淺談如何強(qiáng)化我國(guó)農(nóng)業(yè)部門預(yù)算編制

黃克輝

[摘 要] 農(nóng)業(yè)是基礎(chǔ)性產(chǎn)業(yè)，農(nóng)業(yè)部門預(yù)算編制涉及農(nóng)業(yè)資金的使用效益和農(nóng)業(yè)發(fā)展、安全，十分重要。本文將就我國(guó)農(nóng)業(yè)部門的預(yù)算編制問(wèn)題進(jìn)行探討和分析，并提出一些對(duì)策和建議以供參考。

[關(guān)鍵詞] 農(nóng)業(yè)；預(yù)算編制；績(jī)效管理

[中圖分類號(hào)] F275 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A [文章編號(hào)] 1673 - 0194（2015）01- 0023- 02

1 部門預(yù)算改革的重要性及實(shí)施現(xiàn)狀

部門預(yù)算是政府預(yù)算編制的一種制度和方法，由政府各個(gè)部門編制，“一個(gè)部門一本預(yù)算”，是反映和控制政府部門財(cái)政收入支出活動(dòng)的有利管理工具。實(shí)施部門預(yù)算，有利于規(guī)范政府部門的財(cái)務(wù)行為，促進(jìn)政府部門依法行政、依法理財(cái)，提高行政辦事效率，構(gòu)建“廉潔型、法治型”政府。實(shí)施部門預(yù)算，有利于強(qiáng)化政府部門財(cái)政收支管理，提高財(cái)政資金使用效益，增強(qiáng)政府部門的社會(huì)經(jīng)濟(jì)效益。實(shí)施部門預(yù)算，有利于科學(xué)監(jiān)督政府部門的財(cái)務(wù)活動(dòng)，加強(qiáng)責(zé)任考核，減少權(quán)力滋生腐敗的土壤，遏制“黑匣子”式的內(nèi)部貪腐。實(shí)施部門預(yù)算，有利于規(guī)范政府在社會(huì)分配中的先占行為，推動(dòng)資源優(yōu)化配置和促進(jìn)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

我國(guó)自2000年開(kāi)始啟動(dòng)部門預(yù)算改革，迄今為止部門預(yù)算改革已經(jīng)走過(guò)14個(gè)春秋。14年來(lái)，部門預(yù)算已經(jīng)成為我國(guó)政府預(yù)算編制的主要模式，并在創(chuàng)新預(yù)算編制方法、推進(jìn)人大監(jiān)督、將預(yù)算外收入納入監(jiān)管、建立預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)體系、搭建政府集中采購(gòu)平臺(tái)等方面做出了一系列的改革嘗試，取得了重要的、顯著的成果。然而，在推進(jìn)和實(shí)施部門預(yù)算的過(guò)程中，各地各部門仍然發(fā)現(xiàn)一些問(wèn)題，如預(yù)算超支、挪用項(xiàng)目資金、不實(shí)行招投標(biāo)、預(yù)算資金閑置等。審計(jì)署曝光2011年農(nóng)業(yè)部預(yù)算執(zhí)行超支19億元。部門預(yù)算改革仍然任重道遠(yuǎn)。

2 當(dāng)前我國(guó)農(nóng)業(yè)部門預(yù)算編制存在的問(wèn)題

農(nóng)業(yè)是人類的“母親產(chǎn)業(yè)”，步入現(xiàn)代社會(huì)后，雖然農(nóng)業(yè)的地位不再如過(guò)去那般眾星捧月，但依然是必不可少的、事關(guān)國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全的基礎(chǔ)性產(chǎn)業(yè)。搞好農(nóng)業(yè)部門預(yù)算編制，對(duì)于提高農(nóng)業(yè)財(cái)政資金利用效益，增強(qiáng)政府在農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的控制和政策執(zhí)行力，改善“三農(nóng)”問(wèn)題，促進(jìn)城市和農(nóng)村和諧發(fā)展具有重要意義。然而，就當(dāng)前我國(guó)的具體實(shí)踐來(lái)看，一些農(nóng)業(yè)部門、事業(yè)單位、科研機(jī)構(gòu)在推進(jìn)部門預(yù)算改革的過(guò)程中，暴露出在思想認(rèn)識(shí)、預(yù)算編制、約束執(zhí)行、績(jī)效考核、全面管理等方面存在的矛盾和問(wèn)題，具體來(lái)講有“三個(gè)矛盾”“六個(gè)問(wèn)題”。

“三個(gè)矛盾”分別體現(xiàn)在：①財(cái)政資金的有限性同農(nóng)業(yè)發(fā)展需求的無(wú)限性之間形成的資金供求矛盾。政府財(cái)政收入的盤子就那么大，而向財(cái)政伸手的單位卻不少，教育、衛(wèi)生、公安、文化、農(nóng)業(yè)、公共項(xiàng)目等，都覺(jué)得自己缺錢，都認(rèn)為自己該拿更多的錢。資金的供求矛盾導(dǎo)致部門事權(quán)和財(cái)權(quán)的不匹配，“心有余而力不足”。②部門利益的狹隘性同國(guó)家政府利益的全局性之間形成的利益沖突矛盾。當(dāng)一個(gè)組織形成之后，它會(huì)沿著自我保護(hù)的道路不斷前進(jìn)，部門亦是如此。然而作為一個(gè)部門機(jī)構(gòu)，由于其自身的相對(duì)封閉性和穩(wěn)定性，必然會(huì)帶來(lái)相應(yīng)的自利性。農(nóng)業(yè)部門在追求部門利益最大化的過(guò)程中，必然會(huì)同試圖通過(guò)預(yù)算改革改善利益分配關(guān)系的國(guó)家整體產(chǎn)生矛盾和沖突，于是就會(huì)形成抵制。③預(yù)算的計(jì)劃性同部門任務(wù)的機(jī)動(dòng)性之間形成的計(jì)劃例外矛盾。預(yù)算是一種提前設(shè)計(jì)好的計(jì)劃性綱領(lǐng)，但事實(shí)上，未來(lái)永遠(yuǎn)無(wú)法計(jì)劃。農(nóng)業(yè)部門涉及管理事務(wù)繁多，除了常規(guī)性的基礎(chǔ)事務(wù)之外，每年都會(huì)因?yàn)橥话l(fā)性的事件或上級(jí)臨時(shí)交辦的任務(wù)而產(chǎn)生出新的預(yù)算追加需求，而這在年初預(yù)算中是無(wú)法預(yù)計(jì)的。臨時(shí)預(yù)算追加過(guò)多，就會(huì)挑戰(zhàn)和降低預(yù)算的嚴(yán)肅性，令預(yù)算編制有名無(wú)實(shí)，淪為形式和走過(guò)場(chǎng)。

“六個(gè)問(wèn)題”突出地表現(xiàn)在：①預(yù)算編制不實(shí)。部分農(nóng)業(yè)單位在編制預(yù)算的過(guò)程中，存在虛報(bào)、瞞報(bào)、虛增項(xiàng)目，重復(fù)列支等行為。有的農(nóng)業(yè)單位則在預(yù)算編制過(guò)程中缺少方法、缺少專業(yè)人員，預(yù)算編制不合理、不科學(xué)。②預(yù)算審批不專。不少農(nóng)業(yè)項(xiàng)目專業(yè)性強(qiáng)、科技含量高，對(duì)其預(yù)算的合理性應(yīng)該經(jīng)過(guò)專門的、全面的、細(xì)致的審核。然而在實(shí)踐過(guò)程中，財(cái)政部門、人大往往缺乏專業(yè)的審批力量，只能是單位報(bào)多少批多少。③預(yù)算執(zhí)行不力。存在預(yù)算執(zhí)行與編制脫節(jié)的問(wèn)題，一些農(nóng)業(yè)單位往往在執(zhí)行過(guò)程中挪用項(xiàng)目資金、虛列開(kāi)支套取預(yù)算資金等，導(dǎo)致預(yù)算編制流于形式。④預(yù)算監(jiān)督不嚴(yán)。缺乏有效的預(yù)算分析、反饋機(jī)制，對(duì)預(yù)算的績(jī)效考核和責(zé)任追究也不到位，用多用少一個(gè)樣。資金結(jié)余管理不善。⑤配套準(zhǔn)備不足。沒(méi)有理順內(nèi)部關(guān)系，如工作重點(diǎn)、定崗定責(zé)、定員定額等，導(dǎo)致預(yù)算編制缺乏基礎(chǔ)和針對(duì)性。⑥歷史遺留問(wèn)題。如一些農(nóng)業(yè)單位人員超編、二級(jí)機(jī)構(gòu)資金配套等問(wèn)題。

3 強(qiáng)化我國(guó)農(nóng)業(yè)部門預(yù)算編制的對(duì)策和建議

3.1 理順關(guān)系，科學(xué)謀劃，力求做到“全面覆蓋、重點(diǎn)突出”

農(nóng)業(yè)單位要理順3個(gè)關(guān)系，即“全面與重點(diǎn)”“整體與局部”“基本與項(xiàng)目”的關(guān)系。財(cái)政資金的盤子就這么大，不可能所有人、所有事情都喂飽，農(nóng)業(yè)部門在預(yù)算編制的過(guò)程中一定要理順“全面與重點(diǎn)”的關(guān)系，力求做到“全面覆蓋，但重點(diǎn)突出”。這就要求農(nóng)業(yè)部門在編制預(yù)算過(guò)程中，要緊緊圍繞當(dāng)年地方黨委、政府和上級(jí)業(yè)務(wù)部門制訂的工作目標(biāo)，明確全年工作重點(diǎn)，科學(xué)謀劃年度重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目。如農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)生產(chǎn)建設(shè)、農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新、農(nóng)業(yè)組織建設(shè)、支農(nóng)惠農(nóng)等。同時(shí)，在預(yù)算編制的過(guò)程中要明確“整體與局部”的關(guān)系，要做到“個(gè)人服從集體、下級(jí)服從上級(jí)、局部服從整體”，突破小團(tuán)體的狹隘利益觀念，做到胸中有格局。這就要求農(nóng)業(yè)單位在預(yù)算編制的過(guò)程中服從和配合地方黨委、政府的相關(guān)安排，順應(yīng)當(dāng)前不斷變化的政府財(cái)政支出資金需求，不因?yàn)樽约旱牟块T利益破壞地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的大格局。部門負(fù)責(zé)人要敢做惡人、敢唱黑臉，對(duì)于因?yàn)橘Y金重新分配而可能失去的既得利益，要做好內(nèi)部員工和下屬單位的教育和說(shuō)服工作，真正做到上上下下一條心。

3.2 規(guī)范流程，科學(xué)編制，完善預(yù)算申報(bào)和審批程序

農(nóng)業(yè)單位在預(yù)算編制過(guò)程中應(yīng)按照“三化”的要求做好預(yù)算編制工作，即“編制科學(xué)化、收支明細(xì)化、流程規(guī)范化”。endprint

編制科學(xué)化就是預(yù)算單位在編制預(yù)算的過(guò)程中要采用科學(xué)的方法、翔實(shí)的資料、嚴(yán)謹(jǐn)?shù)膽B(tài)度來(lái)認(rèn)真細(xì)致地編制各級(jí)單位預(yù)算，然后進(jìn)行匯總報(bào)批。預(yù)算單位應(yīng)按照政府“三定方案”，梳理完善內(nèi)部支出目標(biāo)，明確定員定額標(biāo)準(zhǔn)，確實(shí)做到底數(shù)清、數(shù)字明，不瞞報(bào)、不虛報(bào)。同時(shí)，預(yù)算單位在預(yù)算編制的過(guò)程中，應(yīng)采取“自下而上、自上而下、上下結(jié)合、橫向溝通”的方式，增強(qiáng)預(yù)算編制過(guò)程中的全員參與性，確保預(yù)算編制具有廣泛的群眾基礎(chǔ)和說(shuō)服力。在涉及物品采購(gòu)、項(xiàng)目支出等方面的預(yù)算編制中，一定要提前做好信息搜集工作，認(rèn)真進(jìn)行市場(chǎng)價(jià)格調(diào)研和詢價(jià)，并科學(xué)依據(jù)方案設(shè)計(jì)和施工方法等進(jìn)行合理的工程造價(jià)編制。預(yù)算審批要采用專家審批制，增強(qiáng)預(yù)算審批的嚴(yán)謹(jǐn)性和科學(xué)性。

收支明細(xì)化就是要求預(yù)算單位在預(yù)算編制過(guò)程中，“宜細(xì)不宜粗”。基本支出預(yù)算應(yīng)按照工資福利支出、辦公經(jīng)費(fèi)、個(gè)人和家庭補(bǔ)助等詳細(xì)分列，對(duì)大類再細(xì)分小類，并根據(jù)實(shí)際情況細(xì)化預(yù)算支出。對(duì)于項(xiàng)目預(yù)算支出，必須嚴(yán)格控制項(xiàng)目預(yù)算支出范圍和細(xì)化類目，按照人員、工程、進(jìn)度等編列到位，務(wù)必做到使項(xiàng)目資金的大多數(shù)都用到項(xiàng)目上，而減少非項(xiàng)目的基礎(chǔ)性支出。同時(shí)，應(yīng)推進(jìn)綜合預(yù)算，將預(yù)算外收入支出納入預(yù)算管理體系，提高預(yù)算管理的準(zhǔn)確性和全面性。

流程規(guī)范化就是要求在預(yù)算編制的過(guò)程中應(yīng)做到“合理、合規(guī)”。農(nóng)業(yè)單位在預(yù)算編制過(guò)程中應(yīng)嚴(yán)格遵循“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、歸口管理、分級(jí)負(fù)責(zé)”的原則，按照“二上二下”的程序規(guī)范操作。并嚴(yán)格遵守預(yù)算編制的時(shí)限要求。同時(shí)，在預(yù)算編制過(guò)程中，一定要做到編制有依據(jù)。預(yù)算編制要依據(jù)相應(yīng)的國(guó)家法律、法規(guī)、規(guī)章、相關(guān)辦法、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)等，絕不能想當(dāng)然。同時(shí)，要對(duì)預(yù)算編制、審批等過(guò)程中的操作和文本式樣予以嚴(yán)格規(guī)范，通過(guò)頂層設(shè)計(jì)予以保障和規(guī)范。

3.3 嚴(yán)格執(zhí)行，強(qiáng)化監(jiān)督，構(gòu)建完善的預(yù)算約束與監(jiān)督體系

預(yù)算編制是預(yù)算管理中的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，但不是全部。預(yù)算編制的效果如何，還依賴于建立起完善的事中、事后監(jiān)督機(jī)制。農(nóng)業(yè)單位在預(yù)算編制完畢并通過(guò)審批下發(fā)執(zhí)行后，應(yīng)建立起有效的執(zhí)行和監(jiān)督機(jī)制，強(qiáng)化對(duì)預(yù)算執(zhí)行單位的約束。農(nóng)業(yè)單位應(yīng)推行預(yù)算執(zhí)行與預(yù)算安排相掛鉤，根據(jù)預(yù)算執(zhí)行和結(jié)余情況調(diào)減預(yù)算單位額度。同時(shí)，應(yīng)加強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行過(guò)程中的預(yù)算分析、檢查機(jī)制，通過(guò)中期檢查、末期檢查等方式及時(shí)發(fā)現(xiàn)和糾正問(wèn)題。此外，還應(yīng)將績(jī)效考核納入預(yù)算管理之中，通過(guò)推進(jìn)預(yù)算績(jī)效考核、決算管理等，加強(qiáng)預(yù)算監(jiān)督，增強(qiáng)預(yù)算編制的落實(shí)效果。

4 結(jié) 論

預(yù)算管理就是政府部門的錢袋子管理，農(nóng)業(yè)部門應(yīng)當(dāng)做好科學(xué)謀劃，合理編制部門預(yù)算，為國(guó)家、政府和人民管好自己的錢袋子，當(dāng)好自己的家，為農(nóng)業(yè)事業(yè)的穩(wěn)健發(fā)展與地方經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)發(fā)展做出應(yīng)有的貢獻(xiàn)。

主要參考文獻(xiàn)

[1]賈云潔.農(nóng)業(yè)綜合開(kāi)發(fā)資金預(yù)算執(zhí)行問(wèn)題探討[J].財(cái)政監(jiān)督，2014（21）.

[2]張潔.深化部門預(yù)算改革的思考[J].企業(yè)改革與管理，2014（18）.endprint