基于財政角度的農村貧困問題探討

邵延學

摘 要：貧困是一個世界性的問題，在我國農村地區(qū)尤為嚴重。隨著我國經濟發(fā)展水平的提高和政府職能的轉變，政府反貧困各種措施和力度逐步加大，產生了積極的扶貧效果。然而，農村貧困問題的解決不是一朝一夕之功，數據表明，我國面臨的問題依然嚴峻，所以就要通過分析農村貧困的特征，找出阻礙農村脫貧的各種因素。在眾多的反貧困政策中，提出財政作為一個基礎性的手段在反貧困的過程中應發(fā)揮更大的作用。

關鍵詞：反貧困；財政扶貧；縣域經濟

中圖分類號：F323.8 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2014）32-0065-03

我國是世界上人口最多的國家，而且農民占據了相當大的比重。雖然隨著城市化進程的加快，農業(yè)戶口人數在減少，盡管在2011年末城鎮(zhèn)戶口人數首次超過農村戶口人數，但農民所占比重仍然達到了48.73%，而且90%的貧困人口分布在農村，因此，農村貧困問題的解決是事關社會主義新農村建設的重大問題。盡管反貧困的手段有很多，但財政應該發(fā)揮基礎性的作用。

一、我國農村貧困的特征

（一）地域性

從我國目前的現(xiàn)實情況來看，農村貧困人口主要集中在少數民族聚集區(qū)以及西部地區(qū)。表1反映了我國不同年份的農村貧困人口分布情況。從表1中可以看出，農村貧困人口的分布呈現(xiàn)出了明顯的區(qū)域性特征。從農村貧困人口的絕對數量來看，西部地區(qū)的農村貧困人口從2005年的1 202萬人增加到了2013年的4 209萬人，少數民族八省區(qū)的農村貧困人口則由880萬增加到了2 562萬人，而東部和中部分別只由324、839萬增加到了1 241萬、2 799萬人。從農村貧困人口的相對數量來看，西部地區(qū)的農村貧困人口數量占到了全國的一半以上，2008年甚至高達66%，而少數民族八省區(qū)的農村貧困人口占到了1/3以上，2008年達到了將近40%。從貧困發(fā)生率來看，西部地區(qū)的農村貧困發(fā)生率要遠遠高于東中部以及全國平均水平，基本上是全國平均水平的兩倍以上，而少數民族八省區(qū)的農村貧困發(fā)生率則還要比整個西部地區(qū)高出2個百分點左右。

（二）反復性

脫貧不是一朝一夕之功。對于那些剛剛脫離貧困線的農民來說，極易受到各種因素的影響而再次陷入赤貧的惡性循環(huán)當中，甚至是一些脫貧多年早已遠離貧困的農民也可能再次陷入貧困的境地，特別是在西部地區(qū)以及少數民族八省區(qū)，返貧的現(xiàn)象更加突出。因病返貧、因老返貧、因教返貧、因災返貧、因婚返貧、因超生返貧等比比皆是。根據歷年中國農村貧困監(jiān)測報告的數據顯示，2001—2009年期間，每年的貧困人口中有2/3是返貧人口，特別是2011年2 300 元新貧困線標準的頒布，使農村貧困人口激增至 1.28 億，返貧人口迅速增加。

（三）特殊性

在農村的貧困人口中有一些特殊群體，包括少數民族和殘疾人，該群體貧困發(fā)生率更高、貧困程度也更嚴重。在2013年國家公布的592貧困縣中，少數民族貧困縣有200多個，占將近40%。從貧困人口所占比重來看，2013年，少數民族八省區(qū)農村貧困人口為2 562萬人，占全國農村貧困人口的31.1%，是其鄉(xiāng)村人口占全國比重15.4%的2倍多；少數民族八省區(qū)貧困發(fā)生率為17.1%，高于全國8.6個百分點。農村貧困人口中的另一類特殊群體是殘疾人口。按照國家目前2 300元的貧困線標準，40%以上的農村殘疾人生活在貧困線以下，根據全國農村6 225萬殘疾人來計算，就是說差不多有2 500萬農村殘疾人屬于貧困人口，占全國農村貧困人口的30%。

二、農村貧困的成因

（一）貧困地區(qū)縣域經濟發(fā)展落

從經濟發(fā)展水平來看，貧困地區(qū)的縣域經濟發(fā)展遠遠落后于全國平均水平，無論是縣域生產總值平均規(guī)模還是人均GDP，都遠遠低于全國縣域平均水平。以2010年為例，全國縣域經濟地區(qū)生產總值合計20.11萬億元，縣域平均地區(qū)生產總值規(guī)模為100.78億元，人均地區(qū)生產總值為22580元；而592個國家級貧困縣地區(qū)生產總值合計2.9萬億元，僅僅占全國縣域經濟地區(qū)生產總值的14.4%，縣域生產總值平均規(guī)模只有49.21億元，相當于全國平均水平的48.8%，人均生產總值只有11170元，相當于全國縣域經濟人均生產總值的49.5%。差距之大，可見一斑。

（二）產業(yè)結構不合理

從總體情況來看，農村貧困地區(qū)中三大產業(yè)的比例失衡，第一產業(yè)比重過大。從歷年《農村貧困監(jiān)測報告》的統(tǒng)計數據可以發(fā)現(xiàn)，國家貧困縣的第一產業(yè)增加值所占比重比全國縣市的平均水平要高出10個百分點左右，盡管近幾年有所下降，但仍然要高出6—8個百分點。更為嚴重的是，在第一產業(yè)中，種植業(yè)比重大而養(yǎng)殖業(yè)比重小。一方面，在種植業(yè)中，能帶來較高附加值的經濟作物比重小，而糧食種植比重大。但是，由于受國際糧價以及氣候等因素的影響，近十幾年來我國糧食價格一直在低位徘徊，如果考慮通貨膨脹因素的話，甚至糧食價格是在下降的，而糧食單產卻沒有明顯提高，導致那些以種糧為主的農民的實際收入下降，無法成為脫貧致富的助力。另一方面，少量的養(yǎng)殖業(yè)也因為過于分散無法形成規(guī)模效益，對于農民脫貧意義不大。

（三）自然條件惡劣以及基礎設施落后

自然條件，包括地理位置、資源儲備、水文氣候等對經濟發(fā)展起到至關重要的作用，而我國農村貧困人口主要分布自然條件惡劣的地區(qū)，更易遭受自然風險的沖擊。先天稟賦的不足，一方面阻礙了貧困地區(qū)經濟的發(fā)展，另一方面對基礎設施的建設和提供也是巨大的障礙。由于技術或者成本等方面的原因，同樣數量的財政資金投入，在自然條件差的農村貧困地區(qū)只能提供更少數量的基礎設施，造成農村貧困地區(qū)水電路等最基本的基礎設施提供不足。據統(tǒng)計，截至2012年底，全國還有3 917個村不通電，影響近380萬人；連片特困地區(qū)還有3 862萬農村居民和601萬學校師生沒有解決飲水安全問題；全國仍有近10萬個行政村不通水泥瀝青路。endprint

（四）財政扶貧資金投入規(guī)模小，效益低

從財政扶貧資金規(guī)?？?，近10年中央財政投入的專項扶貧資金逐年增加，從2004年的122億元增加到了2013年的406億元，年均增長14.3%，但同期中央財政支出從18 302億元增加到了68 491億元，年均增長15.8%，而且財政支出的增長率基本上都在13%以上，最高年份達到了26%。扶貧資金的增長率極不穩(wěn)定，只是近幾年才有所提高，拉高了平均數。從貧困人口人均占有扶貧資金數量來看，大部分年份在200—600元之間。盡管由于貧困線的調整等原因導致貧困人口數量劇烈變化，從而使得每年的人均扶貧資金數量不具有可比性，但不論怎么說，每人每年幾百元的扶貧資金無異于杯水車薪。

從扶貧資金的使用效益上看，一方面，由于扶貧對象并不明確，使得扶貧工作沒有明確的指向性，導致扶貧資金使用效益大打折扣；另一方面，我國的扶貧縣退出機制不健全，十幾年來，我國貧困縣只增不減，很多貧困縣只是名義上的，為了能獲得扶貧資金，即使實際上早已擺脫貧困的境地，卻仍然不愿意摘下貧困縣的帽子，經濟百強縣同時又是國家級貧困縣的例子并不鮮見。這使得本來就不充裕的扶貧資金不能全部用于真正的貧困者，其使用效益可想而知。

三、農村反貧困的財政建議

（一）加強產業(yè)扶貧的財政支持力度，促進農村貧困地區(qū)經濟發(fā)展

在產業(yè)扶貧過程中，財政應該在以下幾個方面發(fā)揮更大的作用。首先，通過財政引導，加強對能體現(xiàn)當地特色的龍頭企業(yè)的引進和培育，應該在財政政策、土地使用等方面給予優(yōu)惠，提高對龍頭企業(yè)的吸引力。其次，財政貼息貸款應該向龍頭企業(yè)傾斜，解決企業(yè)融資難問題。對于那些既不破壞環(huán)境，不浪費資源，又能增加貧困人口收入和就業(yè)的龍頭企業(yè)，應當優(yōu)先獲得財政貼息貸款。再次，通過稅收優(yōu)惠引導龍頭企業(yè)帶動農村貧困人口就業(yè)，對于那些雇傭農村貧困人口的企業(yè)，應按照雇傭人數的多少，給予相應的稅收優(yōu)惠或者由財政出資進行培訓。最后，通過財政補貼，加強農村經濟合作組織建設，并加強與龍頭企業(yè)的對接，借助農村經濟合作組織提高農民議價能力，并且減少了中間環(huán)節(jié)，無論對貧困農戶還是對企業(yè)來說，無疑都是有利的。

（二）完善農村基礎設施，促進公共服務均等化

解決農村貧困問題要針對基礎設施等農村公共產品和服務供給不足的現(xiàn)狀，加大財政投入力度，努力促進公共服務均等化。結合目前農村貧困的現(xiàn)狀，財政應該在農村基礎設施提供過程中做好以下幾點。第一，加大中央和地方財政投資力度，擴大公共財政覆蓋農村的范圍，把投資重點放在自來水、農村道路、水利灌溉設施、電力設施等方面；第二，拓寬資金來源渠道，除了增加財政自身投入外，還要以財政資金為基礎，開拓新的融資模式，引導民間資金進入，如可以采取減免稅、財政補貼、財政貼息、BOT等方式；第三，建立健全農村基礎設施維護機制，采用以工代賑的方法，由財政出資，雇傭貧困人口對基礎設施進行管理和維護。

（三）加大財政扶貧投入力度，加強扶貧資金的管理

一方面，應當綜合考慮GDP增長、財政收入、財政支出以及物價上漲等因素，建立扶貧資金投入增長機制，提高扶貧資金在財政支出中的比重；另一方面，要加強扶貧資金的管理，提高使用效益。主要做好以下幾點：第一，加強扶貧資金分配管理，由地方扶貧部門提出初步意見，財政部門根據當地實際情況進行調研，論證項目的可行性之后，嚴格按照程序及時下達資金分配方案；第二，嚴控資金投向，保證扶貧資金用于真正的貧困地區(qū)，以村為重點實施扶貧項目，根據各地實際情況，把扶貧資金按比例用于生產項目、基礎設施建設項目、貧困人口勞動技能培訓等；第三，堅持實行政府采購制度，凡涉及到政府采購的扶貧資金，嚴格按照政府采購法的規(guī)定，通過招標等方式，提高資金使用效益。

參考文獻：

[1] 束凡瑋.中國農村反貧困的財政政策研究[J].黑龍江對外經貿，2010，（7）：72-73.

[2] 史艷芳.民族地區(qū)貧困與反貧困問題研究[J].經濟研究導刊，2013，（28）：103-105.

[3] 韓斌.我國農村扶貧開發(fā)的模式總結和反思[J].技術經濟與管理研究，2014，（6）：119-122.

[4] 潘經韜.農村扶貧資金投入及其扶貧效果優(yōu)化探討[J].農村經濟與科技，2014，（6）：64-66.

[5] 劉穎.農村貧困問題特點、成因及扶貧策略[J].人民論壇，2013，（35）：108-110.

[責任編輯 王 莉]endprint

（四）財政扶貧資金投入規(guī)模小，效益低

從財政扶貧資金規(guī)?？矗?0年中央財政投入的專項扶貧資金逐年增加，從2004年的122億元增加到了2013年的406億元，年均增長14.3%，但同期中央財政支出從18 302億元增加到了68 491億元，年均增長15.8%，而且財政支出的增長率基本上都在13%以上，最高年份達到了26%。扶貧資金的增長率極不穩(wěn)定，只是近幾年才有所提高，拉高了平均數。從貧困人口人均占有扶貧資金數量來看，大部分年份在200—600元之間。盡管由于貧困線的調整等原因導致貧困人口數量劇烈變化，從而使得每年的人均扶貧資金數量不具有可比性，但不論怎么說，每人每年幾百元的扶貧資金無異于杯水車薪。

從扶貧資金的使用效益上看，一方面，由于扶貧對象并不明確，使得扶貧工作沒有明確的指向性，導致扶貧資金使用效益大打折扣；另一方面，我國的扶貧縣退出機制不健全，十幾年來，我國貧困縣只增不減，很多貧困縣只是名義上的，為了能獲得扶貧資金，即使實際上早已擺脫貧困的境地，卻仍然不愿意摘下貧困縣的帽子，經濟百強縣同時又是國家級貧困縣的例子并不鮮見。這使得本來就不充裕的扶貧資金不能全部用于真正的貧困者，其使用效益可想而知。

三、農村反貧困的財政建議

（一）加強產業(yè)扶貧的財政支持力度，促進農村貧困地區(qū)經濟發(fā)展

在產業(yè)扶貧過程中，財政應該在以下幾個方面發(fā)揮更大的作用。首先，通過財政引導，加強對能體現(xiàn)當地特色的龍頭企業(yè)的引進和培育，應該在財政政策、土地使用等方面給予優(yōu)惠，提高對龍頭企業(yè)的吸引力。其次，財政貼息貸款應該向龍頭企業(yè)傾斜，解決企業(yè)融資難問題。對于那些既不破壞環(huán)境，不浪費資源，又能增加貧困人口收入和就業(yè)的龍頭企業(yè)，應當優(yōu)先獲得財政貼息貸款。再次，通過稅收優(yōu)惠引導龍頭企業(yè)帶動農村貧困人口就業(yè)，對于那些雇傭農村貧困人口的企業(yè)，應按照雇傭人數的多少，給予相應的稅收優(yōu)惠或者由財政出資進行培訓。最后，通過財政補貼，加強農村經濟合作組織建設，并加強與龍頭企業(yè)的對接，借助農村經濟合作組織提高農民議價能力，并且減少了中間環(huán)節(jié)，無論對貧困農戶還是對企業(yè)來說，無疑都是有利的。

（二）完善農村基礎設施，促進公共服務均等化

解決農村貧困問題要針對基礎設施等農村公共產品和服務供給不足的現(xiàn)狀，加大財政投入力度，努力促進公共服務均等化。結合目前農村貧困的現(xiàn)狀，財政應該在農村基礎設施提供過程中做好以下幾點。第一，加大中央和地方財政投資力度，擴大公共財政覆蓋農村的范圍，把投資重點放在自來水、農村道路、水利灌溉設施、電力設施等方面；第二，拓寬資金來源渠道，除了增加財政自身投入外，還要以財政資金為基礎，開拓新的融資模式，引導民間資金進入，如可以采取減免稅、財政補貼、財政貼息、BOT等方式；第三，建立健全農村基礎設施維護機制，采用以工代賑的方法，由財政出資，雇傭貧困人口對基礎設施進行管理和維護。

（三）加大財政扶貧投入力度，加強扶貧資金的管理

一方面，應當綜合考慮GDP增長、財政收入、財政支出以及物價上漲等因素，建立扶貧資金投入增長機制，提高扶貧資金在財政支出中的比重；另一方面，要加強扶貧資金的管理，提高使用效益。主要做好以下幾點：第一，加強扶貧資金分配管理，由地方扶貧部門提出初步意見，財政部門根據當地實際情況進行調研，論證項目的可行性之后，嚴格按照程序及時下達資金分配方案；第二，嚴控資金投向，保證扶貧資金用于真正的貧困地區(qū)，以村為重點實施扶貧項目，根據各地實際情況，把扶貧資金按比例用于生產項目、基礎設施建設項目、貧困人口勞動技能培訓等；第三，堅持實行政府采購制度，凡涉及到政府采購的扶貧資金，嚴格按照政府采購法的規(guī)定，通過招標等方式，提高資金使用效益。

參考文獻：

[1] 束凡瑋.中國農村反貧困的財政政策研究[J].黑龍江對外經貿，2010，（7）：72-73.

[2] 史艷芳.民族地區(qū)貧困與反貧困問題研究[J].經濟研究導刊，2013，（28）：103-105.

[3] 韓斌.我國農村扶貧開發(fā)的模式總結和反思[J].技術經濟與管理研究，2014，（6）：119-122.

[4] 潘經韜.農村扶貧資金投入及其扶貧效果優(yōu)化探討[J].農村經濟與科技，2014，（6）：64-66.

[5] 劉穎.農村貧困問題特點、成因及扶貧策略[J].人民論壇，2013，（35）：108-110.

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（四）財政扶貧資金投入規(guī)模小，效益低

從財政扶貧資金規(guī)模看，近10年中央財政投入的專項扶貧資金逐年增加，從2004年的122億元增加到了2013年的406億元，年均增長14.3%，但同期中央財政支出從18 302億元增加到了68 491億元，年均增長15.8%，而且財政支出的增長率基本上都在13%以上，最高年份達到了26%。扶貧資金的增長率極不穩(wěn)定，只是近幾年才有所提高，拉高了平均數。從貧困人口人均占有扶貧資金數量來看，大部分年份在200—600元之間。盡管由于貧困線的調整等原因導致貧困人口數量劇烈變化，從而使得每年的人均扶貧資金數量不具有可比性，但不論怎么說，每人每年幾百元的扶貧資金無異于杯水車薪。

從扶貧資金的使用效益上看，一方面，由于扶貧對象并不明確，使得扶貧工作沒有明確的指向性，導致扶貧資金使用效益大打折扣；另一方面，我國的扶貧縣退出機制不健全，十幾年來，我國貧困縣只增不減，很多貧困縣只是名義上的，為了能獲得扶貧資金，即使實際上早已擺脫貧困的境地，卻仍然不愿意摘下貧困縣的帽子，經濟百強縣同時又是國家級貧困縣的例子并不鮮見。這使得本來就不充裕的扶貧資金不能全部用于真正的貧困者，其使用效益可想而知。

三、農村反貧困的財政建議

（一）加強產業(yè)扶貧的財政支持力度，促進農村貧困地區(qū)經濟發(fā)展

在產業(yè)扶貧過程中，財政應該在以下幾個方面發(fā)揮更大的作用。首先，通過財政引導，加強對能體現(xiàn)當地特色的龍頭企業(yè)的引進和培育，應該在財政政策、土地使用等方面給予優(yōu)惠，提高對龍頭企業(yè)的吸引力。其次，財政貼息貸款應該向龍頭企業(yè)傾斜，解決企業(yè)融資難問題。對于那些既不破壞環(huán)境，不浪費資源，又能增加貧困人口收入和就業(yè)的龍頭企業(yè)，應當優(yōu)先獲得財政貼息貸款。再次，通過稅收優(yōu)惠引導龍頭企業(yè)帶動農村貧困人口就業(yè)，對于那些雇傭農村貧困人口的企業(yè)，應按照雇傭人數的多少，給予相應的稅收優(yōu)惠或者由財政出資進行培訓。最后，通過財政補貼，加強農村經濟合作組織建設，并加強與龍頭企業(yè)的對接，借助農村經濟合作組織提高農民議價能力，并且減少了中間環(huán)節(jié)，無論對貧困農戶還是對企業(yè)來說，無疑都是有利的。

（二）完善農村基礎設施，促進公共服務均等化

解決農村貧困問題要針對基礎設施等農村公共產品和服務供給不足的現(xiàn)狀，加大財政投入力度，努力促進公共服務均等化。結合目前農村貧困的現(xiàn)狀，財政應該在農村基礎設施提供過程中做好以下幾點。第一，加大中央和地方財政投資力度，擴大公共財政覆蓋農村的范圍，把投資重點放在自來水、農村道路、水利灌溉設施、電力設施等方面；第二，拓寬資金來源渠道，除了增加財政自身投入外，還要以財政資金為基礎，開拓新的融資模式，引導民間資金進入，如可以采取減免稅、財政補貼、財政貼息、BOT等方式；第三，建立健全農村基礎設施維護機制，采用以工代賑的方法，由財政出資，雇傭貧困人口對基礎設施進行管理和維護。

（三）加大財政扶貧投入力度，加強扶貧資金的管理

一方面，應當綜合考慮GDP增長、財政收入、財政支出以及物價上漲等因素，建立扶貧資金投入增長機制，提高扶貧資金在財政支出中的比重；另一方面，要加強扶貧資金的管理，提高使用效益。主要做好以下幾點：第一，加強扶貧資金分配管理，由地方扶貧部門提出初步意見，財政部門根據當地實際情況進行調研，論證項目的可行性之后，嚴格按照程序及時下達資金分配方案；第二，嚴控資金投向，保證扶貧資金用于真正的貧困地區(qū)，以村為重點實施扶貧項目，根據各地實際情況，把扶貧資金按比例用于生產項目、基礎設施建設項目、貧困人口勞動技能培訓等；第三，堅持實行政府采購制度，凡涉及到政府采購的扶貧資金，嚴格按照政府采購法的規(guī)定，通過招標等方式，提高資金使用效益。

參考文獻：

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[3] 韓斌.我國農村扶貧開發(fā)的模式總結和反思[J].技術經濟與管理研究，2014，（6）：119-122.

[4] 潘經韜.農村扶貧資金投入及其扶貧效果優(yōu)化探討[J].農村經濟與科技，2014，（6）：64-66.

[5] 劉穎.農村貧困問題特點、成因及扶貧策略[J].人民論壇，2013，（35）：108-110.

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