我國自然壟斷行業(yè)政府管制存在問題與對(duì)策

■ 王佳銳（內(nèi)蒙古財(cái)經(jīng)大學(xué)工商管理學(xué)院 呼和浩特 010070）

我國自然壟斷行業(yè)政府管制的內(nèi)涵與必要性分析

（一）自然壟斷行業(yè)與政府管制的內(nèi)涵分析

自然壟斷，指的是由于資源的稀缺性以及規(guī)模效益的存在，使得提供單一服務(wù)或是物品的企業(yè)或是提供多種物品及服務(wù)的企業(yè)聯(lián)合形成一家公司（即壟斷），或是由此形成的極少數(shù)企業(yè)（稱為寡頭壟斷）的概率增加。這種由于其技術(shù)愿意或是其他特別的經(jīng)濟(jì)因素而形成的壟斷或寡頭壟斷，我們稱之為自然壟斷。政府管制指的是政府依照相關(guān)的法律體系對(duì)本國的自然壟斷行業(yè)的價(jià)格決定、市場(chǎng)進(jìn)入、服務(wù)條件以及產(chǎn)品質(zhì)量等進(jìn)行直接的行政干預(yù)，以規(guī)范市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的環(huán)境、維護(hù)百姓最大權(quán)益。

（二）我國自然壟斷行業(yè)政府管制的必要性

自然壟斷行業(yè)的界定決定了其形成具有經(jīng)濟(jì)的合理性以及天然性，但是，由于其屬于市場(chǎng)失靈的典型案例，市場(chǎng)功能的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制在其整體的發(fā)展中很難發(fā)揮作用，因此，立足于社會(huì)整體利益，政府對(duì)自然壟斷行業(yè)的管制顯得十分必要。政府對(duì)自然壟斷行業(yè)的管制主要是在價(jià)格管制、市場(chǎng)進(jìn)入管制以及產(chǎn)量的管制三個(gè)方面。價(jià)格管制指的是由政府來確定自然壟斷行業(yè)的產(chǎn)品或服務(wù)的定價(jià)以及相關(guān)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，防止自然壟斷行業(yè)損害消費(fèi)者利益的情況發(fā)生；進(jìn)入管制關(guān)鍵是通過對(duì)某一具體行業(yè)的企業(yè)數(shù)目進(jìn)行限制，避免惡性的競(jìng)爭(zhēng)出現(xiàn)；產(chǎn)量管制是對(duì)產(chǎn)品或服務(wù)的數(shù)量進(jìn)行限制，防止由于投資或產(chǎn)出數(shù)量與市場(chǎng)實(shí)際需求的不適應(yīng)所帶來的價(jià)格非正常性波動(dòng)，造成資源的浪費(fèi)或是有效供給的不足。對(duì)于自然壟斷行業(yè)在經(jīng)濟(jì)環(huán)境中的正當(dāng)性以及政府管制的必要性，我國有必要對(duì)自然壟斷行業(yè)進(jìn)行適度壟斷經(jīng)營，同時(shí)，要對(duì)自然壟斷的管制進(jìn)行必要的改革。

我國自然壟斷行業(yè)政府管制的現(xiàn)狀及存在問題

我國自1998年以來對(duì)自然壟斷行業(yè)進(jìn)行了以拆分一系列為主要形式的改革，但是因?yàn)榻?jīng)濟(jì)體制等客觀因素，改革的效果欠佳，甚至在某一些自然壟斷行業(yè)，僅有的幾個(gè)企業(yè)以協(xié)議等方式對(duì)市場(chǎng)進(jìn)行分割，嚴(yán)重違背改革的初衷。自然壟斷行業(yè)具有資本密集以及規(guī)模效益等特點(diǎn)，在一定程度上對(duì)其他競(jìng)爭(zhēng)者的進(jìn)入形成了很大阻礙，同時(shí)造成了行業(yè)低效以及壟斷的高利潤，使得我國的相關(guān)行業(yè)市區(qū)創(chuàng)新的動(dòng)力，制約了本領(lǐng)域的技術(shù)進(jìn)步以及效益的提高。我國自然壟斷行業(yè)中濃厚的官僚作風(fēng)，更進(jìn)一步損害了消費(fèi)者的利益。對(duì)我國自然壟斷行業(yè)現(xiàn)有存在問題的研究探討，有利于有針對(duì)性地提出適合我國國情的自然壟斷行業(yè)的管制措施和改革建議。

（一）政企沒有明確劃分

我國自然壟斷行業(yè)的政企沒有明確的劃分，這一問題主要是由我國政府管制的特殊性有關(guān)。自然壟斷的形成是由生產(chǎn)技術(shù)的規(guī)?；斐傻?，但是在我國，自然壟斷的形成根本原因在于行政壟斷，是通過政府頒布的限制競(jìng)爭(zhēng)的相關(guān)政策以及法令等一系列政府的規(guī)制措施導(dǎo)致。建國后所實(shí)行的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制使得政府幾乎將所有的行業(yè)壟斷，經(jīng)濟(jì)處于絕對(duì)意義上的行政壟斷下，雖然自改革開放后逐步確立了市場(chǎng)化的目標(biāo)，但是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的影響依舊根深蒂固。同時(shí)，由于中央集權(quán)的逐步放松以及受到地方經(jīng)濟(jì)利益的驅(qū)動(dòng)，以部門、區(qū)域?yàn)橹饕问降男姓艛嘁策M(jìn)一步擴(kuò)張。這在很大程度上造成了當(dāng)前我國自然壟斷行業(yè)中存在的政企不分問題。

由于我國的自然壟斷行業(yè)長期實(shí)行的是國有化體制，政企不分問題普遍存在。在我國自然壟斷行業(yè)中，國有企業(yè)是壟斷經(jīng)營的主體，地方政府或部門是管制的主體，但同時(shí)國有企業(yè)又是歸政府所有，這在一定程度上造成了管制的主體與管制者二者的復(fù)雜關(guān)系。在該體制下，行業(yè)的價(jià)格以及投資等重要的決策都是由政府管轄的，國有企業(yè)不是真正的決策者，僅僅是政策的執(zhí)行者，并且在執(zhí)行的過程中，這些政策不僅在于盈利，同時(shí)也會(huì)出于政治目的執(zhí)行某些非營利性的決策。由于國企不是真正決策者，不用承擔(dān)相應(yīng)的運(yùn)營與決策風(fēng)險(xiǎn)，政府會(huì)對(duì)這些行業(yè)企業(yè)的運(yùn)營效益負(fù)責(zé)，并發(fā)放政府補(bǔ)貼，使得自然壟斷企業(yè)缺乏其利益最大化的目標(biāo)動(dòng)力，同時(shí)其所面臨的倒閉風(fēng)險(xiǎn)降低，最終導(dǎo)致成本的膨脹，效率的低下以及資源的浪費(fèi)。

（二）按行業(yè)政府管制機(jī)制相對(duì)分散且缺乏獨(dú)立管制機(jī)制

在我國的自然壟斷行業(yè)中，管理的職權(quán)過度分散問題十分突出。我國實(shí)行的是由不同部門分管不同管制職權(quán)的管制機(jī)制，其監(jiān)管的機(jī)構(gòu)設(shè)置相對(duì)狹隘，缺少全局性和綜合性，很多有內(nèi)在關(guān)系的壟斷行業(yè)或領(lǐng)域往往會(huì)被人為地分割在不同的監(jiān)管機(jī)構(gòu)中，造成了管制的復(fù)雜和低效。例如，在交通運(yùn)輸這一領(lǐng)域，公路和水路的運(yùn)輸是歸屬交通部管制，自2008年起民用航空局也并入交通部，但是鐵路行業(yè)卻有其獨(dú)立的管理部門。

（三）缺乏對(duì)管制者的監(jiān)督

目前，我國自然壟斷行業(yè)的政府管制中普遍存在透明度和公開性不足的問題。腐敗、不作為以及低能等一系列問題的存在，使得政府管制的公開性受到很大制約。根本原因在于政企不分，由于管制的機(jī)制與行業(yè)自身存在著各種或利益或政策性關(guān)系，管制行為的公開可能會(huì)造成對(duì)企業(yè)或行業(yè)利益的損害。

（四）相關(guān)法律滯后

在我國的自然壟斷行業(yè)政府管制的改革中，一般各都是先于立法存在，現(xiàn)行的相關(guān)法律條例相對(duì)簡(jiǎn)單粗糙，而且基本都是由部門立法，帶有著明顯的部門、行業(yè)的保護(hù)色彩。受政企不分體制影響，行業(yè)法律的制定者和被管制的企業(yè)之間存在著密切的聯(lián)系，在制定行業(yè)的立法以及對(duì)法律的實(shí)施進(jìn)行監(jiān)管的同時(shí)還參與著行業(yè)的整體運(yùn)營決策與實(shí)施，這直接造成了在立法與執(zhí)法時(shí)明顯偏向被管制的企業(yè)或行業(yè)，不能實(shí)現(xiàn)社會(huì)利益的最大化目標(biāo)。

我國自然壟斷行業(yè)政府管制的路徑與優(yōu)化對(duì)策

（一）增強(qiáng)管制機(jī)制的獨(dú)立性

為了有效打破部門間的分散管理機(jī)制，“各自為政”局面，我國需要建立起有針對(duì)性的適用于特定行業(yè)或者是在技術(shù)方面具有相似之處的部門的創(chuàng)新型跨行業(yè)管理部門，并制定相應(yīng)的管理機(jī)制。特定行業(yè)的新型管理機(jī)制的建立，畢竟可以獲得更多有用的相關(guān)信息，減少由于信息的不對(duì)稱所導(dǎo)致的低效或是與利益最大化、成本最低的管制宗旨性違背，同時(shí)可以在一定程度上增強(qiáng)其管制體制的專業(yè)性。管制機(jī)制的建立要體現(xiàn)其獨(dú)立性，即管制者與被管制者彼此成為相互獨(dú)立的主體存在，同時(shí)，要遵循管制專業(yè)化以及管制只能集中化原則，改變目前管制職能相對(duì)分散的局面，打造綜合性、高效性的管制機(jī)制。

（二）抑制自然壟斷行業(yè)的壟斷定價(jià)

在我國的自然壟斷行業(yè)中，壟斷定價(jià)的現(xiàn)象很普遍，在不受外部約束的情況下，受壟斷利益的驅(qū)使，其行業(yè)的定價(jià)將會(huì)比成本高上很多，進(jìn)而造成效率分配的扭曲，給整個(gè)社會(huì)的利益帶來損害。因此，政府對(duì)自然壟斷行業(yè)的價(jià)格進(jìn)行適當(dāng)?shù)墓苤骑@得十分必要。

（三）適度地引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制

由于，缺少有效的競(jìng)爭(zhēng)，自然壟斷行業(yè)中的企業(yè)普遍對(duì)其內(nèi)部的管理以及技術(shù)的創(chuàng)新有所懈怠，同時(shí)，壟斷行業(yè)利用其市場(chǎng)壟斷的優(yōu)勢(shì)通過對(duì)價(jià)格以及產(chǎn)量進(jìn)行控制以獲取壟斷利潤。由于技術(shù)的進(jìn)步，傳統(tǒng)意義上的自然壟斷行業(yè)所含范圍進(jìn)一步縮小，市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的引進(jìn)，可以有效提高整個(gè)行業(yè)的經(jīng)濟(jì)效益。引入適當(dāng)?shù)母?jìng)爭(zhēng)機(jī)制，通過對(duì)市場(chǎng)結(jié)構(gòu)進(jìn)行重組，將可以競(jìng)爭(zhēng)的部分市場(chǎng)結(jié)構(gòu)從整體壟斷性的市場(chǎng)結(jié)構(gòu)中分離，形成可以進(jìn)行有效競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)格局，政府可以對(duì)壟斷企業(yè)進(jìn)行一定標(biāo)注、劃分，采取培養(yǎng)行業(yè)新的有利競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手或采取相對(duì)放松的市場(chǎng)進(jìn)入管制機(jī)制來實(shí)現(xiàn)引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制這一目的。在這一過程中，政府應(yīng)當(dāng)發(fā)揮其主導(dǎo)作用，通過多方的論證分析，減少盲目性，以避免重大失誤的發(fā)生，循序漸進(jìn)推行這一舉措。

（四）加強(qiáng)政府管制相關(guān)立法與對(duì)管制者監(jiān)督機(jī)制的建設(shè)

在管制的相關(guān)立法方面，我國并沒有明確的諸如《反壟斷法》這類法律條令出臺(tái)。針對(duì)并適用于壟斷競(jìng)爭(zhēng)行業(yè)的法律的出臺(tái)，不僅能夠維護(hù)市場(chǎng)的公平競(jìng)爭(zhēng)，鼓勵(lì)創(chuàng)新，同時(shí)還可以很大程度地促進(jìn)生產(chǎn)力發(fā)展以及整體社會(huì)福利的保障。對(duì)現(xiàn)行的管制立法進(jìn)行完善、加強(qiáng)，不僅是對(duì)被管制者進(jìn)行進(jìn)一步的規(guī)范，更重要的是對(duì)管制者的監(jiān)督與約束。針對(duì)目前我國管制監(jiān)督方面所存在的低效等問題，可以借鑒西方的社會(huì)監(jiān)督、聽證制度以及消費(fèi)者組織等經(jīng)驗(yàn)，在自然壟斷行業(yè)建立專業(yè)的監(jiān)督機(jī)構(gòu)，同時(shí)加強(qiáng)輿論監(jiān)督以及群眾的監(jiān)督。

（五）對(duì)產(chǎn)權(quán)制度進(jìn)行深化改革

行之有效的產(chǎn)權(quán)制度能夠在一定程度上促進(jìn)對(duì)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的制約，在我國自然壟斷行業(yè)實(shí)施產(chǎn)權(quán)制度改革的目的在于改變目前國有資本一家獨(dú)大，嚴(yán)重妨礙市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制、損害到中小型投資方利益的產(chǎn)權(quán)多元化格局。政府可以通過對(duì)部分國有企業(yè)進(jìn)行股份制改革，國家對(duì)部分股權(quán)進(jìn)行轉(zhuǎn)售、轉(zhuǎn)讓，以形成投資主體多元化的局面，從而塑造出混合型、多層次的資本結(jié)構(gòu)。產(chǎn)權(quán)多元化市場(chǎng)的構(gòu)建，需要政府放松其管制，保護(hù)民營產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)權(quán)，同時(shí)，要對(duì)市場(chǎng)進(jìn)入者的進(jìn)入以及經(jīng)營、退出等一系列行為進(jìn)行規(guī)范，將民營資本加入競(jìng)爭(zhēng)的環(huán)節(jié)，并且對(duì)現(xiàn)有的壟斷企業(yè)實(shí)行股份制的改革措施，推進(jìn)其進(jìn)一步轉(zhuǎn)型為產(chǎn)權(quán)多元化的現(xiàn)代性公司制企業(yè)。

政府管制實(shí)例分析—我國電力行業(yè)

受計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制影響，在早期中央垂直壟斷的管理體制下，由于政府對(duì)電力工業(yè)的高度干涉，嚴(yán)重限制了非政府準(zhǔn)入，對(duì)電力工業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制造成了很大程度地軟化，同時(shí)，由于投資渠道的缺乏以及電力行業(yè)的不健康發(fā)展，曾經(jīng)一度造成長達(dá)數(shù)十年嚴(yán)重缺電的情況。自改革開放后電力工業(yè)先后進(jìn)行了三輪大規(guī)模的改革。

1985年起進(jìn)行的第一次改革開辟了電力工業(yè)全國范圍內(nèi)集資辦電的新局面，由此完成了電力投資體制的歷史性轉(zhuǎn)變。通過吸引社會(huì)資金投資辦廠、放松電力行業(yè)的準(zhǔn)入條件和價(jià)格機(jī)制等措施，形成了電力行業(yè)建設(shè)多元化局面，并進(jìn)一步帶來利益多元化；第二輪電力改革的標(biāo)志性事件是國家電力公司的成立，實(shí)行政企分開管理機(jī)制。至此，原電力部所擁有的對(duì)電力的行政管理職能轉(zhuǎn)交給國家經(jīng)貿(mào)委，國家電力公司僅僅作為生產(chǎn)商存在，不在具備政府職能，相關(guān)的項(xiàng)目審批以及用電的定價(jià)等權(quán)利也由中央有關(guān)的部門掌管。20世紀(jì)90年代末，電力行業(yè)進(jìn)行第三輪改革，此次改革所面臨的是發(fā)電市場(chǎng)上，擁有著調(diào)度權(quán)和壟斷電網(wǎng)的國家電力公司給獨(dú)立發(fā)電的公司帶來了強(qiáng)大的競(jìng)爭(zhēng)壓力，電力市場(chǎng)資源配置低，電力市場(chǎng)具有明顯的地方保護(hù)主義。通過對(duì)整個(gè)電力工業(yè)進(jìn)行拆分以及重組，分開后的廠由華電、華能五大集團(tuán)構(gòu)成，而分開后的電網(wǎng)由國家電網(wǎng)以及中國南方電網(wǎng)兩大公司構(gòu)成，進(jìn)一步加強(qiáng)了電力行業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制。同時(shí)，政府部門還成立了國家電力監(jiān)督委員會(huì)，以維護(hù)電力市場(chǎng)的公平公正。作為典型的自然壟斷行業(yè)，電力行業(yè)的改革一直受到政府及社會(huì)各界的廣泛關(guān)注。我國的電力行業(yè)改革至今已有近30年，取得了一定的成效，但是仍未從根本上改變電力行業(yè)高度壟斷的情況，即中國電力公司一家獨(dú)大，其他發(fā)電企業(yè)僅僅作為補(bǔ)充從屬而存在，該體制是當(dāng)前我國電力行業(yè)運(yùn)營效率低效的重要因素。堅(jiān)持電力行業(yè)的政府管制機(jī)制改革，是改變當(dāng)前格局迫切的需要。

綜上所述，自然壟斷行業(yè)政府管制機(jī)制的改革關(guān)系到整個(gè)國民經(jīng)濟(jì)的效益，政府管制機(jī)制改革方向的確立以及改革措施的研究必須立足于我國當(dāng)前的自然壟斷行業(yè)的現(xiàn)狀，結(jié)合我國經(jīng)濟(jì)格局的特殊性，從產(chǎn)權(quán)制度、壟斷定價(jià)、立法等多個(gè)角度著手，對(duì)現(xiàn)有的管制機(jī)制實(shí)行有效的改革，從根本上改變當(dāng)前壟斷行業(yè)效率低、成本高的格局，提高消費(fèi)者福利。

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