建立我國農(nóng)業(yè)投入穩(wěn)定增長機制的對策思考

高廣宏

摘 要：目前，我國農(nóng)業(yè)投入不足和結(jié)構(gòu)不合理、投入方式不盡合理和支出資金效益低下等問題依然存在，一定程度上影響了我國農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。中央和地方各級政府應(yīng)從長遠和戰(zhàn)略高度，加大政府財政對農(nóng)業(yè)的投入力度，建立并完善農(nóng)業(yè)投入穩(wěn)定增長機制，增加投入總量，改革補貼方式，加強綜合服務(wù)，不斷培育農(nóng)民增收的長效機制，以實現(xiàn)農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。

關(guān)鍵詞：農(nóng)業(yè)；農(nóng)業(yè)投入；增長機制；對策研究

中圖分類號：F322 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2014）32-0068-02

目前，我國農(nóng)業(yè)依然是國民經(jīng)濟發(fā)展的薄弱環(huán)節(jié)，投入不足、基礎(chǔ)脆弱的狀況并沒有改變，因此，必須加大政府財政對農(nóng)業(yè)的投入力度，建立并完善農(nóng)業(yè)投入穩(wěn)定增長機制。

一、加大財政對農(nóng)業(yè)的投入力度

1.確保財政支農(nóng)投入穩(wěn)定增長。要認真貫徹落實我國《農(nóng)業(yè)法》的相關(guān)規(guī)定，確保各級財政每年對農(nóng)業(yè)總投入的增長幅度高于財政經(jīng)常性收入的增長幅度；落實中央經(jīng)濟工作會議提出的“國債和新增財政資金的使用，要重點向‘三農(nóng)傾斜”的政策，促進各級財政加大對農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的投入。新增財力要向農(nóng)業(yè)傾斜。建議國家財政每年新增財力分配要劃出10%～15%的份額用于農(nóng)業(yè)，這是強化農(nóng)業(yè)投入的一條重要措施。要認真搞好農(nóng)業(yè)項目前期準備工作，積極利用國債資金，爭取國家投資支持。

2.合理劃分中央和地方政府財政在農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展中的事權(quán)。在投資責(zé)任方面，總的原則是按照項目規(guī)模和性質(zhì)實行分類管理。凡屬地方項目或中央補助投資的地方性項目，其投資、建設(shè)、管理和職責(zé)完全下放給地方；屬于中央項目的，其投資、建設(shè)和管理均由中央政府或有關(guān)部門負責(zé)，也可通過某種方式委托地方建設(shè)或管理。建立規(guī)范的政府財政支農(nóng)資金管理制度，包括項目的立項、選擇、實施、竣工、后續(xù)管理等整個資金運行全過程管理的規(guī)范化。

3.理順農(nóng)業(yè)投入管理體制，提高投入效率。打破現(xiàn)行多部門分散管理的體制，重新整合資金管理部門，按資金使用類別適當集中，統(tǒng)一事權(quán)和財政，盡可能減少同一項目多頭投入的局面，利用有限財力對農(nóng)業(yè)進行高效率的支持和保護。

二、建立多元化農(nóng)業(yè)投入體系

1.充分發(fā)揮財政支持和導(dǎo)向功能。為了提高社會資本投資農(nóng)業(yè)的吸引力，需要通過發(fā)揮農(nóng)業(yè)財政支持和導(dǎo)向功能，進一步建立農(nóng)業(yè)投入的激勵機制。

2.深化農(nóng)村金融體制改革，使農(nóng)業(yè)信貸增長率高于各項貸款平均增長速度，增加對農(nóng)田水利等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的中長期信貸投入。組織落實為農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)服務(wù)的加工、貯藏、運輸?shù)仁酆蠓?wù)項目，特別是興辦龍頭企業(yè)和高新技術(shù)項目的各項專項貸款，并根據(jù)農(nóng)業(yè)投資項目風(fēng)險大小和利潤高低，給予相應(yīng)的利率優(yōu)惠。

3.政府可以通過擔保、政策優(yōu)惠等方式以及按照“誰投資，誰受益”的原則，積極引導(dǎo)農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和廣大農(nóng)民增加投入，繼續(xù)實行以工補農(nóng)、以工建農(nóng)。

4.優(yōu)化農(nóng)業(yè)發(fā)展環(huán)境，積極開展招商引資，采用政府財政補助、財政貼息以及在稅收、土地、信貸方面對農(nóng)業(yè)投資給予優(yōu)惠等政策和辦法，吸引民間資本、工商資本、外商資本投向農(nóng)業(yè)領(lǐng)域。

三、優(yōu)化財政支農(nóng)資金結(jié)構(gòu)，提高政府財政支農(nóng)效率

1.加強農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施和生態(tài)工程建設(shè)，提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力和可持續(xù)發(fā)展能力。推進防洪保安工程體系建設(shè)，繼續(xù)抓好大中型水庫的除險加固工程，加快骨干河道、堤防治理，提高防洪能力，以改善農(nóng)村生產(chǎn)生活條件和增加農(nóng)民收入為重點的農(nóng)村中小型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。開展以全面建設(shè)小康社會為目標的“新農(nóng)村運動”，擴大以工代賑規(guī)模，通過國家出錢、農(nóng)民出力的方式，加大對節(jié)水灌溉、旱作農(nóng)業(yè)、人畜飲水、鄉(xiāng)村道路、農(nóng)村水電、農(nóng)村沼氣、草場圍欄等農(nóng)村中小型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的支持，組織和發(fā)動億萬農(nóng)民投身到改善自身生產(chǎn)生活環(huán)境的事業(yè)中來。加快退耕還林、京津風(fēng)沙源治理、首都水資源可持續(xù)利用規(guī)劃、造林綠化、生態(tài)農(nóng)業(yè)等重大生態(tài)工程建設(shè)和小流域綜合治理，構(gòu)建綠色生態(tài)體系，促進農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展。

2.注重對農(nóng)業(yè)科技的研究、引進和推廣的投入。農(nóng)業(yè)科技進步與創(chuàng)新是新階段農(nóng)業(yè)發(fā)展的第一推動力，也是提高我國農(nóng)產(chǎn)品競爭力，促進農(nóng)民增收的關(guān)鍵。農(nóng)業(yè)科技投入具有公共物品的性質(zhì)，政府財政投入的效果在很多情況下比私人投資更為有效。因此，政府應(yīng)注重對農(nóng)業(yè)科技的研究、引進和推廣的投入，大幅度增加農(nóng)業(yè)科技投入，尤其在基礎(chǔ)研究和應(yīng)用研究方面。要廣泛開展農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新與應(yīng)用推廣，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術(shù)水平，促進農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式轉(zhuǎn)變。農(nóng)業(yè)科技推廣的重點是加強縣級推廣部門建設(shè)，構(gòu)建起“以縣為主”的基層體系，充分發(fā)揮縣級站承上啟下的作用。

3.增加對教育等公共事業(yè)投資，促進農(nóng)村社會事業(yè)全面發(fā)展。適應(yīng)農(nóng)村稅費改革后的新形勢，按照公共財政原則，明確政府在農(nóng)村社會事業(yè)發(fā)展方面的責(zé)任，把農(nóng)村公共領(lǐng)域的事業(yè)建設(shè)納入政府支持的范圍。省、市、縣財政今后每年新增教育、衛(wèi)生、文化等事業(yè)發(fā)展經(jīng)費，主要用于農(nóng)村，進一步加大對農(nóng)村基礎(chǔ)教育、文化設(shè)施、農(nóng)村公共衛(wèi)生和基本醫(yī)療服務(wù)設(shè)施的支持力度，加快建立起以人為本的公平、合理、有效的農(nóng)村公共物品供給機制，逐步縮小城鄉(xiāng)差距，推進農(nóng)村小康建設(shè)。

4.加快農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量標準、檢驗檢測和認證體系建設(shè)。安排財政專項資金，抓好農(nóng)業(yè)標準的制定修訂工作，加快與國際標準接軌，形成較為完善的的農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)、加工、流通全過程的質(zhì)量標準體系；整合資金，合理布局，加快省、市、縣三級農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量檢驗檢測中心和速測站建設(shè)，盡快建成專業(yè)齊全、分工明確、方便快捷的檢驗檢測網(wǎng)絡(luò)，實現(xiàn)農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量全程控制；加強有機食品、綠色食品認證管理和服務(wù)機構(gòu)建設(shè)，搞好宣傳培訓(xùn)和認證服務(wù)，引導(dǎo)和幫助更多的企業(yè)申報有機食品和綠色食品。大力推進無公害農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)地認定工作，切實搞好無公害農(nóng)產(chǎn)品認證。

四、完善我國農(nóng)業(yè)補貼政策，建立有效的農(nóng)業(yè)支持機制

1.增加對農(nóng)民和優(yōu)勢農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)的直接補貼，調(diào)動農(nóng)民的生產(chǎn)積極性。為了穩(wěn)定和提高農(nóng)民收入，減少政策調(diào)整給農(nóng)民帶來損失，政府不再通過對農(nóng)產(chǎn)品收購進行間接的價格補貼，而應(yīng)探索對農(nóng)民進行直接補貼。直接補貼方式具有操作簡便易行、收益面廣、公開透明、政策成本較低等特點。當前，對農(nóng)民的補貼，要以保護糧食綜合生產(chǎn)能力為政策目標，重點對糧食主產(chǎn)區(qū)種植糧食、對社會提供商品糧食的農(nóng)戶實施補貼，避免按地畝補。切實增加對優(yōu)勢農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)性補貼，包括：良種推廣補貼、標準化生產(chǎn)補貼、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)保險補貼、生產(chǎn)貸款貼息、農(nóng)業(yè)專業(yè)合作經(jīng)濟組織補貼等。對從事優(yōu)勢農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)、加工和營銷的農(nóng)民專業(yè)合作經(jīng)濟組織給予一定運行補貼。增加退耕還林、退牧還草、小流域治理等生態(tài)環(huán)境的保護性補貼，加大農(nóng)業(yè)機械更新、動物疫病防治等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)性補貼。endprint

2.應(yīng)當著眼于我國農(nóng)業(yè)整體素質(zhì)和國際競爭力的提高，加大“綠箱政策”支持力度?！熬G箱政策”是WTO《農(nóng)業(yè)協(xié)議》中免于減讓承諾的各種不會導(dǎo)致農(nóng)產(chǎn)品價格扭曲的支持政策，包括政府的一般農(nóng)業(yè)服務(wù)、農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施、糧食安全儲備設(shè)施、糧食援助補貼、與生產(chǎn)不掛鉤的收入補貼、收入保險計劃、自然災(zāi)害救濟補貼、農(nóng)民退休或轉(zhuǎn)業(yè)補貼、農(nóng)業(yè)資源儲備補貼、農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整補貼、農(nóng)業(yè)環(huán)保補貼、地區(qū)援助補貼，共12大項，有幾百條細類。美國等發(fā)達國家和地區(qū)十幾年來充分運用“綠箱政策”，提高了農(nóng)業(yè)的競爭力?！熬G箱”支持屬于農(nóng)業(yè)公共投資。我國“綠箱”支持水平近幾年呈上升趨勢，但在12大項“綠箱政策”中才使用了6項，而且6項中的許多細類也未用全，這是我國農(nóng)業(yè)競爭力未能顯著提高的重要原因。近年來，我國農(nóng)產(chǎn)品出口受阻，退貨頻頻，皆與農(nóng)產(chǎn)品科技含量低、質(zhì)量標準低、化學(xué)物質(zhì)殘留高有關(guān)，這些都是亟待“綠箱”支持解決的迫切問題。

3.建立有效的“黃箱政策”保護機制，構(gòu)建農(nóng)民收入安全網(wǎng)?！包S箱政策”是WTO《農(nóng)業(yè)協(xié)議》限制使用的政府對本國農(nóng)業(yè)的保護性補貼，包括農(nóng)產(chǎn)品的價格干預(yù)和補貼，種子、肥料、灌溉等投入品的補貼，農(nóng)產(chǎn)品營銷貸款補貼等。因其會對農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易造成扭曲性影響，因此WTO多邊貿(mào)易協(xié)議中加以限制，并要求在規(guī)定期限內(nèi)逐步削減。發(fā)達國家的“黃箱”補貼最多只能占1986—1988年基期平均每年農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值的5%，發(fā)展中國家可占10%。我國在“入世”談判中，經(jīng)過多年的艱苦努力，爭取到8.5%。而在事實上，我國“黃箱”補貼的水平是相當?shù)偷?。?jù)有關(guān)研究表明，WTO認可我國在基期（1986—1988年）的綜合支持量為294億元，在扣除農(nóng)業(yè)稅費負擔1200億元后，為-900多億元，國內(nèi)“黃箱”補貼水平為-5%。近幾年國家對農(nóng)業(yè)的“黃箱”補貼有所上升，但補貼的空間仍很大。

4.建立農(nóng)業(yè)災(zāi)害保障機制。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)在很大程度上依賴于自然條件，特別是地理和氣候條件，同時在一定程度上依賴于當?shù)氐慕?jīng)濟和技術(shù)發(fā)展水平。農(nóng)業(yè)保險因賠付率過高，又不能獲得政府補貼，因此目前國內(nèi)各商業(yè)保險公司都不愿經(jīng)營農(nóng)業(yè)保險業(yè)務(wù)，農(nóng)業(yè)保險基本處于停頓狀況，這與我國農(nóng)業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀不相適應(yīng)，與日益激烈的國際農(nóng)產(chǎn)品市場競爭不相適應(yīng)。作為支持與保護農(nóng)業(yè)的重要手段，政府需建立與完善農(nóng)業(yè)保險法規(guī)制度，應(yīng)采取以政府組建農(nóng)業(yè)保險公司為主的政策性農(nóng)業(yè)保險經(jīng)營模式。農(nóng)業(yè)保險基金以政府財政補貼和農(nóng)戶投保費構(gòu)成，對農(nóng)業(yè)保險公司的經(jīng)營管理費用和保險費給予財政補貼，并實行免稅政策。

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[責(zé)任編輯 杜 娟]endprint