城鄉(xiāng)土地規(guī)劃管理與合理利用

裴艷玲

摘 要：隨著我國(guó)城市化速度的加快，城鄉(xiāng)邊緣帶土地供需矛盾日益突出，應(yīng)從綜合考慮土地可持續(xù)利用價(jià)值，建立動(dòng)態(tài)的土地利用機(jī)制和法律措施，整治環(huán)境污染等方面著手，切實(shí)做好土地利用工作。

關(guān)鍵詞：城鄉(xiāng)邊緣帶；土地利用；土地規(guī)劃

城鄉(xiāng)邊緣帶，也稱(chēng)城鄉(xiāng)結(jié)合部、城鄉(xiāng)交錯(cuò)帶，是指位于城市與鄉(xiāng)村之間，以土地的城市和鄉(xiāng)村利用方式相混合為典型特征，人口和社會(huì)特征具有城鄉(xiāng)過(guò)渡性質(zhì)的一個(gè)獨(dú)特地域。城鄉(xiāng)邊緣帶是一種全新的地域組織單元，這一地帶的出現(xiàn)使原有的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)化為三元結(jié)構(gòu)，即城市、城鄉(xiāng)邊緣帶及鄉(xiāng)村。

隨著我國(guó)城市化速度的加快，土地需求日趨旺盛，城鄉(xiāng)邊緣帶的土地利用產(chǎn)生了一系列問(wèn)題，本文通過(guò)分析城鄉(xiāng)邊緣帶土地利用問(wèn)題產(chǎn)生的原因，提出解決這些問(wèn)題的一些對(duì)策。

1 城鄉(xiāng)邊緣帶土地利用的問(wèn)題及產(chǎn)生的原因

1.農(nóng)業(yè)用地與非農(nóng)業(yè)用地空間交錯(cuò)，用地矛盾突出

城鄉(xiāng)邊緣帶鄰近大中城市，“具有顯著的城鄉(xiāng)功能相互滲透的空間結(jié)構(gòu)特征”，土地使用性質(zhì)表現(xiàn)出與城市距離相關(guān)的空間過(guò)渡性，即隨著與城市距離的增加，非農(nóng)業(yè)用地逐漸減少，農(nóng)業(yè)用地遞增。但是由于我國(guó)城市化進(jìn)程的加速，原本有序的梯度推移逐步演化為無(wú)序的空間推進(jìn)，加之城市具有沿通達(dá)性較好的道路系統(tǒng)和城市“飛地”的形式擴(kuò)展，土地的利用結(jié)構(gòu)表現(xiàn)為農(nóng)業(yè)用地不斷轉(zhuǎn)換為非農(nóng)業(yè)用地，使得農(nóng)業(yè)用地與非農(nóng)業(yè)用地在城鄉(xiāng)邊緣帶形成犬牙交錯(cuò)的空間布局，引發(fā)了突出的用地矛盾。

2.人口流動(dòng)頻繁，耕地迅速減少

我國(guó)城市的空間擴(kuò)張形式主要表現(xiàn)為圈層式的無(wú)序蔓延以及沿交通線路的扇型輻射，城市的快速擴(kuò)張必然帶來(lái)人口的加速流動(dòng)。一方面，城市內(nèi)部的老城區(qū)改造，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)發(fā)展迅速，大批城市人口動(dòng)遷到城鄉(xiāng)邊緣帶；另一方面，大量鄉(xiāng)村人口、外來(lái)流動(dòng)人口因城鎮(zhèn)化的推進(jìn)以及自身對(duì)城市的向往而紛紛走向城市，但是由于城市中心地帶的地價(jià)昂貴，外來(lái)人口收入不高，于是在城鄉(xiāng)邊緣帶聚集。綜合這兩方面因素，城鄉(xiāng)邊緣帶成為人口增長(zhǎng)幅度、人口流量最大的地區(qū)，引起非農(nóng)業(yè)用地尤其是住宅用地需求大增，農(nóng)用耕地面積迅速減少，嚴(yán)重影響了我國(guó)長(zhǎng)期的糧食安全。

3.土地亂占亂用，浪費(fèi)嚴(yán)重

長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)鄉(xiāng)村空間正逐步受到城市蔓延的壓縮，是一種“被動(dòng)式”的增長(zhǎng)，國(guó)內(nèi)研究更多的將目光投向城市，片面認(rèn)為“城市化”就是城市越多越好，越大越好，掀起了一陣又一陣的“造城運(yùn)動(dòng)”，表現(xiàn)在城鄉(xiāng)邊緣帶的土地利用方面就是城市不斷的擴(kuò)張，鯨吞著鄉(xiāng)村的農(nóng)用土地。一方面，許多地方政府由于管理與規(guī)劃的滯后，大批的農(nóng)用土地征而不用，征而亂用，造成了土地的嚴(yán)重浪費(fèi)。另一方面，由于工農(nóng)產(chǎn)品巨大的剪刀差，城鄉(xiāng)邊緣帶居民務(wù)農(nóng)積極性不高，大量資金、勞動(dòng)力開(kāi)始投向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，引起耕地大面積的閑置荒蕪，耕地資源的極大浪費(fèi)。

4.土地利用方式復(fù)雜多樣，污染嚴(yán)重

城鄉(xiāng)邊緣帶因處于城鄉(xiāng)交接的地帶，所以一、二、三產(chǎn)業(yè)兼而有之，但產(chǎn)業(yè)發(fā)展又呈現(xiàn)無(wú)序的特征，在土地利用方面表現(xiàn)為類(lèi)型復(fù)雜多樣，用地方式極不穩(wěn)定，并且具有較大的自發(fā)性。

第一，作為城市的農(nóng)副產(chǎn)品供應(yīng)地，由于長(zhǎng)期使用化肥，有毒有害物質(zhì)殘留導(dǎo)致土地生產(chǎn)能力下降，影響了土地的長(zhǎng)期生產(chǎn)率。

第二，城鄉(xiāng)邊緣帶鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的盲目發(fā)展導(dǎo)致空間布局上極為分散，規(guī)模小而占地量又非常大，多與居民點(diǎn)、畜禽養(yǎng)殖場(chǎng)相互混雜，而且鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)對(duì)廢水、廢氣、廢渣的處理手段非常落后，污染嚴(yán)重。

第三，城市的生產(chǎn)、生活垃圾由于處理手段的不健全，城鄉(xiāng)結(jié)合部就成為了這些垃圾的堆放地，不但占了大量土地，而且造成了嚴(yán)重的環(huán)境污染。

2 解決城鄉(xiāng)邊緣帶土地利用問(wèn)題的可行途徑

1.集約利用土地，實(shí)現(xiàn)土地的可持續(xù)利用

土地的集約利用是指在合理利用的基礎(chǔ)上，通過(guò)增加土地單位面積投入，不斷挖掘土地潛力，逐步提高土地的使用效率和經(jīng)濟(jì)效益，以節(jié)約寶貴的土地資源。城鄉(xiāng)邊緣帶的非農(nóng)用土地大部分是由農(nóng)用土地轉(zhuǎn)化過(guò)來(lái)的，因此，為了實(shí)現(xiàn)土地可持續(xù)利用的目標(biāo)，只有走集約利用的途徑，才能為后代留下更多的土地資源。土地的集約利用一方面要求在城鄉(xiāng)邊緣帶的土地在空間上統(tǒng)籌分配、合理安排各項(xiàng)用地，達(dá)到經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益、生態(tài)環(huán)境效益的最大化和最優(yōu)化，另一方面還要求遵循土地報(bào)酬遞減規(guī)律，限制對(duì)土地的盲目投入，過(guò)度的利用，以免用地結(jié)構(gòu)失衡，降低土地的使用效率。

2.運(yùn)用先進(jìn)技術(shù)，建立動(dòng)態(tài)的土地利用機(jī)制

城市化是一個(gè)動(dòng)態(tài)的過(guò)程，隨著城市的蔓延，城鄉(xiāng)邊緣帶的土地也不斷由農(nóng)業(yè)用地轉(zhuǎn)化為非農(nóng)業(yè)用地，舊的城鄉(xiāng)邊緣帶逐漸融入城市，新的城鄉(xiāng)邊緣帶又不斷產(chǎn)生。傳統(tǒng)的土地利用規(guī)劃與管理手段落后，傳統(tǒng)的剛性土地利用規(guī)劃思維已無(wú)法滿(mǎn)足土地可持續(xù)利用的要求，土地利用變化中的許多不確定性、不可預(yù)測(cè)性等綜合因素迫切要求編制具有廣泛適用性的土地利用彈性機(jī)制，建立起適應(yīng)城鄉(xiāng)邊緣帶環(huán)境變化的應(yīng)變系統(tǒng)，并不斷完善。這就需要運(yùn)用先進(jìn)的計(jì)算機(jī)技術(shù)、地理信息系統(tǒng)（GIS）、遙感（RS）和全球定位系統(tǒng)（GPS），定性、定量、定期對(duì)城鄉(xiāng)邊緣帶的土地利用進(jìn)行研究，并及時(shí)反饋給有關(guān)土地規(guī)劃部門(mén)，建立土地利用監(jiān)控的長(zhǎng)效機(jī)制。

3.控制人口流量，嚴(yán)格保護(hù)耕地

針對(duì)城鄉(xiāng)邊緣帶因人口急劇增長(zhǎng)而帶來(lái)的土地超載問(wèn)題，應(yīng)采取相關(guān)措施，運(yùn)用行政、經(jīng)濟(jì)和法律的手段，一方面嚴(yán)格執(zhí)行計(jì)劃生育政策，控制城鄉(xiāng)邊緣帶的自然人口增長(zhǎng)率，另一方面加強(qiáng)流動(dòng)人口管理，減少外來(lái)人口的數(shù)量。同時(shí)，對(duì)城鄉(xiāng)邊緣帶的土地利用實(shí)行嚴(yán)格的審批制度，用法律的手段嚴(yán)格保護(hù)耕地，杜絕大量占用耕地，建設(shè)住宅以供出租現(xiàn)象。此外，還應(yīng)對(duì)城鄉(xiāng)邊緣帶的居民進(jìn)行集中化的社區(qū)居住管理，加強(qiáng)宣傳培養(yǎng)居民保護(hù)耕地，珍惜土地的思想意識(shí)。

4.合理規(guī)劃土地利用，加強(qiáng)土地執(zhí)法監(jiān)督

城鄉(xiāng)邊緣帶是城市與鄉(xiāng)村交匯的區(qū)域，在規(guī)劃利用時(shí)，既要考慮到城市發(fā)展對(duì)用地的需要，也要兼顧?quán)l(xiāng)村耕地的保護(hù)需求。為支持城市的發(fā)展，農(nóng)業(yè)用地被部分占用是必然的，應(yīng)運(yùn)用有限的土地資源，合理布局城鄉(xiāng)邊緣帶內(nèi)的市政工程建設(shè)、安居工程建設(shè)、交通建設(shè)的用地需求，但要時(shí)刻以糧食安全優(yōu)先理念進(jìn)行規(guī)劃，切實(shí)加強(qiáng)耕地的保護(hù)，維持生態(tài)環(huán)境的平衡，達(dá)到人地關(guān)系的和諧發(fā)展。同時(shí)，應(yīng)加強(qiáng)土地的執(zhí)法監(jiān)督，嚴(yán)肅處理各類(lèi)違法占地案件，杜絕對(duì)土地的征而不用、征而亂用等現(xiàn)象的再次發(fā)生，對(duì)于那些長(zhǎng)期征而不用的土地應(yīng)堅(jiān)決退建還耕，制止土地浪費(fèi)。

5.明確土地權(quán)屬，綜合整治環(huán)境污染

第一，針對(duì)土地肥力下降的趨勢(shì)，應(yīng)倡導(dǎo)合理施肥，減少土地化肥的施用量，增加有機(jī)肥料。

第二，優(yōu)先發(fā)展無(wú)污染項(xiàng)目，對(duì)星羅棋布的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)采取集中化管理，對(duì)某些污染嚴(yán)重的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)采取嚴(yán)格的“關(guān)、停、并、轉(zhuǎn)”等整改措施，減少對(duì)環(huán)境的污染。

第三，要從根本上解決來(lái)自于城市的污染問(wèn)題，城市對(duì)城鄉(xiāng)邊緣帶必須建立一種補(bǔ)償機(jī)制，“誰(shuí)污染誰(shuí)治理”，城市的有關(guān)責(zé)權(quán)部門(mén)應(yīng)變革傳統(tǒng)的“挖、填、埋”的垃圾處理方式，大力倡導(dǎo)“循環(huán)經(jīng)濟(jì)”，采用先進(jìn)的科技手段對(duì)城市垃圾進(jìn)行處理并變廢為寶，不僅可以降低城鄉(xiāng)邊緣帶的污染，而且創(chuàng)造了可觀的經(jīng)濟(jì)價(jià)值，這對(duì)于國(guó)民經(jīng)濟(jì)的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展具有深遠(yuǎn)的意義。