省級民政信息化整合探索研究

李新宇，韓 松，丁 雪

（湖北省信息中心 湖北省電子政務(wù)中心，武漢 430071）

1 概述

當前，隨著民政部門在履行政府社會管理和公共服務(wù)職能、保障民生、構(gòu)建社會主義和諧社會中的地位作用日益凸顯，加快民政信息化進程勢在必行。民政工作信息化是電子政務(wù)的重要組成部分。民政業(yè)務(wù)多，關(guān)系千家萬戶，信息化建設(shè)任務(wù)重，目前部分業(yè)務(wù)已經(jīng)開發(fā)完成了獨立的業(yè)務(wù)信息系統(tǒng)，部分業(yè)務(wù)正在計劃開發(fā)。如果沒有統(tǒng)一的規(guī)劃，各自為戰(zhàn)，那么實現(xiàn)民政電子政務(wù)的交互共享與協(xié)同將更加困難，信息孤島將更加嚴重。

由此可見，建立統(tǒng)一的民政電子政務(wù)系統(tǒng)，是實現(xiàn)民政工作信息化健康科學發(fā)展的方向和趨勢。

2 現(xiàn)狀與問題

2.1 省級民政信息化現(xiàn)狀

在門戶網(wǎng)站建設(shè)方面，大多初步形成以門戶網(wǎng)站為窗口的民政網(wǎng)絡(luò)平臺，能及時準確地發(fā)布各項政務(wù)信息、報道工作動態(tài)、跟蹤熱點工作、公開辦事程序、網(wǎng)上咨詢等；在網(wǎng)絡(luò)建設(shè)方面，大部分省民政部門建立起集防靜電屏蔽系統(tǒng)、防雷系統(tǒng)、消防報警系統(tǒng)、空調(diào)系統(tǒng)等為一體的現(xiàn)代化機房，并進行內(nèi)網(wǎng)和外網(wǎng)隔離；在應(yīng)用系統(tǒng)建設(shè)方面，各地民政部門已經(jīng)上線運行的應(yīng)用系統(tǒng)有“全國流浪救助系統(tǒng)”“全國優(yōu)撫信息管理系統(tǒng)”“婚姻登記系統(tǒng)”“低保信息管理系統(tǒng)”“全國收養(yǎng)管理系統(tǒng)”“醫(yī)療救助管理信息系統(tǒng)”等。

2.2 主要問題

2.2.1 缺少統(tǒng)籌規(guī)劃，各自為政，缺乏信息共享

民政信息化建設(shè)缺乏通盤考慮，各業(yè)務(wù)部門、各民政業(yè)務(wù)規(guī)范不統(tǒng)一，建設(shè)步調(diào)不一致。信息化建設(shè)沒有一個全面的規(guī)劃，沒能實現(xiàn)上下級部門的互通互聯(lián)。分別投入，各自建設(shè)，系統(tǒng)建設(shè)程度參差不齊，沒有有效地整合信息資源，無法實現(xiàn)相互間的信息共享。

2.2.2 數(shù)據(jù)多頭錄入，增加了工作量

目前省級和市局級日常使用的民政業(yè)務(wù)系統(tǒng)，各個業(yè)務(wù)系統(tǒng)獨立運行，各系統(tǒng)間沒有數(shù)據(jù)接口，不能實現(xiàn)互通，造成數(shù)據(jù)的多次重復錄入，極大地增加了基層業(yè)務(wù)人員的工作量。

總體來看，民政業(yè)務(wù)類項較多且獨立性強，業(yè)務(wù)之間的關(guān)聯(lián)度比較差。工作的對象、類型、層次、方法差異性大，難于通過一個或幾個信息化系統(tǒng)支撐全部民政業(yè)務(wù)，造成很多業(yè)務(wù)在辦理上的無形屏障，并且大多數(shù)民政工作面向社會公眾，民生建設(shè)尤為突出。信息化系統(tǒng)部署層次多，數(shù)據(jù)采集難度大，容易形成信息孤島，對已采集的數(shù)據(jù)利用也不充分。缺乏切實有效的信息化民政業(yè)務(wù)管理體系，未能實現(xiàn)民政統(tǒng)一門戶及“一站式”服務(wù)、“一數(shù)一源，一源多用”建設(shè)的要求。

3 省級民政信息化整合著眼點——業(yè)務(wù)梳理

隨著信息技術(shù)的應(yīng)用，民政的活動過程也逐步演變?yōu)橐粋€處理復雜信息流的過程。民政機關(guān)內(nèi)的一切關(guān)于民政的活動都是信息流的規(guī)律運動。信息流的暢通與否，決定著民政工作的質(zhì)量與效率。業(yè)務(wù)流程的梳理也就是對信息流的重新設(shè)計，從而使得信息流真實、準確、及時地反映民政機關(guān)的業(yè)務(wù)流程。因此，這是民政信息化整合建設(shè)的關(guān)鍵一步。

3.1 業(yè)務(wù)需求分析

3.1.1 組織機構(gòu)分析

根據(jù)國家民政部對各省民政職能劃分及機構(gòu)設(shè)置，具體分為省民政廳、市民政局、縣（區(qū)）民政、街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）及居委會5級，5級部門共同組成全省民政系統(tǒng)，承擔相應(yīng)的行政職能和開展為民服務(wù)工作。

3.1.2 業(yè)務(wù)特征分析

民政工作的內(nèi)涵主要包括如下部分：

（1）行政事務(wù)的部分。包括民間組織管理、優(yōu)撫安置、救災(zāi)救濟、基層政權(quán)和社區(qū)建設(shè)、行政區(qū)劃、地名和邊界管理、社會福利和社會事務(wù)、老齡工作等。

（2）政府處理的有關(guān)人民的行政事務(wù)。如戶政、婚姻登記、優(yōu)撫、救濟等。

3.2 業(yè)務(wù)梳理思路

通過以上的民政業(yè)務(wù)內(nèi)容分析，可以看到民政業(yè)務(wù)有比較明晰的縱向結(jié)構(gòu)、橫向結(jié)構(gòu)以及業(yè)務(wù)主線。

3.2.1 縱向切面——民政業(yè)務(wù)縱向結(jié)構(gòu)

民政工作雖然業(yè)務(wù)繁多且獨立性強，但是有一定的基本業(yè)務(wù)流程可以遵循。民政大部分工作可分為基層民政業(yè)務(wù)、民政信息服務(wù)、宏觀決策和監(jiān)督3個部分。其中基層民政負責具體的民政業(yè)務(wù)，是整個民政業(yè)務(wù)系統(tǒng)的基礎(chǔ)，是民政業(yè)務(wù)工作最主要的部分，主要在縣級以下民政部門展開；宏觀決策和監(jiān)督是民政業(yè)務(wù)的高級管理內(nèi)容，是民政業(yè)務(wù)系統(tǒng)的重要組成部分，是民政工作順利開展的可靠保障，主要在省轄市及以上民政部門完成；而民政信息服務(wù)伴隨著所有民政業(yè)務(wù)的全過程。整個民政業(yè)務(wù)按照基層經(jīng)辦，高層決策的執(zhí)行流程。

3.2.2 橫向剖面——民政業(yè)務(wù)橫向結(jié)構(gòu)

民政業(yè)務(wù)不僅在內(nèi)部結(jié)構(gòu)上有較為明晰的層級關(guān)系，并且與其他機關(guān)和企業(yè)有數(shù)據(jù)交換。下面以民政低保業(yè)務(wù)為例。

在低保的業(yè)務(wù)活動中，需要財政、統(tǒng)計、勞動保障等政府部門和銀行、學校、醫(yī)院、水電燃氣等非政府部門的協(xié)作。其中，財政和銀行等部門負責低保資金的撥付與發(fā)放；統(tǒng)計部門提供低保標準制定的有關(guān)數(shù)據(jù)；街道、審計、房管、司法、衛(wèi)生、教育、水電燃氣公司等部門負責社會救助措施的實施；就業(yè)服務(wù)機構(gòu)將提供失業(yè)人員和再就業(yè)人員信息，為低保待遇的審批提供依據(jù)；勞動保障部門將提供社會保險的支付情況。社會公眾接受低保系統(tǒng)提供的服務(wù)并對低保工作進行監(jiān)督。

3.2.3 抽絲剝繭——6條主要業(yè)務(wù)線

圖1 民政業(yè)務(wù)6條主要業(yè)務(wù)線

如圖1所示，針對以上問題并結(jié)合之前分析的民政業(yè)務(wù)需求，以人、資金、物、地、組織、事6要素為主線梳理民政業(yè)務(wù)，以達到民政信息化整合的理念。在深刻理解民政業(yè)務(wù)的基礎(chǔ)上，我們抽取出人、資金、物、地、組織、事6要素模型，將民政涉及的全部業(yè)務(wù)以6要素為主線進行關(guān)聯(lián)。通過對關(guān)鍵要素的抽取與整合，實現(xiàn)如下業(yè)務(wù)目標：

（1）以“人”為本：建立統(tǒng)一人員基本信息管理；

（2）“資金”集中監(jiān)管：全面的資金管理與監(jiān)控；

（3）“物”盡其用：統(tǒng)一的物資管理；

（4）屬“地”管理：基于統(tǒng)一的行政區(qū)劃和地名的業(yè)務(wù)管理；

（5）“組織”有效管理：統(tǒng)一組織信息管理；

（6）“事”無巨細：建立業(yè)務(wù)管理信息平臺，全業(yè)務(wù)、全覆蓋。

4 省級民政信息化整合基礎(chǔ)——基本框架

按照國家信息化領(lǐng)導小組關(guān)于我國電子政務(wù)建設(shè)指導意見提出的“統(tǒng)一規(guī)劃，加強領(lǐng)導；需求主導，突出重點；統(tǒng)一標準，保障安全”的指導思想，并參照一些省的電子政務(wù)規(guī)劃和民政電子政務(wù)建設(shè)方案，提出省級民政電子政務(wù)系統(tǒng)的總體框架，如圖2所示。

圖2 民政電子政務(wù)系統(tǒng)的總體框架

系統(tǒng)建設(shè)涵蓋4個層面的內(nèi)容：即統(tǒng)一的硬件支撐平臺、統(tǒng)一的數(shù)據(jù)中心、統(tǒng)一的業(yè)務(wù)支撐平臺及統(tǒng)一的民政電子政務(wù)綜合辦公平臺。

4.1 硬件支撐平臺——基礎(chǔ)設(shè)施層

基礎(chǔ)設(shè)施層構(gòu)成系統(tǒng)體系架構(gòu)的硬件支撐環(huán)境，包括網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)、主機系統(tǒng)和安全設(shè)備。網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)基于電子政務(wù)外網(wǎng)；主機系統(tǒng)包括服務(wù)器、存儲設(shè)備、備份設(shè)備等；安全設(shè)備包括防火墻、入侵檢測系統(tǒng)、網(wǎng)絡(luò)防病毒等。

4.2 數(shù)據(jù)中心——數(shù)據(jù)資源層

數(shù)據(jù)資源層是信息系統(tǒng)的樞紐，它為系統(tǒng)中數(shù)據(jù)資源的獲取、保存、備份以及對外的數(shù)據(jù)資源的交換共享提供支持。數(shù)據(jù)資源層存放了基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫、各部門共享數(shù)據(jù)庫和信息資源數(shù)據(jù)庫等數(shù)據(jù)內(nèi)容，并提供信息共享與交換所需的一系列機制和技術(shù)實現(xiàn)。

4.3 業(yè)務(wù)支撐平臺——業(yè)務(wù)支撐層

業(yè)務(wù)支撐層為業(yè)務(wù)系統(tǒng)提供有效的集成，實現(xiàn)業(yè)務(wù)系統(tǒng)的單點登錄、統(tǒng)一用戶管理和用戶身份認證等。主要實現(xiàn)以下功能：

（1）業(yè)務(wù)系統(tǒng)組裝及管理。主要是將不同時期開發(fā)的不同應(yīng)用整合到民政綜合辦公系統(tǒng)中，并為各應(yīng)用系統(tǒng)提供統(tǒng)一的界面整合，便于用戶使用；

（2）統(tǒng)一用戶和權(quán)限管理。主要是為各個整合到平臺內(nèi)的業(yè)務(wù)系統(tǒng)提供一套完整、通用的用戶管理和權(quán)限管理機制，可以解決原系統(tǒng)的多點登錄問題；

（3）業(yè)務(wù)系統(tǒng)間的數(shù)據(jù)交互；

（4）平臺公共服務(wù)。提供單點登錄，日志記錄等公共的服務(wù)。

4.4 業(yè)務(wù)應(yīng)用層

業(yè)務(wù)應(yīng)用層主要是在業(yè)務(wù)支撐層所提供的電子政務(wù)服務(wù)框架的基礎(chǔ)上，加載和運行的一系列政務(wù)業(yè)務(wù)應(yīng)用系統(tǒng)，是電子政務(wù)系統(tǒng)面向最終用戶的層面。民政業(yè)務(wù)綜合辦公平臺是電子政務(wù)系統(tǒng)在應(yīng)用層面的體現(xiàn)，該平臺通過建設(shè)廳機關(guān)內(nèi)部門戶網(wǎng)站來集成OA系統(tǒng)、內(nèi)部各類通知公告的發(fā)布、最新文件的發(fā)布、各類文件資料的查詢及各類業(yè)務(wù)管理系統(tǒng)。民政業(yè)務(wù)綜合辦公平臺將成為民政廳機關(guān)工作人員辦公的統(tǒng)一工作界面。

5 省級民政信息化整合難點——數(shù)據(jù)庫部署方式

5.1 數(shù)據(jù)庫部署方式的類型

根據(jù)業(yè)務(wù)的差異和數(shù)據(jù)結(jié)構(gòu)的特點分為省集中和分級式兩種方式。

5.1.1 省集中方式

該方式是將民政業(yè)務(wù)直接集中到省級服務(wù)器進行數(shù)據(jù)處理，各級用戶直接訪問全省統(tǒng)一的業(yè)務(wù)系統(tǒng)進行操作。對于相對標準化的民政業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)模型，可以采用省集中方式部署。采用省集中方式的業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)操作具有實時性，因此省級數(shù)據(jù)始終為最新數(shù)據(jù)，無需進行另外的數(shù)據(jù)匯總工作。

5.1.2 分級式方式

分級式是將民政業(yè)務(wù)分級部署到各級服務(wù)器，業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)在各級服務(wù)器分別處理，經(jīng)數(shù)據(jù)抽取后匯總到省數(shù)據(jù)中心。分級式方式適用于民政業(yè)務(wù)模式和業(yè)務(wù)流程差異較大的異構(gòu)式民政業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)模型。分級式的省級數(shù)據(jù)一般通過數(shù)據(jù)抽取來實現(xiàn)。數(shù)據(jù)抽取是分級式業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)模型進行數(shù)據(jù)交互的核心環(huán)節(jié)，影響數(shù)據(jù)抽取的因素包括分級方式和數(shù)據(jù)結(jié)構(gòu)標準。

5.2 數(shù)據(jù)庫具體部署

5.2.1 市數(shù)據(jù)庫建設(shè)

市級數(shù)據(jù)庫包括了資源庫、交換庫和統(tǒng)計庫。市資源庫處于生產(chǎn)區(qū)，是基礎(chǔ)業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)庫。通過街道和社區(qū)等民政業(yè)務(wù)終端的信息輸入，形成市資源庫數(shù)據(jù)。資源數(shù)據(jù)庫中的信息隨著民政終端業(yè)務(wù)經(jīng)辦的調(diào)整而實時調(diào)整，或者間隔固定的時間而調(diào)整。由資源庫中的基礎(chǔ)業(yè)務(wù)信息，經(jīng)過過程性數(shù)據(jù)和冗余性數(shù)據(jù)的刪除，只包括了結(jié)果性數(shù)據(jù)，形成了市級交換數(shù)據(jù)庫；市交換數(shù)據(jù)庫提供市級公眾查詢服務(wù)，通過統(tǒng)計分析方法，產(chǎn)生統(tǒng)計報表，形成市統(tǒng)計數(shù)據(jù)庫；市交換庫和統(tǒng)計庫均支持省級數(shù)據(jù)提取，為省級提供交換數(shù)據(jù)和統(tǒng)計數(shù)據(jù)。市交換庫還支持本市相關(guān)單位的數(shù)據(jù)交換。

5.2.2 省數(shù)據(jù)庫建設(shè)

省級數(shù)據(jù)庫由交換庫和統(tǒng)計庫組成。省級交換庫由市級交換庫合并而成。省交換庫支持省級保障金監(jiān)管、決策分析和公共服務(wù)，支持與省級其他部門的橫向數(shù)據(jù)交換及中央級的網(wǎng)絡(luò)掃描。同時，由省交換庫，經(jīng)提取、匯總和掃描生成省級統(tǒng)計庫，支持省數(shù)據(jù)分析和決策，并為民政部統(tǒng)計庫提供數(shù)據(jù)參考。

6 結(jié)論

民政信息化的建設(shè)根本是解決人民群眾最關(guān)心、最直接、最現(xiàn)實的利益問題，也是科學發(fā)展觀的基本要求，是落實“以民為本、為民解困、為民服務(wù)”民政宗旨的具體體現(xiàn)。做好民政信息化工作，可以極大地提高民政工作的效率和質(zhì)量，有力地促進民政機關(guān)轉(zhuǎn)變工作職能、工作方式和工作作風，進而更加全面有效地幫助解決民生問題，推動民政工作在構(gòu)建社會主義和諧社會中發(fā)揮更大的作用。

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［3］湖北省政府辦公廳.湖北省電子政務(wù)十二五發(fā)展規(guī)劃［R］.

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