)利益主體損益關(guān)系分析的基礎(chǔ)上，提出耕地保護(hù)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償機(jī)制[4]；蔡運(yùn)龍針對(duì)農(nóng)村轉(zhuǎn)型進(jìn)程中出現(xiàn)的問(wèn)題，探討了耕地經(jīng)濟(jì)效益、生態(tài)服務(wù)功能及政府管理機(jī)制[5]。這些研究在耕地保護(hù)上都有很強(qiáng)的指導(dǎo)意義，但基于人糧關(guān)系配置政府耕地義務(wù)保護(hù)量的研究文獻(xiàn)則鮮有發(fā)現(xiàn)。

本文以省行政區(qū)為單元，按情景分析—態(tài)勢(shì)評(píng)價(jià)—政策建議的研究思路，以31個(gè)省市（不包含港、澳、臺(tái)地區(qū)）未來(lái)人口對(duì)糧食需求為切入點(diǎn)，探討中國(guó)人口高峰年，各省耕地保護(hù)義務(wù)量，并與《全國(guó)土地利用總體規(guī)劃（2006—2020年）》下達(dá)各省2020年的耕地保有量進(jìn)行對(duì)比，判定各省耕地保有量與義務(wù)量的差異，進(jìn)而提出相應(yīng)的對(duì)策措施。

2 研究方法

2.1 情景分析法

情景分析法又稱為情景描述、未來(lái)場(chǎng)景術(shù)等，它是在對(duì)經(jīng)濟(jì)、產(chǎn)業(yè)或技術(shù)的重大模擬中設(shè)置各種關(guān)鍵性的假設(shè)，運(yùn)用數(shù)據(jù)間相互作用關(guān)系，推理未來(lái)各種可能發(fā)生的情景[6-7]。本文涉及到許多人糧關(guān)系方面的關(guān)鍵變量，這些變量存在大量的歷史數(shù)據(jù)，但這些數(shù)據(jù)受社會(huì)發(fā)展的影響具有不定性，而且這些關(guān)鍵變量間的關(guān)系在未來(lái)發(fā)展中并不一定與實(shí)際一致，利用情景分析法可以設(shè)定不同情景，讓管理者從這些情景中找出未來(lái)變化的趨勢(shì)，識(shí)別對(duì)政府耕地義務(wù)保護(hù)量有重要影響的因素，并提出應(yīng)對(duì)措施。

2.2 耕地需求模型

本文主要是在對(duì)未來(lái)糧食需求量和糧食生產(chǎn)潛力進(jìn)行綜合分析的基礎(chǔ)上，測(cè)算2030年各省地方政府所應(yīng)承擔(dān)的耕地保護(hù)量，研究稱其為政府耕地保護(hù)義務(wù)量。測(cè)算方式：（1）預(yù)測(cè)中國(guó)2030年人口總數(shù)和人均糧食消費(fèi)量測(cè)算未來(lái)糧食消費(fèi)總量；（2）根據(jù)2004—2012年各省糧食生產(chǎn)能力確定未來(lái)中國(guó)糧食生產(chǎn)潛力；（3）通過(guò)未來(lái)糧食消費(fèi)量與糧食生產(chǎn)潛力計(jì)算各省所需耕地面積。

基于糧食安全策略的耕地需求預(yù)測(cè)：式1中，S為耕地需求量，q為糧食作物總需求量，p為糧食作物單產(chǎn)，f表示糧食作物復(fù)種指數(shù)，k為糧作比，即糧食播種面積與農(nóng)作物播種面積之比。

3 數(shù)據(jù)來(lái)源與預(yù)處理

3.1 數(shù)據(jù)來(lái)源

文中所需人口數(shù)量、人口增長(zhǎng)率、人均糧食需求量、糧食單產(chǎn)、農(nóng)作物播種面積、糧食種植面積、糧食生產(chǎn)能力等主要數(shù)據(jù)均來(lái)源于“中經(jīng)網(wǎng)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)庫(kù)—分省宏觀年度庫(kù)”中的2004—2012年各省相應(yīng)數(shù)據(jù)分析[8]，復(fù)種指數(shù)來(lái)源于中華糧網(wǎng)的遙感監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)[9-11]。

3.2 數(shù)據(jù)預(yù)處理

3.2.1 人口預(yù)測(cè) 人口預(yù)測(cè)是以規(guī)劃區(qū)域或單位的人口現(xiàn)狀為基礎(chǔ)，對(duì)未來(lái)人口的發(fā)展規(guī)模進(jìn)行合理的預(yù)測(cè)[12]。本文以2012年各省人口為基數(shù)，2004—2012年各省人口增長(zhǎng)率的最高值、平均值為情景增長(zhǎng)率測(cè)算未來(lái)人口情景高值和低值。測(cè)算模型：

式2中，H為預(yù)測(cè)年人口，h為人口基數(shù)，r為人口年增長(zhǎng)率，t為預(yù)測(cè)期年數(shù)。

3.2.2 人均糧食需求量 人均糧食需求量的變化主要取決于人均收入的變化[13]。為方便計(jì)算，本文使用全國(guó)平均經(jīng)濟(jì)水平，即利用全國(guó)人均糧食消費(fèi)水平計(jì)算不同經(jīng)濟(jì)區(qū)域糧食消費(fèi)總量。國(guó)內(nèi)外許多學(xué)者對(duì)中國(guó)人口未來(lái)糧食消費(fèi)水平作過(guò)預(yù)測(cè)[14]。梅方權(quán)預(yù)測(cè)2030年中國(guó)人均糧食需求量為420—450 kg，農(nóng)業(yè)部軟科學(xué)委員會(huì)預(yù)測(cè)為426 kg，國(guó)家食物與營(yíng)養(yǎng)咨詢委員會(huì)預(yù)測(cè)2030年中國(guó)食物安全目標(biāo)為472 kg/人。本文將450 kg作為2030年人均糧食消費(fèi)量。

3.2.3 糧食播面單產(chǎn) 糧食播面單產(chǎn)簡(jiǎn)稱糧食單產(chǎn)，是全年糧食產(chǎn)量與糧食播種面積之比[1]。一般通過(guò)對(duì)歷史年份現(xiàn)實(shí)單產(chǎn)量進(jìn)行趨勢(shì)外推預(yù)測(cè)未來(lái)糧食單產(chǎn)。對(duì)2004—2012年31個(gè)省份糧食產(chǎn)量進(jìn)行分析，全國(guó)糧食單產(chǎn)平均值變化較為平穩(wěn)，但各省變化趨勢(shì)較為復(fù)雜，無(wú)法進(jìn)行擬合預(yù)測(cè)，本文選取2004—2012年各省平均值作為2030年情景分析的糧食單產(chǎn)最低值，各省最高值為情景分析高值。

3.2.4 糧作比例 糧作比例是糧食作物播種面積與農(nóng)作物總播種面積之比，其主要受糧食市場(chǎng)供求、糧食收益水平等因素影響[1]。對(duì)2004—2012年的31個(gè)省份糧作比例進(jìn)行分析，各省份2004—2012年糧作比例變化平穩(wěn)，本文計(jì)算2004—2012年的分省糧作比例均值作為各省2030年糧作比例低值，糧作比例最高值作為情景分析高值。

3.2.5 復(fù)種指數(shù) 復(fù)種指數(shù)受自然條件和農(nóng)村社會(huì)狀況的影響，獲取數(shù)據(jù)費(fèi)時(shí)費(fèi)力，時(shí)效性和可靠性都比較差[15]。目前主要利用衛(wèi)星遙感技術(shù)手段獲取全國(guó)和區(qū)域尺度的復(fù)種指數(shù)。受客觀原因限制，北京、天津、上海、西藏遙感監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)較難獲得，本文選取2008年耕地面積與播種面積比作為以上4省市2030年情景分析值，其他省市復(fù)種指數(shù)以中華糧網(wǎng)遙感監(jiān)測(cè)獲取的2010—2012年各省復(fù)種指數(shù)平均值作為情景分析值。

4 研究結(jié)果與分析

4.1 測(cè)算結(jié)果

研究根據(jù)情景設(shè)定方法，結(jié)合數(shù)據(jù)預(yù)處理，計(jì)算不同情景下2030年政府耕地保護(hù)義務(wù)量。北京、天津、河北、山西、上海、浙江、福建、廣東、重慶、四川、貴州、西藏、陜西、青海及新疆15個(gè)省、市、區(qū)在8種情景下2030年政府耕地義務(wù)量均高于2020年耕地保有量，具體見(jiàn)表1。

表1 2030年不同情景下各省政府耕地義務(wù)保護(hù)量Tab.1 The obligatory quotas of preserving cultivated land for provincial governments under different scenarios in 2030

4.2結(jié)果分析

國(guó)家層面，8種情景下，《土地利用總體規(guī)劃（2006—2020年）》所下達(dá)的2020年耕地保有量基本可以滿足所預(yù)測(cè)的2030年國(guó)家應(yīng)保護(hù)的耕地面積，但各地區(qū)的形勢(shì)并不樂(lè)觀，至2020年全國(guó)將有一半以上的省份無(wú)法保護(hù)應(yīng)有的耕地義務(wù)量，東部地區(qū)及西部地區(qū)面臨的形勢(shì)更為嚴(yán)峻，詳情見(jiàn)表2。為進(jìn)一步分析不同區(qū)域的情況，本文將分東、中、西三大經(jīng)濟(jì)帶對(duì)各區(qū)域內(nèi)省份的地方政府耕地保護(hù)義務(wù)量作進(jìn)一步分析。其中，東部地帶包括北京、天津、河北、遼寧、上海、江蘇、浙江、福建、山東、廣東和海南11個(gè)省市；中部地帶包括山西、吉林、黑龍江、安徽、江西、河南、湖北、湖南8??；西部地帶包括重慶、四川、貴州、云南、西藏、陜西、甘肅、青海、寧夏、新疆、廣西、內(nèi)蒙古12個(gè)省、市、自治區(qū)。

表2 2030年國(guó)家層面義務(wù)保有量情況Tab.2 The obligatory quotas of cultivated land preservation at national level in 2030

4.2.1 東部地區(qū) 8種情境下東部地區(qū)2030年義務(wù)量高于2020年耕地保有量的省份有7—10個(gè)，除江蘇省耕地量較為充足可以滿足本省需求，其他省份2020年耕地保有量基本無(wú)法滿足各省2030年糧食需求。

（1）遼寧省、山東省2030年的耕地保護(hù)義務(wù)量的最低值低于2020年耕地保有量，但在其他情景值下也存在前者高于后者的現(xiàn)象：如遼寧省在情景③、情景④、情景⑧中前者高于后者，情景⑦前者接近后者，說(shuō)明當(dāng)糧食單產(chǎn)小于情景高值時(shí)，遼寧省2020年耕地保有量無(wú)法滿足該省2030年糧食需求；山東省在情景④、情景⑧中出現(xiàn)前者稍高于后者的現(xiàn)象，說(shuō)明2030年的耕地保護(hù)義務(wù)量受糧作比影響更為明顯，未來(lái)通過(guò)調(diào)節(jié)糧作結(jié)構(gòu)可實(shí)現(xiàn)兩者平衡。

（2）浙江省、福建省2030年耕地義務(wù)量情景間數(shù)值差異甚小，與2020年耕地保護(hù)量相比，2030年耕地保護(hù)義務(wù)量略高。通過(guò)情景②與情景①、情景③與情景①的對(duì)比，反映出糧食單產(chǎn)、糧作比對(duì)兩省耕地保護(hù)義務(wù)量的影響相差不大，但結(jié)合歷年年鑒數(shù)據(jù)分析，糧食效益對(duì)浙江、福建兩省的財(cái)政貢獻(xiàn)力較小，種植結(jié)構(gòu)偏重于經(jīng)濟(jì)作物種植，兩省的糧作比較低。

（3）北京、天津、上海、廣東等省市基于不同情景的2030年耕地保護(hù)義務(wù)量明顯高于2020年耕地保有量。其中北京市2030年耕地保護(hù)義務(wù)最低值為2020年耕地保有量的8.1倍，上海市為8.7倍、天津市為4.2倍、廣東省為2.1倍，通過(guò)不同情景的對(duì)比，人口、糧食單產(chǎn)、糧作比對(duì)4省市耕地保護(hù)義務(wù)量的都有影響，但是影響大小分界并不明顯。對(duì)4省市具體指標(biāo)數(shù)值進(jìn)行深入分析，原因主要在于4省市均屬于經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)最強(qiáng)勁的區(qū)域，更是人口機(jī)械增長(zhǎng)最快的地區(qū)，人口數(shù)量巨大與耕地保護(hù)基數(shù)相對(duì)少是耕地?cái)?shù)量不足的重要影響因素。

4.2.2 中部地區(qū) 中部地區(qū)，除山西、湖南兩省出現(xiàn)2030年耕地保護(hù)義務(wù)量高于2020年耕地保有量的情景外，其他省份耕地保有量均可滿足本省糧食需求且有盈余。

（1）8種情景下，山西省2030年耕地保護(hù)義務(wù)量均高于2020年耕地保有量，只是情景①和情景⑤中2030年耕地保護(hù)義務(wù)量與2020年耕地保有量差值較小，說(shuō)明該情形下提高糧食單產(chǎn)或調(diào)節(jié)糧作比可滿足糧食需求；進(jìn)一步對(duì)比情景①與情景③，耕地義務(wù)量相差較大，說(shuō)明糧食單產(chǎn)對(duì)糧食產(chǎn)量的影響更大。

（2）湖南省2030年的耕地保護(hù)義務(wù)量的最低值是低于2020年耕地保有量，但在情景②、③、④、⑧中前者高于后者，主要受糧食單產(chǎn)與糧作比共同影響。

4.2.3 西部地區(qū) 西部地區(qū)，在8種情景下，除云南、廣西、內(nèi)蒙古3省份2030年的耕地保護(hù)義務(wù)量均低于2020年耕地保有量外，其他省份前者在個(gè)別情境下高于后者。

（1）在情景③、④、⑦、⑧下，甘肅省2030年的耕地保護(hù)義務(wù)量高于2020年耕地保有量，主要是受糧食單產(chǎn)影響，若糧食單產(chǎn)提高至情景高值，前者將低于后者。

（2）只有在情景①與情景⑤下寧夏回族自治區(qū)2030年的耕地保護(hù)義務(wù)量才低于2020年耕地保有量，得出糧食單產(chǎn)與糧作比對(duì)前者都有影響，取情景②、情景③分別與情景④對(duì)比分析可得出糧食單產(chǎn)對(duì)其影響比糧作比大。

（3）8種情景下，重慶、貴州、陜西3省市2030年的耕地保護(hù)義務(wù)量高于2020年耕地保有量，主要受糧食單產(chǎn)的影響，這些地區(qū)耕地在全國(guó)農(nóng)用地分等中被劃分為9—15等，耕地質(zhì)量差，單產(chǎn)低是導(dǎo)致其糧食產(chǎn)量不能滿足需要的主要原因。

（4）8種情景下，青海與西藏兩省份2030年的耕地保護(hù)義務(wù)量明顯高于2020年耕地保有量，其最高值分別為2020年耕地保有量的1.9倍、3.0倍，情景數(shù)據(jù)反映兩省2030年的耕地保護(hù)義務(wù)量主要受糧食單產(chǎn)及糧作比影響，根本原因在于耕地質(zhì)量。

（5）8種情景下，新疆2030年的耕地保護(hù)義務(wù)量均高于2020年耕地保有量，選擇情景①分別與情景②、③對(duì)比，情景①與情景②間差距較大，說(shuō)明新疆2030年的耕地保護(hù)義務(wù)量受糧作比的影響大，這與新疆可利用耕地面積較少，經(jīng)濟(jì)作物種植多，糧作比較低有關(guān)。

5 對(duì)策措施

5.1 東部地區(qū)：省際結(jié)對(duì)實(shí)現(xiàn)耕地易地補(bǔ)充

面對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與耕地保有任務(wù)，快速的經(jīng)濟(jì)發(fā)展勢(shì)必影響耕地保護(hù)。經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的東部地區(qū)可以通過(guò)與糧食主產(chǎn)省掛鉤實(shí)現(xiàn)耕地易地補(bǔ)充來(lái)保證本省耕地指標(biāo)落實(shí)。例如東部地區(qū)可與黑龍江省結(jié)對(duì)，前者作為耕地指標(biāo)承讓方，后者作為指標(biāo)承接方，后者在滿足自己耕地保護(hù)面積不低于2030年的耕地保護(hù)義務(wù)量的基礎(chǔ)上，可與上述4省市結(jié)對(duì)完成2030年的耕地保護(hù)義務(wù)量，建立有效的耕地易地補(bǔ)充補(bǔ)償機(jī)制。

5.2 中部地區(qū)：糧食主產(chǎn)區(qū)與糧食需求不足區(qū)共同承擔(dān)糧食風(fēng)險(xiǎn)

中部地區(qū)作為糧食主產(chǎn)地區(qū)，也是東西部地區(qū)糧食調(diào)出區(qū)，承擔(dān)著保障糧食安全的重任。對(duì)于該區(qū)域，國(guó)家和地方政府的職能應(yīng)主要體現(xiàn)在：（1）積極引導(dǎo)糧食主產(chǎn)區(qū)加快維持耕地質(zhì)量建設(shè)工程的設(shè)計(jì)與落實(shí)，加快對(duì)耕地重點(diǎn)區(qū)域生態(tài)環(huán)境的保護(hù)，確保糧食質(zhì)量安全。（2）應(yīng)加快主產(chǎn)區(qū)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施投入，積極推進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)，提升農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)水平，提升耕地規(guī)模效應(yīng)。（3）構(gòu)建糧食主產(chǎn)區(qū)與糧食需求不足區(qū)之間對(duì)口支持模式，鼓勵(lì)糧食需求不足區(qū)與糧食主產(chǎn)區(qū)之間共建糧食基地，共同投資，共同監(jiān)督，共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)。（4）構(gòu)建糧食主產(chǎn)區(qū)與糧食需求不足區(qū)耕地補(bǔ)償機(jī)制。例如湖北、湖南兩省耕地多為優(yōu)等土地，糧食質(zhì)量好，產(chǎn)量遠(yuǎn)超自身需要，但種糧效益低，耕地隱性收益無(wú)法最大化體現(xiàn)，導(dǎo)致拋荒現(xiàn)象嚴(yán)重。

5.3西部地區(qū)：建立國(guó)家耕地質(zhì)量提升機(jī)制

西部地區(qū)農(nóng)業(yè)水資源匱乏，生態(tài)環(huán)境相對(duì)脆弱，耕地等別范圍在4—15等，耕地等別總體偏低，糧食生產(chǎn)能力較弱[16]，目前只能基本滿足供需平衡。隨著人口的進(jìn)一步增加，耕地總體能力難以滿足人口需要。而西部本身經(jīng)濟(jì)實(shí)力弱，完全依賴于糧食引入顯然不是長(zhǎng)久之策?；诖?，提升西部地區(qū)自身保障糧食安全的能力是最可行的發(fā)展路徑，而且，二調(diào)數(shù)據(jù)也顯示，中國(guó)西部地區(qū)的耕地面積占了耕地總量的37.3%，很顯然這是一個(gè)不可忽視的數(shù)字。因此，在西部問(wèn)題上，國(guó)家應(yīng)通過(guò)政府財(cái)力加快西部地區(qū)土地綜合整治的步伐，加大耕地基礎(chǔ)設(shè)施投入，加大農(nóng)業(yè)生產(chǎn)性的資金投入，提高農(nóng)業(yè)資源利用的技術(shù)含量。此外，還應(yīng)當(dāng)盡快建立西部地區(qū)生態(tài)安全補(bǔ)償體系，構(gòu)建東部、西部地區(qū)糧食生安全直補(bǔ)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)資源可持續(xù)利用[17]。

6 結(jié)論與不足

本文運(yùn)用情景分析法，以各省人口糧食基本需求為出發(fā)點(diǎn)，對(duì)省域耕地、糧食與人口相互關(guān)系進(jìn)行系統(tǒng)分析，定量計(jì)算2030年各省政府耕地保護(hù)義務(wù)量，結(jié)論如下：

（1）盡管?chē)?guó)家2030年的耕地保護(hù)義務(wù)量與2020年耕地保有量可基本達(dá)到平衡，但仍有15個(gè)省份在所有情景下都處于前者高于后者的狀態(tài)，尤其是西部地區(qū)受資源條件的限制難以實(shí)現(xiàn)糧食自給，更應(yīng)得到重視。

（2）根據(jù)三大經(jīng)濟(jì)地帶情景分析結(jié)果，東部地區(qū)2030年的耕地保護(hù)義務(wù)量高于2020年耕地保有量，主要是由于糧經(jīng)比低引致糧食播種面積小，或耕地利用強(qiáng)度低，導(dǎo)致糧食單產(chǎn)低所致。中部地區(qū)可實(shí)現(xiàn)兩者平衡，在部分情景下還有盈余，該區(qū)域應(yīng)成為中國(guó)耕地保護(hù)的重要區(qū)域；西部地區(qū)產(chǎn)生的現(xiàn)象與東部地區(qū)相同，但其原因主要是耕地質(zhì)量差導(dǎo)致其糧食單產(chǎn)低所致。

（3）對(duì)三個(gè)經(jīng)濟(jì)帶應(yīng)采取差異化的耕地保護(hù)政策。東部地區(qū)可通過(guò)推進(jìn)省域間易地補(bǔ)充政策實(shí)現(xiàn)糧食與經(jīng)濟(jì)的互補(bǔ)，生態(tài)環(huán)境保護(hù)共建模式。中部地區(qū)作為中國(guó)糧食生產(chǎn)的重要基地，不僅要加強(qiáng)耕地質(zhì)量建設(shè)，更應(yīng)積極推進(jìn)國(guó)家直接補(bǔ)償種糧區(qū)的模式，或中、東部地區(qū)對(duì)口補(bǔ)償，使中部地區(qū)真正能從種糧中獲取不低于東部地區(qū)的收益。西部地區(qū)耕地面積比較大，也是中國(guó)耕地補(bǔ)充最具潛力的地方，但該區(qū)域資源條件差，農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)投入差。因此，應(yīng)加大國(guó)家對(duì)該區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投入，專項(xiàng)研究該區(qū)域土地整治的機(jī)理及相關(guān)技術(shù)，將耕地質(zhì)量提升工程上升為國(guó)家耕地保護(hù)戰(zhàn)略發(fā)展模式。

由于預(yù)測(cè)涉及的指標(biāo)多，數(shù)據(jù)獲取受到限制，部分參數(shù)如復(fù)種指數(shù)未作預(yù)測(cè)，只是引用了相關(guān)結(jié)果，在對(duì)2030年的耕地保護(hù)義務(wù)量預(yù)測(cè)時(shí)，把自然地理?xiàng)l件納入，會(huì)更有針對(duì)性。

（

）：

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（本文責(zé)編：郎海鷗）

The Obligatory Quota of Cultivated Land Preservation for Local Governments and the Policy Reform

CAI Yan-pei1,2, XU Shi3, FANG Bin1,2,4
（1. New-type Urbanization and Rural Land Issues Research Center，Nanjing Normal University，Nanjing 210023, China; 2. Jiangsu Center for Collaborative Innovation in Geographical Information Resources Development and Application, Nanjing 210023, China; 3. China Land Surveying and Planning Reaching Institute, Beijing 100035, China; 4. Jiangsu Provincial Key Laboratory of Materials Cycling and Pollution Control, Nanjing 210023, China）

The purpose of this study is to discuss the cultivated land preservation policy reform based on calculating the obligatory quotas for the 31 provincial governments. The methods used include scenario analysis. It follows the way of scenario analysis, situational evaluation, and policy suggestions to calculate the cultivated land duty for the 31 provinces in 2030. The results show that 1）the national farmland protection obligation can meet the quota targets under eight different scenarios, comparing to the index of cultivated land in 2020. 2）The eastern region and western region cannotmeet the food targets, however the central region has a small surplus. 3）The reasons for eastern region and western region are different, and the central region should become a key area for cultivated land preservation. The paper concludes that different policies should be made according to local conditions. The eastern region should adjust the structure of agricultural sector and increase the intensity of land use. The other region should adopt the payment mechanism, such as paying the central region for preserving more cultivated land. The western region should enhance the quality of cultivated land as the main task.

land administration; cultivated land preservation; obligatory quota; scenario analysis

F301.2

A

1001-8158（2015）06-0026-07

10.13708/j.cnki.cn11-2640.2015.06.004

2014-09-29

2015-01-09

國(guó)家自然科學(xué)基金（41271189）；江蘇高校優(yōu)勢(shì)學(xué)科建設(shè)工程（164320H116）；全國(guó)耕地后備資源調(diào)查評(píng)價(jià)。

蔡燕培（1991-），女，山西晉城人，碩士。主要研究方向?yàn)橥恋刭Y源管理。E-mail: caiyanpei_cyp@sina.com

方斌（1968-），男，江西九江人，教授。主要研究方向?yàn)橥恋刭Y源管理。E-mail: wenyanfang731@163.com