政治經濟學視角下食品價格上漲中政府與市場角色分析

■ 張群群 教授（中國社會科學院財經戰(zhàn)略研究院 北京 100836）

引言

“誰控制了食物，誰就掌握了權力”。（布呂內爾，2010）食品價格在社會經濟和政治體系中舉足輕重，幾乎沒有任何國家或經濟體對此掉以輕心。食品價格和通脹問題密切交織，并非完全靠市場單一力量調節(jié)的領域，而是必然牽涉政府與市場的不同角色和交互作用。在觀察和分析食品價格現(xiàn)象時，應拓寬視野，關注食品價格管理與調控的經驗和教訓，從中汲取政策智慧。

政治經濟學視角的分析表明，食品價格重要而敏感。在食品體系中，市場部門扮演重要角色，而食品價格是最主要的調節(jié)信號，政府干預則應提供穩(wěn)定適宜的價格政策環(huán)境。一旦價格政策環(huán)境出現(xiàn)問題，食品價格機制就會被扭曲，由此造成食品體系運行的紊亂。食品價格對食品消費者和生產者的影響不同，這種雙重作用造成了食品價格政策的困境。在經濟增長和經濟發(fā)展的長期過程中，食品價格通常存在著穩(wěn)定一貫的長期趨勢。無論是微觀決策者的私人決策，還是宏觀決策當局對食品價格的管理和調控，都只能順應這種長期趨勢，而不能錯誤地壓抑其長期變動，或是逆潮流而動。因食品價格敏感又重要，各國政府若要有效應對食品價格上漲的挑戰(zhàn)，必須有解決食品價格上漲問題的政治意愿，采取穩(wěn)定物價的宏觀經濟政策，具備保障供應、緩解漲價的經濟調節(jié)能力和政策工具，充分利用國際市場和國內市場，靈活運用維護和規(guī)范市場秩序的微觀規(guī)制手段，保障生產者和消費者的交換權利。

食品政治經濟學：食品價格的敏感性和重要性

（一）市場部門作為黏合劑與食品價格信號

市場部門在食品體系中扮演重要角色，食品價格是最主要的調節(jié)信號，而政府干預則應提供穩(wěn)定適宜的價格政策環(huán)境。研究者們早就認識到，在幾乎所有的食品和糧食體系里，把食品政策所涉及的不同因素結合在一起的黏合劑是市場部門。市場部門既提供了食品生產所需的技術服務，又提供了指導食品生產和食品消費的調節(jié)信號。政府干預的主要作用是改進生產要素投入、儲存、運輸和加工的效率，并向生產者、銷售機構和消費者提供價格政策環(huán)境，在這一環(huán)境里，各項成本能夠準確地反映到價格信號上（Timmer，1986）。

價格政策環(huán)境出現(xiàn)問題將扭曲食品價格機制，造成食品體系運行的紊亂。假如政府干預未能提供適宜的價格政策環(huán)境，或者由于其他原因，各項成本不能夠準確地反映到價格信號上，食品生產的要素投入與技術選擇、食品的儲運加工、銷售和消費就有可能出現(xiàn)資源配置不當、價格信號扭曲、資源與產品浪費、生產和流通效率下降等現(xiàn)象。在極端情況下，甚至可能出現(xiàn)農業(yè)生產率水平驟降，供求總量失衡甚至供大于求的情況下，凸現(xiàn)糧價飆升以及糧食供應的突然中斷，以致出現(xiàn)饑荒。在最極端情況下，市場失效與政府失靈疊加，食品市場狀況進一步惡化。正常的食品生產和正常的食品消費，大體上都需要相對穩(wěn)定的市場和價格政策環(huán)境；政策環(huán)境驟變，會導致食品生產和食品消費決策出現(xiàn)異常和紊亂，令普通生產者和消費者無所適從，淪為市場、價格和政策風險的承受者。

（二）食品價格的雙重作用

食品價格對食品消費者和食品生產者具有不同的影響。Timmer（1986）指出，食品消費者和食品生產者是以相反的方向對食品價格作出反應。對消費者來說，高昂的食品價格限制了可購買的食品和其他商品及服務的范圍；而低廉的食品價格則可容許攝取更多食物、更多種類的糧食、高質量的飲食，以及購買其他消費品。食品價格對極端貧困者來說格外重要，因其恩格爾系數(shù)高，其絕大部分收入用于購買淀粉類食品。對這些家庭來說，低廉的食品價格甚至意味著他們可繼續(xù)生存下去。然而，對農戶而言，食品或糧食價格的含義卻截然不同。短期來看，收獲量既定的條件下，若已支付農業(yè)生產投入成本，且產量已確定，則產出價格就成為決定農戶收入的唯一變量。長期來看，產出價格為農戶提供了有關應使用和購進多少投入品、新技術、家庭勞力和管理技能的信號。這些因素均影響產量。因此，食品價格向政府和生產者傳達著消費者獲取食品或糧食的集體意愿和能力，因而為維系食品供給提供了基本激勵。

食品價格的雙重作用造成了食品價格政策困境。上述基本矛盾體現(xiàn)在，食品價格既影響消費者利益，也影響生產者利益。食品價格無論是持續(xù)上漲或下跌，都無法完全兼顧兩者利益，甚至可能對其中一方甚至雙方都造成損害。Timmer（1986）指出，激勵性的食品或糧食價格對農戶的長期生產決策具有重要指導意義，但短期內，城鄉(xiāng)低收入者首先是食品或糧食的純消費者。

短期內食品價格劇烈波動，既會動搖與食品生產、分配、交換和消費密切相關的利益格局，也會危及食品或糧食產業(yè)本身的健康發(fā)展。相反，相對于食品價格的大幅劇烈波動，食品價格運行穩(wěn)定既可維持既定利益格局，也能為利益結構平穩(wěn)調整提供寬松空間。食品政策以及潛在可能出現(xiàn)的干預，須充分考慮較高食品或糧食價格的短期效應和長期效應的差異和不同影響，先要保障基本食品消費，然后才是為食品或糧食生產提供長期有效和可持續(xù)的激勵。

（三）食品價格的長期趨勢

在經濟增長和經濟發(fā)展的長期過程中，食品價格通常存在著較為穩(wěn)定一貫的長期趨勢。在二元經濟結構下，一方面，相對于現(xiàn)代化工業(yè)部門來說，維系生存的傳統(tǒng)農業(yè)生產領域的生產率提高速度較慢，農產品價格相對于現(xiàn)代工業(yè)產品價格的比價逐步上升，這是低效率生產部門分享經濟增長成果的必然過程。另一方面，維系生存的傳統(tǒng)農業(yè)生產領域逐漸瓦解或萎縮，農業(yè)生產逐漸顯現(xiàn)出現(xiàn)代工業(yè)化的特征，可采用更多的產業(yè)資本、人力資本、生產與流通技術和科技服務，農業(yè)生產率的提高釋放了傳統(tǒng)農業(yè)部門中的剩余勞動力，使他們可轉移到城市、工業(yè)和服務部門，創(chuàng)造更多財富。這意味著農業(yè)領域中更少的勞動力投入可供養(yǎng)更多不直接從事食品或糧食生產的人口。該過程對農產品和工業(yè)品、服務之間比價變動的影響不會是單一和單向的。比價變動的方向和幅度，既取決于農業(yè)生產率與工業(yè)和服務業(yè)生產率的相對變化，也取決于制度和組織環(huán)境是否為這種相對變化體現(xiàn)到比價關系的變動上提供了較為寬松的空間。綜合前述兩個方面來看，食品價格的長期趨勢取決于這兩個方向比價關系變動的凈影響。

食品價格上漲、通貨膨脹與政府的應對

盡管學術界經常有人否認食品價格上漲與通脹的密切聯(lián)系，但也有學者專門發(fā)明了指稱因農產品價格上漲而引發(fā)的整體物價上漲的專有名詞（agflation，農業(yè)通脹或食品通脹）。在發(fā)生通脹的絕大多數(shù)情況下，食品價格上漲尤其具有政治和社會敏感性。對這類通脹或者說對非偶然性的食品價格上漲，各國政府都不得不謹慎應對。不妨簡要回顧和比較最近一輪通脹中幾個國家的反應和應對措施，從中觀察食品價格的敏感性、政府關切以及與食品價格有關的政治決策過程的特點。

（一）通脹問題的敏感性以及中國的應對

毋庸諱言，過去中國在穩(wěn)定物價方面有經驗也有教訓。20世紀80年代后期價格改革“闖關”失敗，隨后的高通脹引發(fā)社會動蕩；90年代中期發(fā)生經濟過熱的幾年里，居民消費指數(shù)再次達到兩位數(shù)的上漲幅度。中央領導集體和普通百姓對物價上漲和通脹問題的高度警覺，折射出歷史記憶所留下的深刻烙印。而回顧前幾年這一輪通脹，中國政府的政策宣示和應對措施表明，政府和主要政治家高度重視通脹問題。最高決策部門向社會明確傳達了調控物價的決心與力度，既強調了宏觀調控，又加強了市場監(jiān)管，從生產、流通和消費等不同環(huán)節(jié)采取應對措施，較好地兼顧了促發(fā)展、穩(wěn)增長、保民生等多重目標。

第一，國家決策部門提高了對通脹問題的響應層級。2010年下半年物價上漲來勢兇猛，通脹已不僅僅表現(xiàn)為心理預期，當年年末中央經濟工作會議提出“把穩(wěn)定物價總水平放在更加突出的位置”。此后中國宏觀調控目標已由國際金融危機后的保增長優(yōu)先，轉變?yōu)榧骖櫸飪r穩(wěn)定等多元目標，貨幣政策由適度寬松轉為穩(wěn)健，標志著金融危機之后中國的經濟刺激政策正式退出，貨幣政策回歸常態(tài)。中央及時調整宏觀政策，說明決策層既認識到了物價形勢嚴峻及其對社會和諧穩(wěn)定的潛在影響，也展示了堅決遏制物價上漲勢頭、有力掌控全局的能力。

第二，中央高層領導以堅決的態(tài)度表達調控物價的決心與力度。面對通脹，中國高層領導強調一定要穩(wěn)定物價。2010年到2011年，中央多次表達對穩(wěn)定物價問題的高度關注和重視，要求千方百計保障蔬菜供應和價格基本穩(wěn)定，進一步落實好“菜籃子”市長負責制。有領導甚至提及，物價問題可能危及社會穩(wěn)定以致政權鞏固。這表現(xiàn)了中國領導人對物價問題敏感性的政治洞察力，意味著在高層決策者看來，物價問題不僅是經濟問題，也是社會問題，更是政治問題。連續(xù)多次提高準備金率和利率，減少過多的流動性，采取經濟、法律和行政手段，支持生產和流通，管理市場，這一系列穩(wěn)定物價決策的出臺都是基于上述認識。

第三，政府擁有穩(wěn)定物價所需要的調控能力，這涉及實施積極財政政策特別是落實支農補貼的財力保障、重要物資的充足儲備等。農業(yè)補貼措施對促進農業(yè)生產、農民增收和穩(wěn)定增加居民生活必需品特別是糧油蔬菜等的供應，都具有重要意義。公用事業(yè)和公益性服務的發(fā)展也需要政府財力支援，政府管理的商品和服務價格上調的壓力有所減輕，這樣可有效配合物價調控大局，延緩出臺此類商品和服務價格改革或價格調整的計劃。財政收入增長為及時增加針對低收入群眾和其他弱勢群體、大中專院校學生的生活補貼，提供了財力后盾。這類補貼措施可減輕價格上漲給特定群體造成的生活困難和生存壓力，有助于維護社會穩(wěn)定和諧。國家重要物資儲備充分，防止通脹有充足的物質基礎。

當時形勢下，國務院于2010年11月下旬推出穩(wěn)定消費價格總水平、保障群眾基本生活的四項政策措施，短短幾個月后就取得實際效果，物價總水平開始回落，特別是居民主要消費品價格過快上漲的勢頭大為緩解。這讓社會各界感受到政府調控物價的真實意愿和底氣，從而相信政府確有能力保持價格總水平的基本穩(wěn)定。

第四，調控和監(jiān)管物價的手段務實而多樣。當時國務院常務會議提出，按照“立足當前、著眼長遠，綜合施策、重點治理，保障民生、穩(wěn)定預期”的原則，堅持扶持生產、保障供應與抑制不合理需求相結合，實施短期應急措施與建立長效機制相結合，理順價格關系與保障群眾基本生活相結合，維護企業(yè)正常經營活動與打擊價格違法行為相結合，抑制價格上漲勢頭，切實保障群眾生活，保持經濟平穩(wěn)較快發(fā)展。這一指導思想兼顧當時迫切任務和長遠發(fā)展目標，長短期措施有機結合，是在既有的法律法規(guī)框架內謀劃施策的。國務院有關部門主要是采用經濟手段和法律手段，輔之以必要的行政手段，采取綜合施策、重點治理的辦法，意在既能夠扶持生產、增加儲備、促進流通，又能夠引導經營者價格自律、打擊價格違法行為，還能夠根據《價格法》的有關規(guī)定，在必要時實行價格臨時干預、穩(wěn)定居民生活必需品和重要生產資料價格。

概括起來，中國政府抑制通脹、調控和監(jiān)管價格所運用的有效手段包括以下幾個方面。首先，實施穩(wěn)健的貨幣政策，加大宏觀調控的力度，嚴格把住流動性閘門，可以有效應對通脹。過度拉升經濟增長速度導致的流動性過剩，造成了通脹壓力的持續(xù)增大，即貨幣因素才是物價上漲最主要的推手。因此，應對通脹，適時適度地調整貨幣政策尤為必要，靈活運用貨幣政策工具抑制通脹當時更顯緊迫。其次，維護價格穩(wěn)定可以借助理順價格形成機制、維護公平競爭和正常市場秩序的微觀規(guī)制（監(jiān)管）措施。這一輪通脹讓人們開始更多地注意到價格形成機制本身存在著的諸多問題。從價格本身的形成機制上尋找價格異常波動的原因，可以引起我們對價格形成的微觀機制和市場秩序問題的關注，從而逐步地深刻理解市場組織與市場微觀結構，特別是交易機制設計的重要性。在《反壟斷法》的基礎上，《反價格壟斷規(guī)定》和《反價格壟斷行政執(zhí)法程序規(guī)定》的實施，既是從微觀規(guī)制的層面上維護價格穩(wěn)定的有效手段，其意義又超出了單純的價格維穩(wěn)，必將對維持公平競爭，打擊價格違法行為，完善市場機制，發(fā)揮長久的積極作用。再次，通過深化價格改革來調整結構、促進發(fā)展，有助于建立維護價格穩(wěn)定的長效機制。通脹將增大深化價格改革的難度和改革結果的不可預見性。價格改革和價格穩(wěn)定之間存在辯證的關系。在有效控制通脹，努力維護價格穩(wěn)定，切實保障和改善民生的前提下，選擇好推進價格改革的時機，調整實施步驟，拿捏好實施力度，既充滿挑戰(zhàn)，又需要發(fā)揮創(chuàng)造性。最后，政府主導型經濟體制中行政動員和行政問責的力量，使穩(wěn)定物價這項工作獲得有力的組織保障。客觀地說，雖然通脹水平一度維持在高位，但我國保持價格總水平的穩(wěn)定，在行政組織體系、宏觀調控工具、微觀規(guī)制措施和未來價格改革等方面都具備一些有利條件，政府擁有調控和監(jiān)管價格的多種多樣的手段。

（二）食品價格上漲與其他國家的應對

2011年4月美國時政雜志《外交政策》關于“21世紀食品政治學”的文章引起國際媒體廣泛注意。韓國《朝鮮日報》即摘要刊出此文主要觀點，并特別提到韓國的白菜和中國的豬肉發(fā)生價格上漲時政府所采取應對措施。這些例子特別形象地顯示了食品價格的經濟和政治敏感性。

《朝鮮日報》的文章（樸勝 ，2011）指出，每天所吃的東西竟然有著超乎想象的巨大力量。有些基本食材的供求失衡甚至會動搖整個社會的根基，其政治意義與日俱增。豬肉被列為最具政治影響力的食材。作為全球最大的養(yǎng)豬大國，中國生豬存欄量高達4.46億頭，而豬肉的供求態(tài)勢是政治家最關注的問題之一，甚至建立了豬肉戰(zhàn)略儲備。2008年，豬藍耳病肆虐時，中國陷入10年來最大的一次通脹危機。覺察到由此引發(fā)的社會不安后，中國下令地方政府義務儲備冷凍豬肉。韓國最具政治影響力的食材則是白菜。2010年秋天白菜價格暴漲，韓國政府不得不實施全球前所未有的“白菜救濟金融”策略，不惜重金購買白菜以實現(xiàn)供需平衡。在全球其他一些地區(qū)，由于這種“食材政治學”和糧食漲價相結合，可能引發(fā)難以想象的局勢動蕩或政治巨變。

除減免進口農產品關稅或補貼進口之外，為應對農業(yè)或食品通脹，韓國采取的其他措施還有調整食品供給和消費結構，補貼農戶生產投入資金，向市場增加儲備糧食的投放以及加強市場價格監(jiān)管。據報道（金映勛，2012），考慮到利用陳米加工的米粉比面粉便宜，而直到2011年，用作大米粉的大米供應才只有4.6萬噸，只是韓國面粉消費量的2%。2012年8月初，韓國政府召開物價相關部門的部長會議，決定延長原計劃只實行到年底的打折供應陳米用來制作米粉的制度。陳米供應價為每千克355韓元，即使加上加工費，米粉也會比面粉稍便宜些。推廣大米面的行動，甚至是由總統(tǒng)親自負責。推廣大米粉供應的方案，重現(xiàn)了2008年農業(yè)通脹時政府出臺的大米面條推廣策略。當時，時任韓國總統(tǒng)李明博曾表示“為什么只有我們吃（昂貴的）面條”，要將推廣“大米面條”作為那屆政府上臺初期的代表性生活政策之一。政府還決定推進在進口糧食大幅增多的情況下，韓國決定為經營畜牧業(yè)的農戶提供飼料購買資金補貼（每年1%）。2012年8月，韓國決定擴大儲備大豆的出庫銷售，價格固定為每千克1020韓元，并繼續(xù)推行適用于磨面用進口小麥的配額關稅（0%）制度。就長期對策來看，韓國還決定在國外儲備相當于國內小麥、大豆和玉米消費量12%的儲備糧。

在全球化背景下，糧食貿易與針對農業(yè)災害和糧食價格上漲的國際協(xié)調，為穩(wěn)定食品價格和確保糧食供應提供了更多選擇。據路透社（2012年7月）報道，法國自前一年開始擔任二十國集團（G20）的輪值主席、該集團糧食行動小組及“快速反應論壇”的主席，負責處理農業(yè)市場危機。由于2012年夏季谷物和大豆價格飆升，法國當時動員20國集團屬下的糧食行動小組留意情況，并準備在必要時召集農業(yè)大國領導人會議。美國當時面對一場嚴重旱災，全球谷物價格因此節(jié)節(jié)攀升，人們擔心這最終可能會導致產糧國限制出口，而這會進一步推升糧價。美俄因旱災損失及庫存量下降，限制糧食出口的可能性有所提高。法國農業(yè)部長勒弗爾當即表示，若美俄糧食問題持續(xù)惡化，將召開“快速反應論壇”緊急會議。

結論

中國和上述幾個國家為應對食品價格上漲和通脹所采取的措施都說明，鑒于食品價格敏感又重要，各國政府若要有效應對食品價格上漲，必須具備以下條件：政府管理者要有真正的政治意愿，努力解決食品價格上漲問題；政府部門必須采取穩(wěn)定物價的宏觀經濟政策；政府機構必須具備保障糧食供應、緩解食品價格上漲的經濟調節(jié)能力和必要的政策工具與運作手段；政府努力進行國際協(xié)調，保持國際貿易渠道的暢通；務實而靈活運用維護和規(guī)范市場秩序的微觀規(guī)制手段。

若要深入研究食品價格上漲過程中政府與市場之間復雜的互動關系，準確把握食品價格政策的導向，回應好相關經濟主體的利益訴求，僅僅是簡單比較幾個國家事后應對食品通脹的短期政策還遠遠不夠。將另文探討政治經濟學視角所提供的理論工具、食品政策的演變和穩(wěn)定食品價格的長效機制，以期提高食品價格管理與調控的效率和政策水平。