地方政府公司化與增長(zhǎng)聯(lián)盟研究文獻(xiàn)綜述及其引申

■ 彭正波 副教授（桂林理工大學(xué)人文社會(huì)科學(xué)學(xué)院 廣西桂林541004）

關(guān)于地方政府公司化中增長(zhǎng)聯(lián)盟的研究，學(xué)術(shù)界主要圍繞地方政府公司化與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的相互關(guān)系進(jìn)行討論的。

國(guó)外研究現(xiàn)狀

中國(guó)經(jīng)濟(jì)的持續(xù)快速增長(zhǎng)，國(guó)外學(xué)者基于中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)，提出了很多視角，希望給出合理的解釋。

戴慕珍旗幟鮮明地用“地方法團(tuán)主義”來(lái)解釋中國(guó)局部地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的經(jīng)濟(jì)騰飛。在經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中，地方政府具備了公司化的諸多特性，官員們按照董事會(huì)成員的方式進(jìn)行運(yùn)作，因此用地方法團(tuán)主義來(lái)指代這種政治與經(jīng)濟(jì)結(jié)合的新制度模式。地方政府好像變成了一個(gè)從事多種經(jīng)營(yíng)業(yè)務(wù)的實(shí)業(yè)公司。

魏昂德提出了“地方政府即廠商”的理論。地方官員在其管轄的地方事務(wù)范圍內(nèi)，行為恰似一個(gè)董事。魏昂德對(duì)20世紀(jì)80年代鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的實(shí)地研究發(fā)現(xiàn)，地方政府對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村莊的企業(yè)實(shí)現(xiàn)了所有權(quán)和使用權(quán)，企業(yè)管理人員的招聘、管理及薪酬，資金和資源的籌措，生產(chǎn)線的引進(jìn)和改進(jìn)，市場(chǎng)策略的抉擇皆由當(dāng)?shù)毓賳T所操縱。

布萊徹在對(duì)四川廣漢的研究中指出，地方政府公司化是因?yàn)槭艿截?cái)政壓力的影響，特別是改革中大量下崗再就業(yè)人員需要提供就業(yè)機(jī)會(huì)，地方政府以國(guó)有企業(yè)的代表人參與商業(yè)領(lǐng)域。徐維恩通過(guò)對(duì)辛集的研究發(fā)現(xiàn)，地方政府的目的并不是為了追求自身利益最大化，而是通過(guò)創(chuàng)造良好的外部環(huán)境，促進(jìn)了地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。在這里，地方政府并不是一個(gè)公司化的實(shí)體，而是擴(kuò)大了“發(fā)展空間”。

彭玉生通過(guò)大量經(jīng)驗(yàn)研究認(rèn)為地方法團(tuán)主義有效解釋了地方政府出現(xiàn)的變異行為，在此基礎(chǔ)上他進(jìn)一步明確指出“村鎮(zhèn)政府即公司”。

林南對(duì)地方法團(tuán)主義進(jìn)行了部分修正，通過(guò)加入家庭網(wǎng)絡(luò)這一重要變量，家族關(guān)系成為整合地方政府、社區(qū)、市場(chǎng)的重要紐帶，形成黨、政、企三合一的法團(tuán)組織。整個(gè)組織具備社會(huì)主義的特征，故能得到上級(jí)的支持和意識(shí)形態(tài)的鼓勵(lì)。同時(shí)，以市場(chǎng)為生存基礎(chǔ)，具有較強(qiáng)的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)。

莫洛奇1976提出了城市增長(zhǎng)聯(lián)盟理論。由于福利國(guó)家遭遇財(cái)政危機(jī)，城市官員發(fā)展經(jīng)濟(jì)的強(qiáng)烈動(dòng)機(jī)和企業(yè)精英創(chuàng)造財(cái)富的原始愿望緊密結(jié)合，形成了政治精英和經(jīng)濟(jì)精英的聯(lián)盟。羅根和莫洛奇后來(lái)又將勞工、工會(huì)等行動(dòng)者和組織納入分析中，將之視為反增長(zhǎng)聯(lián)盟的力量。

伯恩斯坦認(rèn)為，雖然地方政府的“發(fā)展型”定位促進(jìn)了區(qū)域經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展，但由于地方普遍存在的權(quán)力尋租和腐敗，地方政府的掠奪性逐漸顯現(xiàn)出來(lái)，反而阻礙了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展。

薩吉森和張?zhí)岢?，地方政府既不是中央政府的利益代表，也不是地方利益的維護(hù)者，而是成為獨(dú)立的利益主體。表現(xiàn)得像企業(yè)家一樣，令人驚訝。

陳抗等學(xué)者研究認(rèn)為，分稅制改革是道“分水嶺”，在此之前，地方政府對(duì)發(fā)展促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)有著明顯的作用，是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的“援助之手”；分稅制改革后，隨著中央和地方財(cái)權(quán)事權(quán)的重大調(diào)整，地方財(cái)政資源的管理出現(xiàn)混亂，對(duì)地方經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)產(chǎn)生了抑制作用，成為地方的“攫取之手”。張炎的研究中就發(fā)現(xiàn)了這點(diǎn)，即使在蘇南地區(qū)，地方政府在當(dāng)?shù)氐臋?quán)力凌駕于一切之上，“市場(chǎng)導(dǎo)向”被“政府導(dǎo)向”所取代。

國(guó)內(nèi)研究現(xiàn)狀

圍繞地方政府公司化，國(guó)內(nèi)學(xué)者主要從兩個(gè)層面去進(jìn)行分析。一是地方政府對(duì)于經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的作用，二是地方政府公司化的危害。

張靜用“政權(quán)經(jīng)營(yíng)者”來(lái)形容地方政府，經(jīng)營(yíng)者需要發(fā)展經(jīng)濟(jì)，如公司一樣，會(huì)對(duì)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展起到促進(jìn)作用。同時(shí)，市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)難免會(huì)在競(jìng)爭(zhēng)中與其他經(jīng)濟(jì)主體產(chǎn)生沖突，由于地方政府的絕對(duì)優(yōu)勢(shì)，使得其他主體利益受損從而阻礙市場(chǎng)秩序的正常運(yùn)行。楊善華分析了基層政權(quán)角色的轉(zhuǎn)變過(guò)程。財(cái)政體制改革使得地方政權(quán)取得了獲利的行動(dòng)空間，地方政府參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，完成了由“政權(quán)經(jīng)營(yíng)者”向“謀利型政權(quán)經(jīng)營(yíng)者”角色的轉(zhuǎn)變。

周業(yè)安和趙曉男通過(guò)以地方政府對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的作用為指標(biāo)，把地方政府分成三類：進(jìn)取型地方政府；保護(hù)型地方政府；掠奪型地方政府。

受到西方企業(yè)家政府理念的影響，徐承彥將地方政府界定為“企業(yè)家型政府”，由于受到財(cái)政壓力的影響，地方黨政領(lǐng)導(dǎo)人被稱為“政治企業(yè)家”，既有政治家的政績(jī)壓力，也有企業(yè)家的發(fā)展經(jīng)濟(jì)壓力。

周雪光認(rèn)為地方政府是“關(guān)系產(chǎn)權(quán)”的維護(hù)者，用來(lái)描述地方政府和企業(yè)的相互關(guān)系，也就是“產(chǎn)權(quán)”和“關(guān)系”作為交換，企業(yè)以犧牲部分產(chǎn)權(quán)為代價(jià)，換取地方政府的外部環(huán)境支持，而地方政府通過(guò)掌握企業(yè)的一部分產(chǎn)權(quán)來(lái)攫取資源和獲得發(fā)展動(dòng)力，為企業(yè)發(fā)展保駕護(hù)航，雙方都有動(dòng)力去維持“關(guān)系產(chǎn)權(quán)”存在。

楊瑞龍?jiān)O(shè)計(jì)了一個(gè)“階梯式的漸進(jìn)制度變遷”模型，在制度變遷體系里，地方政府成為中間者，連接著中央政府和市場(chǎng)。地方政府參與制度創(chuàng)新大大降低了改革演變成激進(jìn)主義的可能性，使改革具有帕累托改進(jìn)的性質(zhì)。

從政府與市場(chǎng)之間的關(guān)系出發(fā)，洪銀興認(rèn)為地方政府對(duì)市場(chǎng)的推動(dòng)作用表現(xiàn)在：推進(jìn)了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)區(qū)域化；地方政府彌補(bǔ)了不完全的計(jì)劃和市場(chǎng)帶來(lái)的發(fā)展“陣痛”，為市場(chǎng)化改革提供必要的保障；地方政府對(duì)中央宏觀調(diào)控的市場(chǎng)化調(diào)整，增強(qiáng)了地方發(fā)展競(jìng)爭(zhēng)力；在市場(chǎng)走向完善的過(guò)程中，地方政府實(shí)現(xiàn)了制度創(chuàng)新。

潘維提出，地方法團(tuán)主義成功的決定性要素是地方權(quán)威主義能否形成，大邱莊、南街村、華西村的成功很大程度上取決于有著強(qiáng)有力的領(lǐng)導(dǎo)人，至于那些基層結(jié)構(gòu)渙散、組織無(wú)力的村莊別說(shuō)發(fā)展工業(yè)，連農(nóng)田基本設(shè)施都難以建設(shè)。陳建軍通過(guò)對(duì)江浙的分析，認(rèn)為地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展離不開(kāi)地方政府與企業(yè)的合作與支持。

周黎安認(rèn)為，從20世紀(jì)80年代開(kāi)始的地方官員之間圍繞GDP 增長(zhǎng)而進(jìn)行的“晉升錦標(biāo)賽”模式是理解政府激勵(lì)與增長(zhǎng)的關(guān)鍵線索之一。中央和上級(jí)政府通過(guò)行政集權(quán)，實(shí)施“錦標(biāo)賽”為注重仕途的地方官員提供了強(qiáng)大的刺激。

基于對(duì)地方政府公司化行為的深入反思，有學(xué)者指出，目前一些地方政府成為追逐利潤(rùn)最大化的龐大經(jīng)濟(jì)體。地方政府公司化的主要表現(xiàn)包括經(jīng)營(yíng)城市、招商投資、批租土地。各級(jí)地方政府借用多種名目投資設(shè)立的政府性公司，借著資本運(yùn)作的名義進(jìn)行大量的債務(wù)融資活動(dòng)用以建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施和公共事業(yè)項(xiàng)目。已經(jīng)制造了大量的貸款風(fēng)險(xiǎn)，成為銀行業(yè)信貸安全管理的首要風(fēng)險(xiǎn)。

有學(xué)者認(rèn)為，地方政府公司化既是中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要原因之一，同時(shí)也是導(dǎo)致社會(huì)不和諧的“罪魁禍?zhǔn)住?。如果地方政府沿著這種公司化的模式繼續(xù)前進(jìn)，弊多利少的局面必將嚴(yán)重危害市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的正常發(fā)展。

國(guó)內(nèi)外研究思考

通過(guò)對(duì)國(guó)內(nèi)外研究的梳理，不難得出，地方政府公司化和區(qū)域經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)存在一定的相關(guān)性，在論述地方政府公司化在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時(shí)，學(xué)者們已經(jīng)認(rèn)識(shí)到其負(fù)面效應(yīng)越來(lái)越嚴(yán)重，甚至可能帶來(lái)地方性治理危機(jī)?？偨Y(jié)已有文獻(xiàn)，對(duì)于地方政府公司化中增長(zhǎng)聯(lián)盟的研究，呈現(xiàn)出如下特征：

第一，從解釋框架來(lái)說(shuō)，模型化比較突出，研究者都試圖用單一的概念和分析框架去解釋地方政府的經(jīng)濟(jì)行為，這也體現(xiàn)了地方政府公司化的研究者的經(jīng)濟(jì)學(xué)和社會(huì)學(xué)背景。盡管模型過(guò)于理論抽象化，忽視了事物的多樣性和復(fù)雜性，甚至把問(wèn)題簡(jiǎn)單化。但是，這些模型還是具有較強(qiáng)的解釋作用，至少對(duì)當(dāng)時(shí)當(dāng)?shù)卣男袨槊枋鲞€是很有借鑒意義的。

第二，盡管地方政府的行為千變?nèi)f化，非常復(fù)雜。但研究者把握了幾個(gè)關(guān)鍵性的分析維度。主要是圍繞地方政府與中央政府、企業(yè)、市場(chǎng)、社區(qū)之間的相互關(guān)系，從財(cái)政關(guān)系、分權(quán)、地方政府作用、利益分化等視角去闡述地方政府對(duì)于經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)所起的作用，研究主題比較集中，甚至還呈現(xiàn)出一定的連續(xù)性，形成了比較明顯的知識(shí)積累，也為后來(lái)者的研究提供了清晰的思路。

第三，在選擇地方政府的個(gè)案上，研究者或者以整體的地方政府作為分析單元，或者關(guān)注其中的一個(gè)層面，特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的研究最為集中，對(duì)于其他層級(jí)政府的研究相對(duì)缺乏。對(duì)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的關(guān)注，可能源于社會(huì)學(xué)對(duì)于農(nóng)村問(wèn)題的關(guān)注，以及基層資料收集的簡(jiǎn)便。對(duì)于省級(jí)政府的關(guān)心，在于文獻(xiàn)和資料比較集中，樣本總體也有限，分析單元比較簡(jiǎn)單。對(duì)于其他政府層架的研究則相對(duì)缺乏，表明地方政府公司化還有很大的研究空間和視角。

第四，偏重于地方政府經(jīng)濟(jì)作用的分析，忽視了很多重要的因素。中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的奇跡，絕不可能是單一的地方政府和市場(chǎng)相互作用的結(jié)果，別的原因不考慮，30多年來(lái)中國(guó)億萬(wàn)人民的貢獻(xiàn)，就是一個(gè)非常重要的因素。因此，研究層面的擴(kuò)展和更多因素的考慮，也是未來(lái)研究需要關(guān)注的問(wèn)題。

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