大學(xué)章程的文本比較研究

戴婭婭

摘 要 當(dāng)前我國正積極推進(jìn)大學(xué)章程建設(shè)。比較研究我國大陸與港澳臺地區(qū)高校章程，對我國大陸高校的章程建設(shè)具有啟示意義。以《香港大學(xué)條例》、《澳門大學(xué)章程》、《臺灣大學(xué)組織規(guī)程》、《北京大學(xué)章程》四個文本為研究樣本，對歷史背景和現(xiàn)狀進(jìn)行簡要闡述，在此基礎(chǔ)上，就文本體例與內(nèi)外部關(guān)系的規(guī)定進(jìn)行比較。分析我國大陸地區(qū)大學(xué)章程與港澳臺地區(qū)大學(xué)章程存在的差異及其原因，希望借此啟發(fā)目前我國內(nèi)地眾多高校的章程制定工作。

關(guān)鍵詞 大學(xué)章程 比較研究 高等教育

中圖分類號：G640 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

大學(xué)章程是由大學(xué)權(quán)力機(jī)構(gòu)制定的治?？偩V領(lǐng)，在大學(xué)發(fā)展中起著重要的作用。2011年11月28日，教育部頒布了《高等學(xué)校章程制定暫行辦法》（第31號令），對我國高等學(xué)校章程的制定工作進(jìn)行了詳盡的規(guī)范。2013年9月26日，教育部印發(fā)了《中央部委所屬高等學(xué)校章程建設(shè)行動計(jì)劃（2013-2015）》，要求到2015年底，教育部及中央部門所屬的114所高等學(xué)校，分批全部完成章程制定和核準(zhǔn)工作。這些文件的相繼發(fā)布，推動了我國大學(xué)章程的制定和研究工作，也說明了我國大學(xué)章程的建設(shè)還處于起步階段。

鑒于此，本文以《北京大學(xué)章程》與《香港大學(xué)條例》、《澳門大學(xué)章程》、《臺灣大學(xué)組織規(guī)程》為樣本，就四所大學(xué)章程的文本體例、內(nèi)外部關(guān)系進(jìn)行比較。

1 研究樣本的背景介紹

香港大學(xué)于1911年3月在英國殖民統(tǒng)治之下成立。港大在成立之初，香港政府沿用英國大學(xué)管理制度，由香港立法局為香港大學(xué)制定條例，并將其納入香港的法例體系之中，通過大學(xué)條例對大學(xué)進(jìn)行管理。每一個大學(xué)條例對應(yīng)一個法例號，香港大學(xué)條例對應(yīng)香港法例第1053號。該條例是香港的法例體系的組成部分。這開創(chuàng)了香港大學(xué)條例制定先河。香港大學(xué)條例既是大學(xué)管理制度，也是香港法律體系中的一部分，它享有很高的法律地位。1997年中國對香港恢復(fù)行使主權(quán)，《1911年大學(xué)條例》被1997年的《香港大學(xué)條例》代替?！断愀刍痉ā返?6條規(guī)定：“香港特別行政區(qū)在原有教育制度的基礎(chǔ)上，自行制定有關(guān)教育的發(fā)展和改進(jìn)的政策，包括教育體制和管理、教學(xué)語言、經(jīng)費(fèi)分配、考試制度、學(xué)位制度和承認(rèn)學(xué)歷等政策。”

澳門大學(xué)于1981年成立，前身為私立東亞大學(xué)。1988年由澳葡政府購入后改為公立大學(xué)，并于1991年9月16日公布第50/91/M號法令，制定大學(xué)章程，更名為澳門大學(xué)。后陸續(xù)通過第25/92/M號訓(xùn)令、第470/99/M號訓(xùn)令等對章程進(jìn)行修改。2004年開始，澳門特區(qū)政府開始制定新的《高等教育制度》和《高等教育評審制度》，2006年2月27日，澳門特別行政區(qū)立法會通過第1/2006號法律即《澳門大學(xué)法律制度》，2006年4月19日公布《澳門大學(xué)章程》及附件第14/2006號行政命令。

“國立臺灣大學(xué)”（以下稱臺灣大學(xué)）前身為日據(jù)時期的臺北帝國大學(xué)，1945年更名為臺灣大學(xué)。1946年9月13日當(dāng)時的國民政府教育部頒布高字第19406號指令通過了《臺灣大學(xué)組織規(guī)程》，至2014年10月20日，經(jīng)過近50次修訂，形成了現(xiàn)行的《臺灣大學(xué)組織規(guī)程》。

北京大學(xué)前身為1989年清政府創(chuàng)立的京師大學(xué)堂，是具有現(xiàn)代意義的中國第一所國立綜合性大學(xué)，清政府相繼頒布了三個“京師大學(xué)堂章程”。1920年教育部準(zhǔn)予《國立北京大學(xué)現(xiàn)行章程》備案。1932年12月，北京大學(xué)頒行《國立北京大學(xué)組織大綱》。1947年，北京大學(xué)教授會通過新的《國立北京大學(xué)組織大綱》。1978年1月，北京大學(xué)召開教育工作會議，討論新的《北京大學(xué)工作條例（暫行草案討論稿）》。2006年12月，北京大學(xué)啟動編制《北京大學(xué)章程》。2014年10月8日教育部發(fā)布《高等學(xué)校章程核準(zhǔn)書第24號》，《北京大學(xué)章程》正式發(fā)布、生效。

2 文本體例比較

香港大學(xué)的章程包括《香港大學(xué)條例》和《香港大學(xué)規(guī)程》，其中條例是總綱，規(guī)程是從更細(xì)的層面上規(guī)定學(xué)校的各項(xiàng)事務(wù)。《香港大學(xué)條例》共16條，從整體上規(guī)定了香港大學(xué)的重大方面內(nèi)容。條例的第13條是章程，由31條具體細(xì)則組成。

《澳門大學(xué)法律制度及章程》包括《澳門大學(xué)法律制度》《澳門大學(xué)章程》以及附件《第14/2006號行政命令》。《澳門大學(xué)法律制度》共14條，于2006年2月27日由澳門特別行政區(qū)立法會通過，經(jīng)行政長官簽署命令公布。2006年4月19日公布的《澳門大學(xué)章程》共六章56條?！兜?4/2006號行政命令》（共4條）屬于對個別條款的修改或補(bǔ)充條款。

《臺灣大學(xué)組織規(guī)程》共八章64條，還包括《‘國立臺灣大學(xué)學(xué)院、學(xué)系（科）、研究所及學(xué)位學(xué)程組織系統(tǒng)表》《‘國立臺灣大學(xué)及學(xué)院附設(shè)機(jī)構(gòu)組織系統(tǒng)表》《‘國立臺灣大學(xué)及學(xué)院研究中心、館、所、委員會及專案小組系統(tǒng)表》等4個附表。

《北京大學(xué)章程》共九章56條。

對比四個大學(xué)章程的文本體例可以看到，共同之處在于章程文本所涉及的基本內(nèi)容一致，包括總體性或者一般性規(guī)定。但四個章程的文本體例也存在較大的差異。第一、章程的名稱表述與文本格式不同。香港大學(xué)采用“條例”和“規(guī)程”相結(jié)合的方式，以“條例”為基本文件，“規(guī)程”為具體說明。澳門大學(xué)采用“法律制度”與“章程”同時存在，“法律制度”簡明扼要地對基本法律問題進(jìn)行規(guī)定，“章程”對澳門大學(xué)的主要事項(xiàng)進(jìn)行詳細(xì)說明。臺灣地區(qū)采用“組織規(guī)程”與附表相結(jié)合的方式。北京大學(xué)則簡單以“章程”命名。第二、詳簡程度與內(nèi)容側(cè)重不同。《香港大學(xué)條例》、《澳門大學(xué)章程》、《臺灣大學(xué)組織規(guī)程》內(nèi)容更多，篇幅更長，文本也更具體詳細(xì)，更側(cè)重對大學(xué)和社會關(guān)系、決策治理結(jié)構(gòu)、教授治校、學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)等方面的詳盡規(guī)定，操作性強(qiáng)，《北京大學(xué)章程》相對更簡單宏觀，表述籠統(tǒng)，缺少具有可操作性的具體條款。

3 內(nèi)外部關(guān)系的比較

大學(xué)章程基本調(diào)整兩個關(guān)系：外部關(guān)系與內(nèi)部關(guān)系，外部關(guān)系主要是學(xué)校與政府的關(guān)系，內(nèi)部關(guān)系主要是黨委、校長、學(xué)院、教師、學(xué)生之間的關(guān)系。endprint

3.1 大學(xué)與政府、社會的關(guān)系

《香港大學(xué)條例》的制定主體是政府，由香港立法局通過立法會制定?！断愀鄞髮W(xué)章程》第十五章規(guī)定，大學(xué)顧問委員成員中應(yīng)當(dāng)包括立法委員會中自身選舉產(chǎn)生的5名官員、常設(shè)評議委員會自身選舉產(chǎn)生的12名成員、大學(xué)補(bǔ)助委員會自身選舉產(chǎn)生的3名成員、香港中學(xué)津貼委員會自身選舉產(chǎn)生的3名成員，這些成員來自政府或社會組織。第十八章規(guī)定，校董會應(yīng)當(dāng)包括校監(jiān)任命的7個人，他們應(yīng)是非大學(xué)學(xué)生或雇員，其中一人為主席，校董會任命的6人，應(yīng)是非大學(xué)學(xué)生或雇員。

《澳門大學(xué)章程》由行政長官行使《澳門特別行政區(qū)基本法》第五十條（四）項(xiàng)規(guī)定的職權(quán)發(fā)布。章程第十二條規(guī)定，澳大的校監(jiān)為澳門特別行政區(qū)行政長官，校監(jiān)職權(quán)包括核準(zhǔn)澳大的標(biāo)志，并公布于《澳門特別行政區(qū)公報》，核準(zhǔn)及頒授榮譽(yù)學(xué)位及其他榮譽(yù)名銜，主持所出席的各項(xiàng)由澳大舉辦的活動及儀式。行政長官在行使其監(jiān)督權(quán)時，有權(quán)作出任免大學(xué)議庭成員、任免澳門大學(xué)校長等行為。第十四條規(guī)定大學(xué)議庭由行政長官從社會賢達(dá)中委任的人士不少于二十名。章程第十七條規(guī)定了校董會的定義與組成，其成員包括社會文化司司長代表、高等教育輔助辦公室主任、教育暨青年局局長、財政局局長，及“被公認(rèn)為有成就的人士十四至十六名，校董會的主席、副主席及司庫由行政長官從其中委任，主席的報酬由行政長官訂定。

《臺灣大學(xué)組織規(guī)程》由臺灣地區(qū)“教育部”發(fā)函公布實(shí)施。該規(guī)程第二章第一節(jié)規(guī)定，校長不受國籍法及就業(yè)服務(wù)法有關(guān)國籍及就業(yè)規(guī)定之限制，校長由校長遴選委員會產(chǎn)生，遴選委員會置委員21人，其中校務(wù)會議推選學(xué)校代表9人、學(xué)校推薦校友會代表及社會公正人士9人、教育部遴派代表3人組成。規(guī)程第七章“校園安全”中第五十九條規(guī)定，“除本大學(xué)駐衛(wèi)警察外，軍、警未經(jīng)校長委請或同意，不得進(jìn)入校園，但追捕現(xiàn)行犯者，不在此限。”

《北京大學(xué)章程》由中華人民共和國教育部發(fā)文頒布。章程第一條規(guī)定“根據(jù)憲法、教育法和高等教育法，制定本章程”，第二條規(guī)定“學(xué)校是國家舉辦的、實(shí)施高等教育的非營利性事業(yè)單位法人。國家規(guī)定辦學(xué)規(guī)模，保障學(xué)校的辦學(xué)條件和辦學(xué)自主權(quán)。學(xué)校依法自主辦學(xué)，接受國家監(jiān)管和社會監(jiān)督”。章程第七章“校友及社會”下第四十五條規(guī)定，學(xué)校實(shí)行社會參與制度，堅(jiān)持校務(wù)委員會校外委員制度，設(shè)立名譽(yù)校董，聘請對學(xué)校發(fā)展作出重大貢獻(xiàn)的社會杰出人士擔(dān)任，設(shè)立國籍咨詢委員會。第四十六條規(guī)定，成立北京大學(xué)教育基金會，接受社會捐贈。

以上為四個章程文本中涉及學(xué)校與政府、社會關(guān)系的主要表述。從這些表述中，我們可以看到，在大學(xué)與政府的關(guān)系中：首先，四所大學(xué)的章程均與政府有密切關(guān)系。其中《北京大學(xué)章程》與《臺灣大學(xué)組織規(guī)程》由政府頒布實(shí)施，《澳門大學(xué)章程》由特區(qū)行政長官頒布，而《香港大學(xué)條例》由香港特別行政區(qū)立法局立法會制定，本身即是香港法律的一部分。其次，章程所反映的大學(xué)與政府的關(guān)系程度不一。香港大學(xué)與特區(qū)政府的關(guān)系在章程中的體現(xiàn)除了章程由立法局制定、大學(xué)顧問委員會中包含立法委員等幾個方面，其他未再涉及。澳門大學(xué)主要由行政長官監(jiān)督，行政長官還參與學(xué)校重要人事任免、財政預(yù)算等宏觀方面的工作。特區(qū)部分行政部門負(fù)責(zé)人出任校董會成員。《臺灣大學(xué)組織規(guī)程》規(guī)定在校長遴選委員會中三名委員由教育部委派，占全部委員的1/7。規(guī)程其他地方對學(xué)校與政府關(guān)系沒有明確涉及。北京大學(xué)雖然在章程中提出依法自主辦學(xué)，但也明確規(guī)定學(xué)校由國家舉辦，實(shí)行中國共產(chǎn)黨北京大學(xué)委員會領(lǐng)導(dǎo)下的校長負(fù)責(zé)制。

在大學(xué)與社會關(guān)系中，四所大學(xué)都比較重視與社會的聯(lián)系。香港大學(xué)、澳門大學(xué)、臺灣大學(xué)這三所學(xué)校在其大學(xué)章程中都明確規(guī)定了外部人員參與大學(xué)決策機(jī)構(gòu)的名額、產(chǎn)生方式以及參與學(xué)校管理的方式和權(quán)限，并確定校友參與大學(xué)事務(wù)的權(quán)利。相比之下，《北京大學(xué)章程》僅僅在大學(xué)辦學(xué)自主權(quán)與校企合作方面做了相關(guān)規(guī)定，但是大學(xué)與（下轉(zhuǎn)第59頁）（上接第9頁）政府、社會關(guān)系的具體制度很少。

3.2 大學(xué)的決策治理機(jī)構(gòu)

四個大學(xué)章程都著重規(guī)定了大學(xué)的決策機(jī)構(gòu)和重大問題的決策程序。《香港大學(xué)體例》規(guī)定：大學(xué)顧問委員會是香港大學(xué)最高管理機(jī)構(gòu)，校董會是香港大學(xué)的執(zhí)行機(jī)構(gòu)?！断愀鄞髮W(xué)章程》第十五至十九章對大學(xué)顧問委員會和校董會的成員的產(chǎn)生、規(guī)模及人員構(gòu)成、大學(xué)顧問委員會與校董會的權(quán)力及權(quán)力實(shí)施有非常細(xì)致具體的規(guī)定?！栋拈T大學(xué)章程》規(guī)定校董會是澳門大學(xué)最高合議機(jī)關(guān)，負(fù)責(zé)制定澳大的發(fā)展方針及檢查其執(zhí)行，并促進(jìn)澳大與社會的聯(lián)系。澳大章程對其校董會職權(quán)的描述達(dá)二十三條之多，包括從澳大的總體方針及發(fā)展計(jì)劃等重大問題到檢討及厘定澳大各項(xiàng)費(fèi)用及手續(xù)費(fèi)等具體細(xì)小事務(wù)?！杜_灣大學(xué)組織規(guī)程》規(guī)定臺灣大學(xué)設(shè)校務(wù)會議，議決校務(wù)重大事項(xiàng)，審議包括校務(wù)發(fā)展計(jì)劃與預(yù)算、組織規(guī)程及各種重要章則、教學(xué)單位等的合并與停辦及其他校內(nèi)重要事項(xiàng)。規(guī)程從第三十六條至四十一條對校務(wù)會議的人員組成、人員的選舉產(chǎn)生、會議召開時間、審議事項(xiàng)進(jìn)行了詳細(xì)說明。臺灣大學(xué)還設(shè)行政會議，校長任主席，議決規(guī)程所定事項(xiàng)及其他重要行政事項(xiàng)?！侗本┐髮W(xué)章程》規(guī)定，學(xué)校實(shí)行中國共產(chǎn)黨北京大學(xué)委員會領(lǐng)導(dǎo)下的校長負(fù)責(zé)制，校黨委統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)學(xué)校工作，支持校長獨(dú)立負(fù)責(zé)地行使職權(quán)。

4 總結(jié)

由此看來，與香港大學(xué)、澳門大學(xué)、臺灣大學(xué)三校章程的實(shí)質(zhì)性規(guī)定相比，北京大學(xué)的章程以宣示性條款為主，主要模塊和具體條款描述模糊籠統(tǒng)，不具備指導(dǎo)性與可操作性。當(dāng)前，我國高校正在積極開展章程的編制工作，如果該工作仍然以模仿、改編統(tǒng)一體例文本為主，最終所有高校章程將嚴(yán)重趨同，國家推行高校章程編制工作以推動依法治校的意圖勢必?zé)o法實(shí)現(xiàn)。

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