喀斯特地區(qū)“省直管縣”財政體制改革成效分析——以貴州盤縣為例

張曉美，王 晴

(貴州大學管理學院，貴陽 550025)

1982年，中共中央第51號文作出的市管縣體制的決定，對加快城市化進程，帶動以地級市為中心的區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展起到了重要的推動作用。但是，隨著我國經(jīng)濟的發(fā)展，行政治理環(huán)境和手段的變化［1］，“市管縣”這種行政體制逐漸顯現(xiàn)出行政管理成本高、行政效率低下、縣級財政負擔重、縣級資源配置不足等弊端。2009年6月，財政部發(fā)布《關于推進省直接管理縣財政改革的意見》，明確提出了在2012年底前，力爭全國除民族自治地區(qū)外，全面推行省直接管理縣的財政體制改革的總體目標。貴州省2009年開始對部分縣市進行省直管縣的財政體制改革，截至2013年年底共有42個改革試點縣市。六盤水市位于貴州西部，號稱中國“涼都”，是“三線建設”誕生的一座年輕工業(yè)城市。在省直管縣體制改革后，六盤水市的經(jīng)濟取得快速發(fā)展，2013年末人均GDP僅次于省會貴陽。盤縣是六盤水市4個縣級政區(qū)中下轄縣鎮(zhèn)最多、常住人口最多的縣。

本文以盤縣為研究對象，分析省直管縣財政體制改革對盤縣經(jīng)濟的影響，以從盤縣經(jīng)濟的變化來分析省直管縣對貴州省縣域經(jīng)濟的影響。

一、貴州盤縣省直管縣財政體制改革的基本情況

盤縣隸屬于貴州省六盤水市，擁有118萬人口，4 056平方公里的國土面積。2008年盤縣的全年GDP為153.54億元，農(nóng)民人均純收入為2 740元。與我國西部地區(qū)的縣城相比，盤縣財力相對較好，2008年全年財稅總收入363 599萬元，其中縣級財政收入125 866萬元，全年財政一般預算支出210 995萬元，財源較依賴國家的轉(zhuǎn)移支付。

省直管縣財政體制改革，按照“分稅分享、統(tǒng)一規(guī)范，存量不動、增量調(diào)整，利益共享、風險共擔，精簡高效、注重基層”的基本原則推行。一方面，擁有更多的對經(jīng)濟的自主支配權(quán)和更豐富的財政資源使得盤縣可以進一步集中財力發(fā)展本縣域的經(jīng)濟;另一方面，由于盤縣自然資源豐富，現(xiàn)已探明的礦產(chǎn)資源有煤、鐵、銅、黃金等20多種，其中煤炭資源儲量大、品種全、質(zhì)量優(yōu)，探明儲量105億噸，遠景儲量380億噸，境內(nèi)有盤江精煤公司，盤南煤礦、松河煤礦，盤縣電廠、盤南電廠等大中型公有制煤電企業(yè)和200多家小型地方煤炭企業(yè)，是貴州省的重點產(chǎn)煤縣和“黔電送粵”的重要電源點，民營經(jīng)濟較為活躍，稅源后勁較足，使得新體制對推動盤縣經(jīng)濟發(fā)展十分有利。

省直管縣財政體制改革后，縣級總體財政收入有了明顯的提高。盤縣2009年開始體制改革，其2009—2013年的縣級財政收入分別為160 613萬元、210 285萬元、336 107萬元、428 452萬元、479 078萬元，較之于2008年的縣級財政收入125 866萬元，環(huán)比增長幅度分別為 27.61%、30.93% 、59.83%、27.47%、21.12%，財政收入增幅在2011年達到最高峰，在2013年落回至一般水平。根據(jù)以上的數(shù)據(jù)分析，①論文中所用數(shù)據(jù)根據(jù)盤縣統(tǒng)計局網(wǎng)站公布的各年國民經(jīng)濟和社會發(fā)展統(tǒng)計公報整理?？梢园l(fā)現(xiàn)省直管縣財政體制改革一定程度上提高了縣級的總體財政收入。

二、省直管縣財政體制改革對縣域經(jīng)濟的影響

省直管縣財政體制改革推動力縣級與省級財政的直接結(jié)算，大大精簡了資金周轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)，使得財政資金流動更快、使用效率更高。同時，省級財政對縣級的轉(zhuǎn)移支付力度的增加，使縣級財政可以擁有更大的經(jīng)濟支配權(quán)和更多的財政權(quán)力，從而更好地發(fā)展縣域經(jīng)濟，不斷提升縣域經(jīng)濟的發(fā)展空間，有力地支持了省域經(jīng)濟的發(fā)展和繁榮。

(一)省直管縣財政體制促進縣域公共產(chǎn)品更有效供給

省直管縣財政體制改革使縣級政府的可用財力增加，縣級財政部門的對資金運用的自主性增加，盤縣可以根據(jù)經(jīng)濟發(fā)展需要，積極改善社會民生，加大基礎設施建設和重點項目建設，健全社會保障體系，使縣級政府能更好地為本縣域提供更加周到的公共產(chǎn)品和公共服務。如表1所示，在實施省直管縣財政體制改革前5年，固定資產(chǎn)投資額一直都是小幅增長，增幅最高僅為39.33%;改革后5年，固定資產(chǎn)投資額的增長速度逐漸加快，從2009年的31.94%到2012年的111.60%，投資總額在2013年達到5 760 000元。2009年到2010年，其他投資金額成倍增長，2009年以后，對基本建設和更新改造的投資以大于50%的比率增長，增幅最大達到100%以上。

表1 盤縣2004—2013年固定資產(chǎn)投資表

以上結(jié)論從圖1可以很直觀地看出。大量的固定資產(chǎn)投資快速完善了城市基礎設施建設，如完善城市污水處理系統(tǒng)、城區(qū)路面硬化、完善社會保障體系等，加大了環(huán)境保護力度和對安全生產(chǎn)工作的關注度。省直管縣財政體制改革增加了盤縣的縣域財力，使縣域公共服務和公共產(chǎn)品供給最優(yōu)化成為可能。

圖1 盤縣2004—2013年固定資產(chǎn)投資

(二)省直管縣財政體制有利于縣域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級

依托豐富的自然資源，盤縣的經(jīng)濟發(fā)展一直以第二產(chǎn)業(yè)為支柱產(chǎn)業(yè)，2004年到2008年，盤縣完成了三大產(chǎn)業(yè)比重由11.60%∶60.70%∶27.70% 到 6.90% ∶71.00% ∶22.10% 的轉(zhuǎn)變，省直管縣財政體制改革后的2009年到2013年，三大產(chǎn)業(yè)的比重基本保持不變。隨著各產(chǎn)業(yè)內(nèi)部的優(yōu)化升級，在以第二產(chǎn)業(yè)為支柱產(chǎn)業(yè)的同時，盤縣不斷提高第一產(chǎn)業(yè)的發(fā)展質(zhì)量，增加招商引資的數(shù)量，大力發(fā)展旅游業(yè)，逐漸提高第三產(chǎn)業(yè)的比重，力爭使產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)得到進一步優(yōu)化。

在第一產(chǎn)業(yè)方面，盤縣政府投入更多的財力以促進農(nóng)村基礎設施建設的完善，引導農(nóng)村產(chǎn)業(yè)一體化的發(fā)展，以農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代化、高效化、規(guī)?；?、可持續(xù)化為發(fā)展目標，推動農(nóng)民收入的提高。2010年和2011年，由于自然災害較為嚴重，盤縣的糧食總產(chǎn)量個下降了10個百分點以上。針對這種情況，2011年和2012年盤縣對縣及縣以下的投資額分別為49 500萬元和1 075 466萬元，增幅均在100個百分點以上。對50萬元以下農(nóng)村住戶投資分別在398 451萬元和1 128 823萬元，增幅為302.98%和605.5%，增速明顯快于2008年的92%，2009年的 －55.43%，2010年的145.90%，顯示出了財政體制改革對于扶持和發(fā)展本縣的基礎產(chǎn)業(yè)的極大優(yōu)勢。

此外，省直管縣財政體制改革后，在對外進行招商引資和發(fā)展本地鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)時，縣級政府可以投入更多的財力和擁有更多的話語權(quán)。盤縣統(tǒng)計局在網(wǎng)上公布的省直管縣財政體制改革以后年度的國民經(jīng)濟和社會發(fā)展統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，盤縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展迅速:2009年，其年末從業(yè)人數(shù)149 512人，總產(chǎn)值完成2 024 352萬元、比上一年增加679 896萬元，其中:工業(yè)增加值485 282萬元;2010年，年末從業(yè)人數(shù)151 553人，總產(chǎn)值完成2 451 891萬元，比上一年增加799 422萬元，其中:工業(yè)增加值614 459萬元;2011年以后公布的數(shù)據(jù)為非公有制經(jīng)濟或者民營經(jīng)濟的發(fā)展狀況。發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)不僅能帶動農(nóng)業(yè)的產(chǎn)、供、銷一體化的發(fā)展，還能使農(nóng)村剩余勞動力得到更好更有效的安置，實現(xiàn)離土不離鄉(xiāng)。而且，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的類別多樣化對于本縣的第二產(chǎn)業(yè)的發(fā)展同樣有著重要的貢獻。

在第二產(chǎn)業(yè)方面，基于盤縣自身的自然資源豐富，尤以煤炭資源儲量最為豐富的優(yōu)勢，借助于財政體制改革的契機，盤縣加大了對基本建設和更新改造的投資力度，這不僅有利于本地鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展，而且更多的境外企業(yè)落戶盤縣提供了良好的投資環(huán)境。財政體制改革的前一年，盤縣共引進68個外來投資項目，2 055 100萬元的項目投資總額，其中實際到位的項目資金有188 000萬元。根據(jù)表2的數(shù)據(jù)，實施財政體制改革后，盤縣引進內(nèi)資新建和續(xù)建投資項目數(shù)在不斷增加，比起2008年，投資金額增幅較大。

表2 招商引資表

在第三產(chǎn)業(yè)方面，依托本縣豐富的旅游資源，在政府不斷加大對基礎設施和更新改造的投資的前提下，盤縣每年接待的游客總?cè)藬?shù)持續(xù)上升，帶來了其旅游總收入的穩(wěn)定增長。

作為一個以第二產(chǎn)業(yè)為產(chǎn)業(yè)支柱，尤其以高耗能工業(yè)為經(jīng)濟重心的縣城，在這次省直管縣財政體制改革的機會中，盤縣除了對三大產(chǎn)業(yè)的內(nèi)部結(jié)構(gòu)進行優(yōu)化升級外，還鼓勵發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟，加強生態(tài)環(huán)境保護，走可持續(xù)發(fā)展的道路。盤縣循環(huán)經(jīng)濟的發(fā)展，提高了工業(yè)廢棄物的綜合利用水平，使瓦斯發(fā)電的裝機容量達到2.4萬千瓦。污染治理和淘汰落后產(chǎn)能工作的開展，使得一些污染嚴重的工廠被取締關閉。對工廠污水、礦井水排放為主的水環(huán)境治理工作的開展，以及污水處理廠和垃圾填埋場的建成投入使用，進一步推動了對重點水域的治理和保護工作的開展。節(jié)能減排工作取得一定進展，有效降低了單位生產(chǎn)總值能耗，其中2011年，二氧化硫、氮氧化物和化學需氧量分別減排917.5噸、112.18噸和611噸。營造林、治理石漠和水土流失工程的開展，使得森林覆蓋率在2012年達到42.07%，生態(tài)環(huán)境明顯改善。

(三)省直管縣財政體制有利于縣域小城鎮(zhèn)的發(fā)展

省直管縣財政體制改革使盤縣擁有更多的經(jīng)濟支配權(quán)和更多的財政資源，盤縣通過加大對小城鎮(zhèn)的基礎設施建設和公共服務的投入力度來支持小城鎮(zhèn)的發(fā)展?？h級政府通過對本縣域小城鎮(zhèn)和農(nóng)村投入更多的財政資源，進一步完善其基礎設施建設并大力發(fā)展教育文化、醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)，提高小城鎮(zhèn)容納農(nóng)村剩余勞動力的能力，同時依靠鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的不斷發(fā)展壯大提高就業(yè)率，有效安置農(nóng)村剩余勞動力，促進小城鎮(zhèn)的經(jīng)濟進一步發(fā)展。

此外，省直管縣財政體制改革對農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展也有著一定的促進作用:縣級財力的增加使縣級財政能夠更多地投入資金以完善本縣域農(nóng)村地區(qū)的公共基礎設施建設，更好地支持社會主義新農(nóng)村建設。改革后5年，盤縣對農(nóng)村生產(chǎn)生活設施建設的投入力度不斷加大，如修復水利設施、提高農(nóng)民生活用水煤氣的質(zhì)量等，加大改造農(nóng)村公路和中小學危房的力度，提高農(nóng)村的教育文化生活質(zhì)量并改善其衛(wèi)生條件等。并依據(jù)自身的能源優(yōu)勢，利用財政體制改革的大好時機，加大招商引資力度，發(fā)展富有盤縣特色的產(chǎn)業(yè)，同時加強環(huán)境保護和提高資源的綜合利用水平，發(fā)展與時代要求相一致的環(huán)境友好型經(jīng)濟，加快建設社會主義新農(nóng)村，以便更好地支持小城鎮(zhèn)的經(jīng)濟社會發(fā)展。

(四)省直管縣財政體制有利于民營經(jīng)濟的發(fā)展

省直管縣財政體制改革后，縣級財政擁有更多的財政自主權(quán)和財政資源，可以更好地支持重點發(fā)展行業(yè)所需要的基礎設施建設，同時借助專項補貼、資金配套和貸款貼息等手段，促使信貸資金更多地向重點發(fā)展的行業(yè)領域集聚，有力地推動了民營經(jīng)濟在優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的前提下合理快速發(fā)展。2011年，民營經(jīng)濟企業(yè)年末從業(yè)人數(shù)156 533人，總產(chǎn)值完成3 032 805萬元，比上年增加1 002 460萬元;2012年，民營經(jīng)濟年末從業(yè)人數(shù)163 766人，比上年增長4.62%，總產(chǎn)值完成4 114 165萬元，比上年增加1 383 896萬元;2013年，民營經(jīng)濟年末從業(yè)人數(shù)180 675人，比上年增長10.33%，總產(chǎn)值完成4 940 031萬元，比上年增長20.07%，實現(xiàn)增加值1 851 734萬元，財政體制改革以來，盤縣的民營經(jīng)濟發(fā)展呈現(xiàn)良好趨勢。

三、結(jié)束語

省直管縣財政體制的改革賦予了縣域財政自主權(quán)。劉佳等人研究表明省直管縣改革在人口規(guī)模較大的縣，經(jīng)濟發(fā)展水平較高的縣政策效應更高。本文通過研究改革后盤縣公共品的供給、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化升級、城鎮(zhèn)化和民營經(jīng)濟的增長變化，發(fā)現(xiàn)省直管縣財政體制改革對盤縣的經(jīng)濟影響是正效應。因此，在當前縣鄉(xiāng)財政迫切需要解困的背景下，加快城鎮(zhèn)化改革進程，有必要全面推進省直管縣財政體制改革。但不容忽視的是，配套改革的滯后使省直管縣改革從長期看不利于縣級財政狀況的改善。因此，為使省直管縣財政體制改革對縣域經(jīng)濟產(chǎn)生正的政策效應，各地在穩(wěn)步推進改革的同時應同時出臺配套措施，制定適宜的政策并采取合適的策略，以確保省直管縣財政體制改革取得成功。

［1］郝靖戎.“省直管縣”適應性的制度經(jīng)濟學分析［J］.黑龍江生態(tài)工程職業(yè)學院學報，2011(3).

［2］賈俊雪，張永杰，郭婧.省直管縣財政體制改革、縣域經(jīng)濟增長與財政解困［J］.中國軟科學，2013(6).

［3］徐雪梅，王寧，王洪運.基于秩和比法的“省直管縣”實施條件評價［J］.地方財政研究，2011(12).

［4］劉佳，馬亮，吳建南.省直管縣改革與縣級政府財政解困——基于6省面板數(shù)據(jù)的實證研究［J］.公共管理學報，2012(3).