當(dāng)代經(jīng)濟法制創(chuàng)新與政府管理職能的規(guī)范化構(gòu)建

■ 陳艷風(fēng)（洛陽師范學(xué)院政法與公共管理學(xué)院 河南洛陽 471022）

十八大報告指出，經(jīng)濟體制改革的核心問題是處理好政府和市場的關(guān)系，必須更加尊重市場規(guī)律，更大程度更廣范圍地發(fā)揮市場在資源配置中的基礎(chǔ)性作用，更好發(fā)揮政府作用。隨著市場經(jīng)濟體制的不斷完善，政府與市場主體間發(fā)生了較大變化，政府已無法僅通過行政干預(yù)的手段來優(yōu)化市場資源配置、消除市場機制的脆弱性。這直接推動著政府管理經(jīng)濟角色和職能的轉(zhuǎn)變，從“全能政府”向“有限政府”、“責(zé)任政府”、“服務(wù)政府”逐漸轉(zhuǎn)型，從而推進中國法治經(jīng)濟建設(shè)的進程。同一背景下，中國當(dāng)代經(jīng)濟法制也經(jīng)歷了從無到有，從模仿借鑒到創(chuàng)新，對政府管理職能的規(guī)范化提出了更進一步的要求。本文對經(jīng)濟法的定義、功能、原則等相關(guān)基礎(chǔ)知識不再一一贅述，直接從經(jīng)濟法制創(chuàng)新與政府管理職能間的關(guān)系入手，通過文獻研究、內(nèi)容分析等研究方法闡述經(jīng)濟法制創(chuàng)新背景下政府管理職能上存在的不當(dāng)行為，并為政府管理職能規(guī)范化構(gòu)建提供建議。

當(dāng)代經(jīng)濟法制與政府管理職能的關(guān)系

政府與經(jīng)濟關(guān)系是經(jīng)濟法的出發(fā)點之一，二者關(guān)系尤為密切，其中經(jīng)濟法制與政府職能的關(guān)系又是其較為重要的部分。

（一）政府須依法實施經(jīng)濟管理職能

經(jīng)濟法制度創(chuàng)新所謀求的目標(biāo)是：“政府依法管理國民經(jīng)濟，協(xié)調(diào)市場經(jīng)濟正常運行”（陳宇翔，2012）。其實質(zhì)在于：經(jīng)濟法應(yīng)以社會整體利益為立足點和落腳點，以法律的形式反映政府對市場經(jīng)濟的影響，是政府管理、協(xié)調(diào)及維護經(jīng)濟關(guān)系的基本準(zhǔn)則，是政府管理職能實行的重要手段，其核心內(nèi)容是權(quán)利義務(wù)關(guān)系。與此同時，政府管理職能直接涉及到經(jīng)濟法的執(zhí)法、司法等重要環(huán)節(jié)，是經(jīng)濟法實現(xiàn)的保障和基礎(chǔ)，兩者相輔相成，缺一不可。

由于權(quán)力對市場機制有著先天的雙面性，加上長期計劃經(jīng)濟體制等因素的影響，這就從根本上決定了政府實行管理職能時必須依法辦事、依法管理、執(zhí)法必嚴(yán)地處理市場問題，才能較好地把握住經(jīng)濟法產(chǎn)生的核心，并對現(xiàn)實中的經(jīng)濟現(xiàn)象做出合理解釋與適度調(diào)節(jié)。

（二）經(jīng)濟法規(guī)范政府的經(jīng)濟管理行為

協(xié)調(diào)政府與市場主體間的雙方利益是當(dāng)代經(jīng)濟法的基本價值所在，經(jīng)濟法明確政府作為市場的管理者，它理應(yīng)堅持“適度干預(yù)原則”，控制行政權(quán)力干預(yù)，讓市場能夠發(fā)揮作用，對于市場無法調(diào)整的領(lǐng)域則應(yīng)積極地做出調(diào)整，做到有所為有所不為，彌補市場功能的缺位。

政府經(jīng)濟管理職能是一種針對市場失靈行為而采取的協(xié)調(diào)措施，究其根本在于保證全社會增量利益關(guān)系的可持續(xù)發(fā)展。然而，作為市場管理者的政府，也是一個“經(jīng)濟人”，存在偏離社會利益的非理性。政府同樣存在失靈行為，與市場失靈相比較，對“政府失靈”的規(guī)范往往因為政府本身是規(guī)范的制定者而存在困難，更需要經(jīng)濟法制的規(guī)制與規(guī)范。

經(jīng)濟法制背景下政府管理職能存在的不當(dāng)行為

（一）缺乏必要的法律程序和法律約束

雖然我國市場經(jīng)濟體制已基本確立，但轉(zhuǎn)軌遠未完成，其中一個重要體現(xiàn)是在不少政府部門，尤其是地方政府仍延續(xù)了計劃經(jīng)濟時代的不良作風(fēng)，或因?qū)嶋H經(jīng)濟利益的驅(qū)使，實行經(jīng)濟管理職能時并未依法管理，執(zhí)法辦事。由于政府在履行經(jīng)濟管理職能時缺乏合乎法理的程序、規(guī)則或約束，這在很大程度上容易導(dǎo)致政府在宏觀調(diào)控上出現(xiàn)不連續(xù)、不協(xié)調(diào)、不統(tǒng)一、不規(guī)范等問題，以及各級機關(guān)因逐利心理而產(chǎn)生各類問題。以振興東北老工業(yè)基地戰(zhàn)略為例，它給當(dāng)代老工業(yè)企業(yè)帶來了各種補貼、津貼、稅收優(yōu)惠等系列優(yōu)扶措施，當(dāng)時不可否認(rèn)的是陷入了“跑部進京”的怪圈：不少資源型城市為申報資源枯竭型城市取得相關(guān)利益而不斷“跑部進京”。究其主要原因在于當(dāng)時這個戰(zhàn)略對于優(yōu)扶措施的對象及條件缺乏明確詳細界定的法律標(biāo)準(zhǔn)，以及各城市政府作為“經(jīng)濟人”的趨利心理而導(dǎo)致。

此外，政府內(nèi)設(shè)機構(gòu)存在責(zé)權(quán)不明、職責(zé)交叉、權(quán)責(zé)脫節(jié)、職能重疊、效率不高、相互推脫責(zé)任等問題，政府部門在面對利益與責(zé)任、權(quán)力與義務(wù)的選擇時，從“經(jīng)濟人”的角度通常是選擇能實現(xiàn)自身利益和權(quán)力的最優(yōu)化以及責(zé)任和義務(wù)最小化的方案。因而，不難理解存在經(jīng)濟法制難以觸及的監(jiān)管空白，這也嚴(yán)重制約市場機制效能的發(fā)揮，妨礙國家經(jīng)濟調(diào)節(jié)職能的實現(xiàn)。

（二）政府的“缺位”

政府的“缺位”是就政府經(jīng)濟管理職能的應(yīng)作為而不作為而言的。由于市場先天具有盲目性、唯利性、滯后性等特點，很難達到資源有效配置的目的，不可避免地存在競爭不充分、公共物品不充分、信息不對稱等障礙或缺陷，僅依靠自身難以克服。同時加上我國目前較為復(fù)雜的經(jīng)濟狀況、社會狀況及思想原因，市場經(jīng)濟秩序存在混亂現(xiàn)象也是在所難免，僅僅依靠市場自身進行自我調(diào)節(jié)來配置社會資源是不現(xiàn)實的，易導(dǎo)致市場失靈，這需要政府調(diào)控這只“無形的手”同時起作用來達到資源配置的優(yōu)化。

從實踐來看，政府管理職能要切實轉(zhuǎn)變到管理和調(diào)控經(jīng)濟上來，逐漸轉(zhuǎn)型為服務(wù)型政府，還有賴于管住、管好本分的事，盡量減少政府管理“缺位”現(xiàn)象。比如，相關(guān)行政機關(guān)部門對于符合法定條件的公民、法人等在進行申請頒發(fā)資格證書或登記有關(guān)事項時，并未依法按時受理、審核、頒發(fā)等行為就屬于“不作為”。這通常是政府行政部門的失職、瀆職行為。近年來看，公民、法人等因行政部門失職行為而狀告政府職能部門的案件逐年增多，在一定程度上是對政府經(jīng)濟管理職能有效實行的有力督促。

（三）政府的“越位”與“錯位”

作為“經(jīng)濟人”的政府及其官員對公共權(quán)力與義務(wù)的不同偏好決定了政府實現(xiàn)國家經(jīng)濟調(diào)節(jié)職能時，必然存在缺位、越位或錯位的現(xiàn)象（孫月華，2013）?！霸轿弧笔侵刚块T或行政機關(guān)在經(jīng)濟管理過程中超越了其權(quán)力和職責(zé)范圍，對于本該不應(yīng)管的事進行了管理。而“錯位”，主要是指政府在行使管理職能時，存在身份沖突、職權(quán)沖突等問題。比如，政府與企業(yè)間職責(zé)不分、責(zé)權(quán)不明，不少時候政府既是管理者，又是被管理者?！霸轿弧薄ⅰ板e位”導(dǎo)致濫用職權(quán)，而濫用職權(quán)屬于亂作為。

關(guān)于“越位”與“錯位”的例子有，比如，政府部門或行政機關(guān)對企業(yè)合法的自主經(jīng)營權(quán)進行干預(yù)或侵犯，或以各類理由擅自調(diào)整、變更或廢止合同等。不解決好“越位”與“錯位”問題，若要使行政權(quán)力要與商業(yè)利益徹底脫鉤，各級政府要與各類生產(chǎn)經(jīng)營活動和中介機構(gòu)徹底脫鉤，是難以實現(xiàn)的。

基于經(jīng)濟法制創(chuàng)新的政府管理職能規(guī)范化構(gòu)建

國務(wù)院相關(guān)規(guī)整市場經(jīng)濟秩序的文件多次強調(diào)：“規(guī)范市場經(jīng)濟秩序，首先要規(guī)范政府行為”。而從經(jīng)濟法的角度對此類問題進行規(guī)范需把握住兩個方向：

（一）程序性上的規(guī)范

程序性上的規(guī)范則主要強調(diào)政府干預(yù)在范圍、程序乃至方法上的規(guī)范性，以及合法合理，最終形成適度干預(yù)和調(diào)節(jié)。當(dāng)然僅依靠經(jīng)濟法的力量是不足的，還需借助于憲法、行政法等來共同實現(xiàn)對 “政府失靈”的規(guī)制。

1.依法管理，依法辦事。經(jīng)濟法治原則要求政府履行國家經(jīng)濟調(diào)節(jié)職能必須有所作為，政府調(diào)節(jié)或干預(yù)市場必須依法辦事也是法治經(jīng)濟的應(yīng)有之義。市場經(jīng)濟中，由于市場主體追求自身利益最大化的逐利天性，若對此不進行約束，必會導(dǎo)致個人利益與集體利益、個人利益與社會整體利益發(fā)生沖突，進而引發(fā)市場失靈、社會失信等系列問題。因而，政府部門需要以經(jīng)濟法為職能行使依據(jù)，尋求各方利益的平衡點，并保障其良性互動。

政府的經(jīng)濟管理職能權(quán)限來源于法律授權(quán)，其行使過程中也必然要依法管理，依法辦事，受到法律的限制。因為授權(quán)本身即已構(gòu)成政府權(quán)力的法律限制與約束，其行為活動也應(yīng)以經(jīng)濟法明文規(guī)定為基準(zhǔn)。在法理中，權(quán)利與義務(wù)是法律的核心內(nèi)容，缺一不可的，這就決定了政府在被授權(quán)行使管理職能時，同時也對政府的義務(wù)有明確設(shè)定，進而也決定了政府在行使管理職能時必須依法管理，依法辦事。

2.經(jīng)濟管理法律政策公開透明。政府實行經(jīng)濟管理職能的根本目的在于通過制定相關(guān)政策及法律法規(guī)，規(guī)范市場主體的行為活動，營造公開、公平、公正、有序的競爭環(huán)境。市場經(jīng)濟是法制經(jīng)濟，經(jīng)濟法要想起到較好的指引、教育、強制等作用，創(chuàng)建良好的市場環(huán)境和秩序，還有賴于公開、有序、透明的法律環(huán)境。公開法律政策、透明執(zhí)法、透明司法，是市場主體進行經(jīng)濟活動的必需條件，也是公民應(yīng)享有的知情權(quán)。

經(jīng)濟管理法律政策的公開透明也是加入WTO和經(jīng)濟全球化的要求和趨勢，新形勢下要求更加科學(xué)、合理、高效、透明的政策法律環(huán)境。透明度原則不僅僅要求法律、規(guī)則的公開和通知，更對實施這些法律、規(guī)則程序的公開性有更進一步的要求。法律、政策實現(xiàn)公開、透明，不能搞“暗箱操作”，不能以政府部門或個人權(quán)利直接干預(yù)經(jīng)濟事務(wù)，或作為處理經(jīng)濟事務(wù)的依據(jù)。以行政許可為例，目前實行公開招投標(biāo)或公開拍賣的只有比例較少，行政機關(guān)具有很大的決定權(quán)，并且大多是通過不公開程序由辦事人員或負(fù)責(zé)人自由裁量確定的。

（二）實體性上的規(guī)范

實體性規(guī)范上主要表現(xiàn)為經(jīng)濟法明確規(guī)定政府的經(jīng)濟職能、地位、作用，確認(rèn)包括政府部門在內(nèi)的各經(jīng)濟法律關(guān)系主體的經(jīng)濟職權(quán)、職能、權(quán)力與義務(wù)，促使政府角色從“全能政府”向“有限政府”的轉(zhuǎn)變（程信和，2000）。

1.明確權(quán)利與責(zé)任。政府管理職能的權(quán)力與義務(wù)、權(quán)利與責(zé)任是相互聯(lián)系、統(tǒng)一的。對于管理職能行使得當(dāng)?shù)男袨榻⒓顧C制；反之，對于“缺位”、“越位”、“錯位”等失職行為或其他不當(dāng)行使權(quán)力的行為，應(yīng)當(dāng)追求相應(yīng)責(zé)任。對于我國而言，要實現(xiàn)真正權(quán)責(zé)明確、有規(guī)劃地放權(quán)：政府將決策權(quán)、經(jīng)營權(quán)等交回給企業(yè)，應(yīng)由中介組織管理事項交給相關(guān)機構(gòu)，群眾自治事項交回給基層自治組織去依法辦理。政府管理職能的行使通過權(quán)責(zé)的明確分工、監(jiān)管內(nèi)容的無縫銜接以及各部門間協(xié)同配合處理，還有賴于創(chuàng)建一個相對系統(tǒng)詳明的法律法規(guī)責(zé)任標(biāo)準(zhǔn)，來滿足當(dāng)今的需求。

2.改革政府機構(gòu)。盡管經(jīng)濟體制已改革多年，但中國政府機構(gòu)的設(shè)置不少仍保留著計劃經(jīng)濟時代的設(shè)置方式，顯然已不能滿足目前的經(jīng)濟發(fā)展和經(jīng)濟法制創(chuàng)新的要求，需要進行相應(yīng)的改革。

針對我國的現(xiàn)狀，政府機構(gòu)改革需從以下兩方面著手：一方面，政府及其下屬部門的管理權(quán)責(zé)與權(quán)限問題，應(yīng)由有關(guān)法律法規(guī)予以明確規(guī)定。同樣，對于處罰或行政執(zhí)法也應(yīng)由具有權(quán)限的機關(guān)在其法定權(quán)力和職責(zé)范圍內(nèi)實施。另一方面，政府部門間在明確職責(zé)范圍、合理設(shè)置崗位分工的同時，應(yīng)最大程度地協(xié)同配合處理，盡量避免因職能交叉、權(quán)責(zé)脫節(jié)、效率不高、相互推脫責(zé)任等問題而造成管理上的重復(fù)或疏漏，同時應(yīng)避免政府或政府負(fù)責(zé)人替代本應(yīng)執(zhí)行此職能的職能部門出面處理或解決事務(wù)。

結(jié)論

經(jīng)濟法是政府管理的依據(jù)，政府應(yīng)遵循它的平衡協(xié)調(diào)原則，公平競爭原則，責(zé)權(quán)利相統(tǒng)一原則，從事事強制監(jiān)管的“全能”政府，轉(zhuǎn)變到巧妙宏觀調(diào)控的“有限”政府，這既充分發(fā)揮市場的自我調(diào)節(jié)功能，避免市場失靈，也能較好地平衡各方利益。同時，由于政府既是經(jīng)濟法制的制定者，也是執(zhí)行者，本身具有一定的矛盾性，這在很大程度上阻礙了政府管理職能的規(guī)范化，也對經(jīng)濟法制的進一步創(chuàng)新和政府管理職能的進一步轉(zhuǎn)變提出了新的課題。

1.陳宇翔.基于企業(yè)—社會中間層—政府主體框架的經(jīng)濟法責(zé)任研究[J].商業(yè)時代，2012（33）

2.孫月華.經(jīng)濟法的效益價值取向分析[J].商業(yè)時代，2013（8）

3.程信和.經(jīng)濟法與政府經(jīng)濟管理[M].廣東高等教育出版社，2000

4.湯玉樞.經(jīng)濟法視野下國家經(jīng)濟調(diào)節(jié)職能運行模式[J].求是學(xué)刊，2013（5）

5.程信和.政府經(jīng)濟管理規(guī)范化與經(jīng)濟法制度創(chuàng)新[J].南方經(jīng)濟，2002（1）