少數(shù)民族高考錄取優(yōu)惠政策評估——基于相關(guān)利益者評估模式的分析

胡滌非，梁江祿，陳何南

由于歷史、地理等各方面原因，我國各民族在發(fā)展過程中呈現(xiàn)出明顯的不平衡態(tài)勢。 相較于少數(shù)民族，漢族不僅人數(shù)眾多，而且發(fā)展水平、速度都具有明顯的優(yōu)勢。 為促進(jìn)少數(shù)民族的發(fā)展，穩(wěn)定我國統(tǒng)一多民族國家的政治格局， 我國針對少數(shù)民族實(shí)施了一系列的優(yōu)惠政策， 教育優(yōu)惠政策就屬其中之一，它具體施行于義務(wù)教育、職業(yè)技術(shù)教育、高等教育等各階段。 這些政策彌補(bǔ)了少數(shù)民族在教育資源競爭中的劣勢， 為少數(shù)民族地區(qū)培養(yǎng)了一批又一批的現(xiàn)代化人才。 在21 世紀(jì)的今天，少數(shù)民族地區(qū)的發(fā)展越來越依賴人才， 而人才的根本靠教育， 尤其是為民族地區(qū)的發(fā)展提供強(qiáng)大智力與技術(shù)支持的高等教育。 因此，少數(shù)民族高等教育優(yōu)惠政策在教育優(yōu)惠政策中占據(jù)十分重要的地位。

少數(shù)民族高考錄取優(yōu)惠政策增加了我國各高等院校的少數(shù)民族學(xué)生人數(shù)， 各少數(shù)民族都有了自己民族的大學(xué)生，有的民族還有了碩士生、博士生。 但如今，我國的少數(shù)民族高考錄取優(yōu)惠政策也面臨著困境： 一方面我國高等教育領(lǐng)域少數(shù)民族與漢族的總體不均衡態(tài)勢沒有得到根本扭轉(zhuǎn)，另一方面人們對優(yōu)惠政策提出了很多質(zhì)疑。 優(yōu)惠政策該何去何從？ 若優(yōu)惠政策需要改革，那改革方向?yàn)楹危繛榛卮疬@些問題，我們以源自西南民族大學(xué)、廣西民族大學(xué)和暨南大學(xué)等多所高校的經(jīng)驗(yàn)數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)，基于利益相關(guān)者的政策評估模式，對我國的少數(shù)民族高考錄取優(yōu)惠政策進(jìn)行評估分析。

一、文獻(xiàn)回顧

對于我國的少數(shù)民族高考錄取優(yōu)惠政策，學(xué)者主要從以下幾個(gè)角度開展研究： 該政策歷史演變的研究。 建國以來，少數(shù)民族高考錄取優(yōu)惠政策隨著時(shí)代的發(fā)展不斷演進(jìn)。 在其歷史演變的研究中主要有兩類觀點(diǎn)，一是將該政策按階段劃分，如劉額爾敦吐[1]和閆文軍[2]將少數(shù)民族高考錄取優(yōu)惠政策劃分為起始階段、曲折前進(jìn)階段、成形階段和完善階段，持類似觀點(diǎn)的還有馬少云[3]、張立軍[4]；二是按政策文本出現(xiàn)的時(shí)間順序梳理其歷史演變，如王鐵志[5]和盧永平[6]以教育部、國家民委等部門頒布的相關(guān)政策文件為時(shí)間軸梳理了該政策的歷史演變。

該政策與他國家的比較研究。 美國“肯定性行動(dòng)計(jì)劃”是西方國家在高等教育領(lǐng)域少數(shù)民族優(yōu)惠政策的典型代表，因此目前的研究也主要集中在中美的對比分析上。 鄧淑嬌指出，中美的少數(shù)民族優(yōu)惠政策在目的、內(nèi)容、受惠對象上存在差別，在教育公平、多元化及政策本質(zhì)上存在相似之處[7]；徐艷君發(fā)現(xiàn)中美兩國實(shí)施照顧政策或優(yōu)惠政策的原因不一樣，但政策采用的手段類似[8]。 張學(xué)強(qiáng)則全面比較了兩國高等教育領(lǐng)域該政策的實(shí)施背景、 出現(xiàn)的問題、相關(guān)的爭論及其發(fā)展趨勢等方面[9]。

該政策實(shí)施依據(jù)的研究。 閆文軍從現(xiàn)實(shí)的角度闡述了該政策的依據(jù)，認(rèn)為依據(jù)在于少數(shù)民族的三個(gè)特殊性，即少數(shù)民族考生的文化背景有別于漢族、少數(shù)民族地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展比較滯后、少數(shù)民族考生不能適應(yīng)以漢族為主體的考試方式[2]。 有的學(xué)者則從理論層次尋找該政策的支撐，如吳永忠以馬克思主義民族識(shí)別理論為基礎(chǔ)，認(rèn)為實(shí)施該政策有其必要性，因?yàn)樯贁?shù)民族的語言文化、風(fēng)俗習(xí)慣、歷史淵源、生產(chǎn)方式和心理認(rèn)同皆影響他們接受教育[10]。 王柱國基于社會(huì)正義理論，認(rèn)為人人有權(quán)自由平等地參與競爭，但資源有限，倘因貧窮、無知和缺乏一般意義上的手段導(dǎo)致有些人不能實(shí)現(xiàn)自由權(quán)利和機(jī)會(huì)時(shí)，就必須采取補(bǔ)償性措施以使所有人都平等地利用自由、參與政治決定[11]。

綜上所述， 已有研究主要是從政策制定主體的角度分析該政策， 而政策受眾和政策相關(guān)利益人即少數(shù)民族大學(xué)生和漢族大學(xué)生對于該政策的態(tài)度和評價(jià)的研究不多， 因而無從確定該政策是否滿足了政策對象的期望， 是否得到了目標(biāo)群體的認(rèn)可； 對政策實(shí)施的分析亦沒有充分探討政策對象的主觀感受，浮于制定主體的層面，未能落實(shí)至其所承諾的政治關(guān)懷； 對政策的實(shí)施效果也未能進(jìn)行全面的反思， 對存在的問題未匹配以足夠的重視與應(yīng)有的調(diào)適。 本文對該政策進(jìn)行嘗試性評估，力圖為該領(lǐng)域的研究作出補(bǔ)充，為政策的改進(jìn)尋找理論與經(jīng)驗(yàn)的依歸。

二、研究設(shè)計(jì)

本文選用政策評估模式中的相關(guān)利益者模式，這種模式注重政策相關(guān)利益者的現(xiàn)實(shí)需求、目標(biāo)、關(guān)注點(diǎn)、滿意度等，比較直接地反映相關(guān)利益者的政策態(tài)度。 我國少數(shù)民族高考錄取優(yōu)惠政策的受益群體是少數(shù)民族學(xué)生。 由于高等教育資源是一種稀缺資源， 少數(shù)民族同學(xué)優(yōu)先獲取這種資源就意味著漢族同學(xué)資源的相對減少， 所以我們將這二者作為相關(guān)利益者納入本文的研究視角。

借鑒林水波等公共政策學(xué)者的觀點(diǎn)， 我們將公共政策評估分解為政策方案評估、 政策執(zhí)行評估和政策績效評估三項(xiàng)指標(biāo)， 并據(jù)此將問卷設(shè)計(jì)為四個(gè)部分： 一是政策方案評估， 從政策的明確性、公平性、穩(wěn)定性和系統(tǒng)性等進(jìn)行評估。 二是政策執(zhí)行評估，從政策的配合度、受益度，監(jiān)督力度進(jìn)行評估。 三是政策績效評估，從政策效果、政策回應(yīng)性和政策影響等進(jìn)行評估。 四是個(gè)人信息，包括性別、民族、學(xué)歷、是否來自民族聚居區(qū)等。 我們將前三項(xiàng)指標(biāo)的內(nèi)容操作化為相應(yīng)的陳述，如“少數(shù)民族高考錄取優(yōu)惠政策體現(xiàn)了對少數(shù)民族的公平公正”，提供“非常同意”“同意”“不確定”“不同意”“非常不同意”五個(gè)選項(xiàng)，分別賦值為5、4、3、2、1，分值越高表示對政策越肯定。

三、數(shù)據(jù)分析

（一）數(shù)據(jù)來源及樣本概況

本文的數(shù)據(jù)來源于2014 年3 月至2015 年3月在西南民族大學(xué)、廣西民族大學(xué)、暨南大學(xué)等高校所做的問卷調(diào)查。 西南民族大學(xué)和廣西民族大學(xué)都是綜合性民族高等院校， 少數(shù)民族同學(xué)占全校學(xué)生比重較大， 暨南大學(xué)則是一所以漢族學(xué)生為主的綜合性大學(xué)。 我們采用了分層抽樣的調(diào)查方法，我們先根據(jù)學(xué)歷層次分布，分別選取了預(yù)科生、本科生、研究生作為調(diào)查樣本，然后根據(jù)問卷回收情況，適當(dāng)補(bǔ)充了一些問卷。 本次共發(fā)放問卷544 份，回收498 份，回收率為91.5%，其中有效問卷496 份。

樣本概況如表1 所示，在性別方面，男性172人，女性311 人，占比分別為34.7%和62.7%，男女比例為1：1.81；在族屬上，少數(shù)民族328 人，漢族163 人，占比分別為66.1%和32.9%，少數(shù)民族與漢族的比例為2.01：1； 問卷樣本中的328 位少數(shù)民族同學(xué)涵蓋了白族、布依族、藏族等25 個(gè)少數(shù)民族；各學(xué)歷層次的分布情況是：預(yù)科90 人，本科329 人，研究生74 人，這與多數(shù)高校學(xué)生分布比例大致相符，本科生人數(shù)最多，預(yù)科生和研究生人數(shù)相對較少。

表1 樣本概況

（二）對政策的總體評估

人們對優(yōu)惠政策的整體看法如表2 所示。 以100 分為滿分進(jìn)行換算，政策評估分均值為67.31，最高為100 分，最低為20 分。 從標(biāo)準(zhǔn)差可以看出，政策評估分的個(gè)體差異很大， 為更準(zhǔn)確判斷評估分值是否受到極端值的影響， 我們通過直方圖加以進(jìn)一步觀察，結(jié)果顯示，政策評估分值呈現(xiàn)正態(tài)分布（均值97.59，中位數(shù)99，眾數(shù)98），59 分以下的約占比19.6%，60-70 分的約占比68%，而80 分以上的約為10%， 因此， 前文的政策評估均值為67.34，受極端值影響較小，比較真實(shí)地反映了大多數(shù)受訪者的意見。

表2 政策評估分均值表（n=496）

考慮到不同群體對政策的看法可能存在差異，我們分別以性別、民族、學(xué)歷層次和是否來自少數(shù)民族聚居區(qū)為依據(jù)，對受訪者進(jìn)行分組，比較不同組別受訪者對于優(yōu)惠政策的看法。 如表3 所示，男性和女性、少數(shù)民族聚居區(qū)和非少數(shù)民族聚居區(qū)的大學(xué)生對優(yōu)惠政策看法的差異未達(dá)到統(tǒng)計(jì)學(xué)上的顯著程度；但漢族和少數(shù)民族、不同學(xué)歷層次大學(xué)生的看法則有顯著差異。 其中，少數(shù)民族學(xué)生高出漢族學(xué)生5.08 分（P＝0.000）；不同學(xué)歷學(xué)生評估分呈現(xiàn)顯著差異（P＝0.008），差異來自預(yù)科生和本科生、預(yù)科生和研究生之間，預(yù)科生對政策的正向評價(jià)高于本科生和研究生。 研究生和本科生之間沒有顯著差異（P＝0.058）。

表3 優(yōu)惠政策總體評分差異表

（三）對政策方案的評估

政策方案是指為了實(shí)現(xiàn)一定的政策目標(biāo)或?yàn)榱私鉀Q特定的政策問題， 而在政策內(nèi)容和政策形式方面所作出的具體規(guī)定，它是由政策主體、政策客體、 政策目標(biāo)和政策措施等要素組成的文本形式[12]（P101）。 簡而言之，政策方案可以理解為政策文本，對政策方案的評估即是對政策文本的評估，其評估結(jié)果顯示：政策方案的評估分為68.80；組間比較顯示， 男性和女性的評估分不存在顯著差異（p＝0.827）， 其他各組間的差異都達(dá)到了統(tǒng)計(jì)上的顯著程度。 具體而言，少數(shù)民族學(xué)生高出漢族學(xué)生8.12 分（p＝0.000）；來自少數(shù)民族聚居區(qū)的學(xué)生的評估分高于非少數(shù)民族聚居區(qū)(p＝0.004)；不同學(xué)歷學(xué)生看法的差異來自研究生和本科生、 研究生和預(yù)科生之間，研究生的評價(jià)最低(P＝0.002)。

（四）對政策執(zhí)行的評估

政策執(zhí)行就是通過一定的方式， 運(yùn)用各種手段，為實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)而采取特定行為模式的過程，是將一種觀念形態(tài)的政策方案付諸實(shí)施的一系列影響政策進(jìn)程的外部行為[12]（P128）。數(shù)據(jù)分析顯示，政策執(zhí)行的評估分為64.42。 對不同組間的評估分進(jìn)行比較發(fā)現(xiàn)，男性和女性、不同學(xué)歷層次受訪者的政策執(zhí)行評估分沒有顯著差異（p＞0.05），但少數(shù)民族和漢族、 少數(shù)民族聚居區(qū)和非少數(shù)民族聚居區(qū)大學(xué)生的看法則有顯著差異，其中，少數(shù)民族學(xué)生評估分高出漢族學(xué)生4.42 分， 少數(shù)民聚居區(qū)學(xué)生評估分高出非民族聚居區(qū)3.29 分。 不同學(xué)歷受訪者的評估分之間仍然存在差異， 其差異來自研究生和本科生之間，前者比后者低2.46 分。

（五）對政策績效的評估

政策績效是指政策及政策行為對目標(biāo)群體需要、價(jià)值和機(jī)會(huì)的滿足程度[13]（P436）。對政策績效的衡量，應(yīng)該著重考量政策產(chǎn)出是否符合用戶的需求、政策問題相關(guān)者的訴求是否得到解決。 表4 顯示，政策績效的評估分為75.8。 組間比較顯示，只有少數(shù)民族和漢族之間評估分的差異達(dá)到統(tǒng)計(jì)上顯著程度，少數(shù)民族高出漢族5.85 分，男性和女性、少數(shù)民族聚居區(qū)和非少數(shù)民族聚居區(qū)、 不同學(xué)歷之間的受訪者政策績效評估分都沒有顯著差異。

表4 政策績效評估分表

四、結(jié)論與建議

從前文的實(shí)證研究中， 我們可以得出如下結(jié)論：首先，大學(xué)生作為優(yōu)惠政策的利益相關(guān)者，對優(yōu)惠政策的總體評估處于中等水平， 為70.34 分。就政策評估的三個(gè)環(huán)節(jié)看， 政策績效的評估分最高，達(dá)到76.58，其次為政策方案評估分，最低的是政策執(zhí)行評估分，僅為65.07。 其次，不同人群由于利益需求存在差異， 給出的政策評估分也存在差異。 政策評估總平均分顯示，少數(shù)民族學(xué)生對優(yōu)惠政策的評估分遠(yuǎn)高于漢族學(xué)生， 研究生對優(yōu)惠政策的評估分遠(yuǎn)低于本科生和預(yù)科生。 具體到政策評估的三個(gè)環(huán)節(jié)，有三個(gè)比較突出的特征：一是男性和女性評估分的差異在三個(gè)環(huán)節(jié)都沒有達(dá)到統(tǒng)計(jì)上的顯著程度。二是少數(shù)民族的政策方案和政策績效評估分都高于漢族， 且達(dá)到統(tǒng)計(jì)上的顯著程度，只是在政策執(zhí)行方面沒有存在顯著差異。 三是研究生的政策方案和政策執(zhí)行的評估分都遠(yuǎn)低于本科生和預(yù)科生，且差異達(dá)到統(tǒng)計(jì)上的顯著程度。

本研究具有一定的政策指導(dǎo)意義：

第一，實(shí)證研究顯示，優(yōu)惠政策的利益相關(guān)者對政策的總體評估分處于中等水平， 說明他們對優(yōu)惠政策大體上持肯定態(tài)度的，但同時(shí)認(rèn)為優(yōu)惠政策還需要不斷完善。 當(dāng)前，我國少數(shù)民族與漢族的高等教育差距尚未完全消除，在高等教育錄取競爭中少數(shù)民族依舊處于不利地位，少數(shù)民族高考錄取優(yōu)惠政策應(yīng)該繼續(xù)執(zhí)行。 同時(shí)，對于存在的問題應(yīng)該著力改進(jìn)。

第二，政策方案的選擇應(yīng)該更加公平。 馬克思主義的民族平等理論要求民族間的平等應(yīng)該是事實(shí)上的平等。 少數(shù)民族高考錄取優(yōu)惠政策反映了事實(shí)平等的觀念， 優(yōu)惠政策給予少數(shù)民族各項(xiàng)錄取優(yōu)惠就是要實(shí)現(xiàn)少數(shù)民族與漢族在高考競爭中的平等。 但是，作為優(yōu)惠政策最重要的理論支撐的平等、公平觀念卻日益飽受公眾的質(zhì)疑。 其中最主要的原因就是群體平等觀念和個(gè)人平等觀念的碰撞。 顯然，優(yōu)惠政策所體現(xiàn)是少數(shù)民族群體與漢族群體的群體平等觀念， 少數(shù)民族在高考中的劣勢也是針對少數(shù)民族群體而言的。 個(gè)人平等的觀念要求個(gè)人采取優(yōu)勝劣汰的原則，平等地參與競爭，少數(shù)民族群體較漢族群體在高考競爭中處于劣勢地位， 并不代表著少數(shù)民族群體中的每一個(gè)個(gè)體都處于劣勢地位、 漢族群體中的每一個(gè)個(gè)體都處于有利地位， 因此單純的以民族身份進(jìn)行補(bǔ)償?shù)膬?yōu)惠政策與個(gè)人平等的預(yù)期存在一定的差距。

第三，政策執(zhí)行過程需要優(yōu)化。 研究顯示，政策執(zhí)行環(huán)節(jié)的評估分最低，究其原因，可能有兩個(gè)方面： 第一方面是政策規(guī)定的受益人群無法享受到政策優(yōu)惠； 第二方面為政策規(guī)定外的人群享受了政策優(yōu)惠。 前一方面的政策執(zhí)行偏差使得政策的作用無法得到有效發(fā)揮， 政策只能停留在政策文本階段；后一方面的偏差后果則更為嚴(yán)重，不僅使政策原定目標(biāo)無法實(shí)現(xiàn)， 甚至還會(huì)產(chǎn)生相反的效果。 工作不到位和違規(guī)操作是政策執(zhí)行出現(xiàn)以上偏差的原因， 因此應(yīng)結(jié)合現(xiàn)實(shí)不斷完善制度設(shè)計(jì)，嚴(yán)厲懲治監(jiān)管不力和違規(guī)操作等行為，消除搭便車行為存在的空間，糾正政策執(zhí)行的偏差，使優(yōu)惠政策真正朝著政策目標(biāo)的方向前進(jìn)。

第四，優(yōu)惠政策應(yīng)關(guān)注群體差異。 研究顯示，不同群體的政策評估分存在較大差異。 如少數(shù)民族學(xué)生對優(yōu)惠政策的評價(jià)要高于漢族學(xué)生， 這說明目前對于優(yōu)惠政策的認(rèn)識(shí)還停留在比較低層次的階段，受益心理對政策評估的影響巨大。 這種純經(jīng)濟(jì)人的心理也說明了優(yōu)惠政策并沒有取得社會(huì)的廣泛認(rèn)同，人們對于優(yōu)惠政策的理解程度不深。人們沒有從內(nèi)心認(rèn)識(shí)到少數(shù)民族尤其是少數(shù)民族聚居區(qū)、農(nóng)村的少數(shù)民族同學(xué)在教育上的劣勢，反而會(huì)認(rèn)為這種優(yōu)惠實(shí)際上是對漢族的不公平。 因此，有關(guān)方面應(yīng)該對優(yōu)惠政策加以精細(xì)化，提高政策方案的公平性， 在優(yōu)惠政策實(shí)施過程中要處理如下幾對關(guān)系：少數(shù)民族與漢族；少數(shù)民族聚居區(qū)的少數(shù)民族與散居地的少數(shù)民族；農(nóng)村和城市、城鎮(zhèn)的少數(shù)民族。 當(dāng)然在這一系列關(guān)系中，最主要的是要處理好漢族與少數(shù)民族之間的關(guān)系。

第五，擴(kuò)大政策宣傳，提高公眾對優(yōu)惠政策的認(rèn)識(shí)。 對優(yōu)惠政策擴(kuò)大宣傳，其目的主要有兩個(gè)：一是使政策受益群體對優(yōu)惠政策有充分的了解，保障他們的政策受益權(quán)； 二是使公眾了解少數(shù)民族的教育狀況，減少優(yōu)惠政策的質(zhì)疑，提高政策的認(rèn)同度。 從政策評估的情況看來，優(yōu)惠政策的宣傳工作還不到位， 很多同學(xué)甚至是少數(shù)民族同學(xué)都表示自己在高考前并不清楚少數(shù)民族預(yù)科政策，在這種情況下，他們根本無法享受這一政策優(yōu)惠。優(yōu)惠政策的受益群體都是在校學(xué)生， 因此中學(xué)必須擔(dān)負(fù)起政策宣傳的責(zé)任。 在少數(shù)民族同學(xué)參加高考之前， 學(xué)校應(yīng)該詳細(xì)宣傳優(yōu)惠政策的內(nèi)容和享受優(yōu)惠政策的各項(xiàng)程序， 使他們對優(yōu)惠政策有清晰的了解。

最后，核定優(yōu)惠幅度，確保適度競爭。 高考作為我國人才選拔的一項(xiàng)重要程序， 競爭性是其中必不可少的元素。 對少數(shù)民族考生予以政策優(yōu)惠并不是要消除高考的競爭性， 而是為了彌補(bǔ)少數(shù)民族在高考競爭中的不足， 為此優(yōu)惠幅度的設(shè)定必須合理，幅度過大，競爭性無從保證，高等教育的生源質(zhì)量亦無從保證；幅度過小，補(bǔ)償性不足，少數(shù)民族參與高考競爭的劣勢就無法消除。 我國目前實(shí)行的少數(shù)民族高考錄取優(yōu)惠政策已經(jīng)對優(yōu)惠政策的幅度作出了具體的規(guī)定， 但政策評估的結(jié)果說明優(yōu)惠政策在確保高考的競爭性上存在不足， 優(yōu)惠政策客觀上使得一部分少數(shù)民族同學(xué)放松了對自己的要求， 因此有必要對政策的幅度加以調(diào)整。 鑒于我國少數(shù)民族的教育水平參差不齊的現(xiàn)狀， 對優(yōu)惠幅度應(yīng)由各省級政府視具體情況確定。 在具體實(shí)施上，以當(dāng)年高考成績?yōu)橐罁?jù)進(jìn)行漸進(jìn)式的調(diào)整不失為一種值得嘗試的做法。

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