試論發(fā)揮注冊會計師在財政支出績效評價中的作用

宋佩軍

【摘 要】將于2015年1月1日起施行的新預(yù)算法，首次以法律形式明確了公共財政預(yù)算收支中的績效管理要求，為中國預(yù)算體制由傳統(tǒng)預(yù)算向績效預(yù)算轉(zhuǎn)型奠定了堅實的法理基礎(chǔ)。注冊會計師參與公共財政績效評價工作，既是政府購買會計業(yè)務(wù)的重要組成部分，也為深化政府行政體制改革，促進政府職能轉(zhuǎn)變、改善政府服務(wù)質(zhì)量、提升政府管理績效發(fā)揮了不可替代的作用。本課題研究，試圖從財政績效評價的事前指標(biāo)設(shè)定，事中跟蹤管理，事后評估追責(zé)等各階段的不同要求角度，論證如何發(fā)揮注冊會計師在財政支出績效評價中的作用。

【關(guān)鍵詞】注冊會計師；績效評價；財政預(yù)算；發(fā)揮作用

在我國，財政支出績效評價往往以事后的財政支出為切入點，所以許多人以為，財政支出績效評價屬于事后評價。這種觀點是不對的，財政支出績效管理貫穿于政府公共管理的各個方面，績效評價工作是一項系統(tǒng)工程，包括事前指標(biāo)設(shè)定，事中跟蹤管理，事后評估追責(zé)等一系列工作。

一、注冊會計師如何參與績效評價指標(biāo)設(shè)定

1.獲取項目績效評價相關(guān)的基礎(chǔ)資料

包括但不限于：國家省市區(qū)各級機關(guān)發(fā)布的規(guī)章制度，實施單位上報的項目預(yù)算申報資料，項目可行性研究，年度工作計劃，以前年度預(yù)算工作總結(jié)等，主要了解預(yù)算項目的目標(biāo)是否明確，依據(jù)是否充分，目標(biāo)的合理性和完成的可能性，項目實施過程中申報、評審、招投標(biāo)、施工管理、竣工驗收等環(huán)節(jié)的具體規(guī)范；項目完成的指標(biāo)包括哪些，項目實施成果的經(jīng)濟效益、社會效益、生態(tài)效益等指標(biāo)內(nèi)容。

2.采用層次分析法，建立評價指標(biāo)庫

層次分析法（AHP）是由美國運籌學(xué)家匹茲堡大學(xué)教授薩蒂（T L Saaty）于本世紀(jì)70年代初提出的，它的基本思想就是將組成復(fù)雜問題的多個元素權(quán)重的整體判斷轉(zhuǎn)變?yōu)閷@些元素進行“兩兩比較”然后再轉(zhuǎn)為對這些元素的整體權(quán)重進行排序判斷，最后確立各元素的權(quán)重。

運用到財政支出績效評價指標(biāo)庫的建立，其制定程序為：確立績效主題→劃分績效維度→分解績效示標(biāo)。政府績效的層次分為這三層（見下圖），評估的內(nèi)容即為最終確立的績效指標(biāo)。各項指標(biāo)的得分計算和現(xiàn)有的目標(biāo)管理責(zé)任制結(jié)合起來，即按各項指標(biāo)的完成實績和年度目標(biāo)的比配來確定其得分值。

評價指標(biāo)庫建立后，邀請若干專家對指標(biāo)庫中的指標(biāo)進行分析、權(quán)衡、補充、選擇，最后確定評價指標(biāo)體系。

二、注冊會計師如何參與項目績效跟蹤管理

如果說，完善績效評價指標(biāo)體系是確立財政支出效益分析判斷的標(biāo)桿和準(zhǔn)繩，那么，項目績效跟蹤管理是準(zhǔn)確反映被評價對象取得的效果和存在問題的路徑和指南。注冊會計師在績效跟蹤管理時，主要從目標(biāo)選擇、現(xiàn)場評價、調(diào)查問卷三方面入手：

1.目標(biāo)選擇

財政支出績效評價活動的開展，離不開一定規(guī)模與容量的數(shù)據(jù)庫，需要針對各類支出項目的投入、效益與影響，進行必要的橫向與縱向比較，保證績效評價工作的持續(xù)、高效開展。在選擇跟蹤問效對象時，我們不僅要考慮被評價對象的項目管理成效，也要根據(jù)不同行業(yè)、類型的財政支出項目，將有關(guān)的信息或資料作為初始數(shù)據(jù)源，并在此基礎(chǔ)上逐步擴大評價信息的收集范圍，包括受益群體，社會公眾，相關(guān)領(lǐng)域?qū)嵺`工作或?qū)W術(shù)研究的權(quán)威專家學(xué)者、人大的相關(guān)委員會、政協(xié)委員等。如對教育部門財政支出績效評價時，我們除了實施項目的教育部門外，還可以選擇在校學(xué)生、教師及其他教育工作者、學(xué)生家長等，在民政局居家養(yǎng)老項目績效評價時，除了實施項目的民政局、養(yǎng)老機構(gòu)外，我們還可以選擇街道（社區(qū)）工作人員、享受財政補助的老人、一般社區(qū)群眾等，將這些直接受益群體及間接受益群體作為評價目標(biāo)和對象，可以從不同側(cè)面反映財政支出項目的績效情況。

2.現(xiàn)場評價

注冊會計師應(yīng)遵照設(shè)定的績效評價指標(biāo)體系的指引，搜集各項基礎(chǔ)資料，深入被評價部門或項目，進行實地勘察、盤點、詢問、分析、檢驗等現(xiàn)場工作，注冊會計師要保證所獲取的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)資料的真實性、正確性和完整性，必須通過一系列科學(xué)的方法論。目前理論界提出了成本效益分析法、最低成本法、綜合指數(shù)法、因素分析法、生產(chǎn)函數(shù)法、模糊數(shù)學(xué)法、方案比較法、歷史動態(tài)比較法、目標(biāo)評價法、公眾評判法等多種方法。其中，比較法、因素分析法、公眾評價法和成本效益分析法是目前最常用的方法。當(dāng)然，注冊會計師還可以根據(jù)項目特點，從理論層面入手，采用回歸分析、動態(tài)分析等統(tǒng)計技術(shù)，按照民主、科學(xué)、簡便、精準(zhǔn)的原則，創(chuàng)新績效評價的方法體系，以提高財政支出效率、促進經(jīng)濟增長等作為標(biāo)準(zhǔn)來評價。

3.調(diào)查問卷

實務(wù)中，我們可以通過定向選擇、隨機選擇，偶遇式問卷調(diào)查等方式選擇樣本，問卷調(diào)查可以從以下三個方面進行設(shè)計：（1）被調(diào)查對象基本情況，如性別、年齡段、職業(yè)、家庭狀況等；（2）被調(diào)查對象對現(xiàn)階段公共支出的滿意度如何？（3）公民對公共支出有什么樣的期待等。如我們在對北侖區(qū)教育局普高教育裝備專項資金績效評價時，采用了隨機選擇的抽樣方式，對受益學(xué)校包括在校學(xué)生、教師、學(xué)生家長分別設(shè)計滿意度調(diào)查問卷，調(diào)查內(nèi)容包括基本情況、普高教育裝備的投入是否改善了辦學(xué)條件，能否有助于學(xué)生提高綜合水平，有助于教師提高教學(xué)水平，以及對普高教育裝備專項資金的意見和建議。發(fā)放和收回問卷811份，其中：認(rèn)為全區(qū)高中學(xué)校辦學(xué)條件有明顯改善692份，占85.33%，認(rèn)為改善不大的117份，占14.43%，認(rèn)為沒有改善的2份，占0.24%。認(rèn)為教育裝備對提高學(xué)生綜合能力水平有很大幫助689份，占85.17%，認(rèn)為幫助不大的107份，占13.23%，認(rèn)為沒有幫助的13份，占1.6%。認(rèn)為教育裝備對提高老師的教學(xué)水平有很大幫助679份，占83.72%，認(rèn)為幫助不大的134份，占15.29%，認(rèn)為沒有幫助的8份，占0.99%。這些數(shù)據(jù)對我們客觀評價北侖區(qū)普高教育裝備專項資金績效情況提供的有力的數(shù)據(jù)支持。

三、績效評估追責(zé)中如何發(fā)揮注冊會計師的作用

績效評價結(jié)果在于應(yīng)用，通過應(yīng)用才能對財政資金使用部門和單位有實質(zhì)性約束。如果評價結(jié)果得不到有效應(yīng)用，績效評價工作將失去意義。由于思想認(rèn)識不到位，評價結(jié)果質(zhì)量可信度不高，以及績效預(yù)算尚未建立等原因，影響了評價結(jié)果的有效應(yīng)用，績效評價工作的作用不能得到真正發(fā)揮，在一定程度上制約了這項工作全面深入開展。

注冊會計師在對獲取的各項資料進行整理、分類、審查，運用規(guī)定的評價方法進行數(shù)據(jù)計算、資料分析和指標(biāo)評價打分后，形成了評價結(jié)論。注冊會計師在績效評估追責(zé)的主要作用，首先體現(xiàn)在跟蹤問效報告的編制和提交中。在這個環(huán)節(jié)，注冊會計師應(yīng)把握好以下三個方面：

1.體現(xiàn)評價結(jié)果對績效目標(biāo)的引導(dǎo)作用

目前寧波市財政績效評價結(jié)論一般分優(yōu)秀、良好、合格、不合格四個等級，其中95分及以上為優(yōu)秀，85-95分為良好，60-85分為合格，60分以下為不合格。

2.體現(xiàn)財政效率的核心地位

建立法治社會和高效率政府是剛剛閉幕的十八屆四中全會的重要思想，財政效率既考慮投入，又考慮產(chǎn)出和效果，直接指向政府建設(shè)的本質(zhì)。注冊會計師在進行跟蹤問效報告中，對財政支出的績效評價，不僅僅體現(xiàn)在成本是否最低，更重要的是財政資源投入是否獲得了滿足公共需要的最大產(chǎn)出，財政支出項目的產(chǎn)出結(jié)果是否與社會公眾的預(yù)期相符。

3.體現(xiàn)專業(yè)、實用、可行原則

注冊會計師在報告撰寫過程中，不僅要做到數(shù)據(jù)準(zhǔn)確，分析透徹，最重要的一點就是確保報告撰寫的邏輯性和清晰性，也就是說，報告所提政策建議與分析的問題和不足應(yīng)邏輯一致，相關(guān)建議應(yīng)針對問題提出，前后呼應(yīng)，切忌自相矛盾。

四、結(jié)束語

從一定意義上講，財政支出績效評價的實施，體現(xiàn)了政府監(jiān)督機制的進一步完善。充分發(fā)揮注冊會計師參與財政支出績效評價工作中的作用，既是中介機構(gòu)審計業(yè)務(wù)開拓的需要，也是作為納稅人對公共財政支出進行的有效監(jiān)督，意義非凡。我相信，隨著財政支出績效評價工作的進一步規(guī)范，我們的公共財政將會是一個為納稅人精打細(xì)算的錢袋子，腐敗浪費將無所遁形。

參考文獻：

[1] 財政部.財政支出績效評價管理暫行辦法（財預(yù)[2011]285號）

[2] 浙江省財政廳.關(guān)于印發(fā)浙江省財政支出績效評價實施辦法的通知（浙財績效字【2009】5號）

[3] 浙江省財政廳.關(guān)于印發(fā)浙江省中介機構(gòu)參與績效評價工作規(guī)程（試行）的通知（浙財績效字【2008】9號）

[4] 陳萬明，卓越.層次分析法在地方政府績效評估中的應(yīng)用——一個實際案例的探討. 南京農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版），2008 8（2）