我國金融消費者保護的法經(jīng)濟學分析

■ 祁光明（內(nèi)蒙古民族大學政法與歷史學院 內(nèi)蒙古通遼 028000）

我國金融消費者保護制度現(xiàn)狀的供給分析

（一）現(xiàn)有的金融消費者保護機構(gòu)不足

現(xiàn)階段主要是金融監(jiān)管機構(gòu)和消費者協(xié)會負責對金融消費者保護。對消費者協(xié)會來說，由于消協(xié)工作人員知識結(jié)構(gòu)、專業(yè)技能、認識能力等多方面的局限，還有金融消費沒有納入《消費者權(quán)益保護法》調(diào)整范圍的規(guī)范，造成消費者協(xié)會難以對金融消費者做出完善的保護，而是基本處于“缺位”的狀況。對金融監(jiān)管機構(gòu)在金融消費者保護問題上的監(jiān)管理念、目標、職責規(guī)范不夠明確。在金融監(jiān)管機構(gòu)設(shè)置方面，我國采用的是“一行三會”的分業(yè)監(jiān)管體制，“一行三會”的職權(quán)由國務(wù)院“三定方案”所設(shè)定。這種機構(gòu)設(shè)置適用的是分業(yè)監(jiān)管的要求，但是卻違背了金融資本市場的實際發(fā)展和運行狀況。同時，在我國，由于人們的消費觀念還沒趕上社會特別是金融業(yè)的快速發(fā)展，往往金融服務(wù)機構(gòu)居于優(yōu)勢地位，隨意收取各種費用，而這些都源自于金融消費者知識的缺乏，助長了金融服務(wù)機構(gòu)的不公平做法；金融消費者維權(quán)意識的淡漠，這也增加了銀行等金融服務(wù)機構(gòu)的侵權(quán)行為。同時國外的許多金融商品進入中國已經(jīng)引起許多糾紛。因此，金融消費者的教育制度的建立迫在眉睫。

（二）金融反壟斷法律制度欠缺

一方面，我國金融市場競爭不斷加劇，金融服務(wù)機構(gòu)追求利潤最大化的動機日趨強烈，但金融服務(wù)機構(gòu)的社會責任意識卻沒有同步提升，在制定金融市場戰(zhàn)略、創(chuàng)新金融商品或者服務(wù)時，注重利用壟斷地位獲取眼前利益，缺少通過提升服務(wù)、拓展渠道占領(lǐng)制高點的積極性；另一方面，在金融市場全球化、金融監(jiān)管改革以及金融工程日益發(fā)展的背景下，金融監(jiān)管機構(gòu)除了遵守安全與審慎監(jiān)管的傳統(tǒng)標準之外，還應(yīng)當增強對金融服務(wù)機構(gòu)市場競爭行為的規(guī)制與監(jiān)管。因此，金融反壟斷機制的建設(shè)對于避免金融市場扭曲、維護金融業(yè)充分競爭具有重要價值。

（三）現(xiàn)有金融法律制度缺少完善的糾紛解決機制

通常，金融消費者遇到侵害時，都是直接向相關(guān)金融服務(wù)機構(gòu)直接投訴，仰仗于出現(xiàn)糾紛的金融服務(wù)機構(gòu)顧及市場競爭因素及服務(wù)形象、聲譽等方面的影響，通過內(nèi)部渠道解決與消費者之間的爭端。如果爭端仍然沒有得到解決或者對解決結(jié)果不滿意，就可以訴諸于法律或者直接向金融監(jiān)管機構(gòu)投訴。但是當前我國的金融監(jiān)管機構(gòu)缺少處理消費者與金融服務(wù)機構(gòu)糾紛的機制。除此之外，即便我國存在較為完整的消費者協(xié)會保護體系，但是因為金融商品不同于一般的有形的實物商品，品種紛繁復雜，技術(shù)含金量較高，專業(yè)性很強，用于解決一般消費者爭端的方式無法解決金融消費爭端，勉強套用也顯得力不從心。并且消費者協(xié)會作為工商行政管理局下屬的事業(yè)單位，往往是僅限于調(diào)解或者利用媒體曝光等解決手段上，但是這些處理方式都是不具備硬約束的性質(zhì)，只是從道德上來限制或約束金融服務(wù)機構(gòu)對金融消費者的侵犯，這必然會大大削弱其保護金融消費者的能力。

金融消費者維權(quán)的最后救濟手段就是司法保護。當前我國金融消費者保護的司法保護存有大量需要改善的問題，比如，與證券投資相關(guān)的民事訴訟，《證券法》第十一章中與民事責任相關(guān)的條款僅有2個。如果糾紛訴到法院，只好通過適用《民法通則》以及《合同法》有關(guān)誠實信用、公平交易的原則性規(guī)定作為處理依據(jù)，作為金融消費者的證券投資者極難得到民事賠償。而且針對部分市場退出金融服務(wù)機構(gòu)所導致的金融消費者糾紛問題，最高人民法院甚至利用“三暫緩”、“三中止”等通知阻止這類案件的審理。

我國金融消費者保護制度成本與效益分析

（一）金融違法經(jīng)營行為高收益、低成本

金融服務(wù)機構(gòu)實施違反《消費者權(quán)益保護法》以及金融法規(guī)定的行為所必須支付的代價就是金融違法經(jīng)營行為的成本，它由實施違法行為所支付的物質(zhì)耗費、行為所造成的社會后果以及法律給予的懲罰和制裁等部分組成。金融違法經(jīng)營行為的收益就是指金融服務(wù)機構(gòu)實施違法經(jīng)營行為所獲得的物質(zhì)收益。影響和制約違法經(jīng)營行為成本的因素主要就是法律的設(shè)定以及執(zhí)法的水平兩個方面。第一，從法律設(shè)定上講，我國法律所設(shè)定的賠償制度，比如消費者權(quán)益保護法、金融專門立法以及部門規(guī)章制度等所制定的賠償條款，對金融服務(wù)機構(gòu)的懲罰力度很輕甚至是虛無飄渺的，顯著滯后于國際上消費者權(quán)益保護立法的規(guī)制水平，不能切實表現(xiàn)對處于弱勢地位的金融消費者的特殊保護。第二，從執(zhí)法水平上講，違法經(jīng)營行為的受罰率的高低取決于執(zhí)法水平的高低，而影響違法經(jīng)營行為的總成本的一個至關(guān)重要的變量就體現(xiàn)為執(zhí)法中的受罰率的高低。一旦一個國家的執(zhí)法水平很低，會導致許多的金融違法經(jīng)營行為得不到應(yīng)該受到的懲罰，金融服務(wù)機構(gòu)的違法經(jīng)營行為的法定成本就必定貶值，違法總成本就必然大大降低。當前，在我國金融規(guī)制和監(jiān)管執(zhí)法過程中，金融行政部門的執(zhí)法人員同金融服務(wù)機構(gòu)的人員是互相轉(zhuǎn)換的（被稱為旋轉(zhuǎn)門）；在進行司法救濟時，無法可依、有法不依、執(zhí)法不嚴的現(xiàn)象仍時有發(fā)生，對侵害金融消費者權(quán)益的行為，不立案、拖延審結(jié)，最后一罰了之，這種“執(zhí)法”水平和力度不會傷及皮毛，更使不法金融服務(wù)機構(gòu)有恃無恐、變本加厲地侵犯金融消費者利益。

（二）金融消費者維權(quán)行為的成本高、收益低

依據(jù)消費者權(quán)益保護法和現(xiàn)有的金融法律法規(guī)的規(guī)定，當金融消費者權(quán)益受到侵害時，解決的方式和途徑主要有：和解、調(diào)解、申訴、仲裁、訴訟等五種。這似乎為金融消費者提供了一個多元化的解決爭議的救濟措施，可是金融消費者在實際維護權(quán)利時的狀況是：金融消費者處于弱勢地位，不法金融服務(wù)機構(gòu)極少會積極主動配合通過協(xié)商解決；消費者協(xié)會僅僅是一個社會團體，大多數(shù)情況下所謂消協(xié)支持起訴則因自身條件所限往往是君子動口不動手；而我國的金融監(jiān)管行政執(zhí)法部門職責不清晰，在在遇到一些跨業(yè)務(wù)的爭端時往往互相推諉；由于我國仲裁制度規(guī)制的滯后性以及仲裁的合意性要求，利用仲裁來解決糾紛的途徑也不是很順暢；而金融消費侵權(quán)所引發(fā)的訴訟通常又是具有鑒定及取證難、訴訟費用巨大、人數(shù)眾多、索賠金額高的特征，對于弱勢地位的金融消費者來講，無法承擔起如此之大的訴訟成本。

在現(xiàn)實金融爭端解決中，對于大多數(shù)金融消費者來講，如果采用維護自身權(quán)益的行動從成本看往往得不償失，因而大多數(shù)的人保持沉默就是合理的，至少應(yīng)該是次優(yōu)的、理性的行為選擇。從客觀上看，由于缺乏激勵而導致的金融消費者的不行動也減少了金融服務(wù)機構(gòu)的侵權(quán)成本，致使不能有效地防止、制約和約束金融服務(wù)機構(gòu)的侵權(quán)行為。因此，從成本與效益的比較來看，要求金融消費者采納對他個人無利可圖的行為選擇，明顯是難以為繼的。

我國金融消費者保護制度的法經(jīng)濟學對策

（一）完善旨在提高違法成本的金融消費者保護機構(gòu)

首先，機構(gòu)性監(jiān)管應(yīng)該逐漸向功能性監(jiān)管過渡，兩者并用。功能性金融監(jiān)管不僅僅重視金融服務(wù)機構(gòu)本身，而且特別重視金融服務(wù)機構(gòu)的業(yè)務(wù)特征及其所能體現(xiàn)的基本功能，可見，這種監(jiān)管模式的設(shè)計是建立在金融體系基本功能的區(qū)分基礎(chǔ)之上的，因為這種功能性監(jiān)管特征是跨產(chǎn)品、跨機構(gòu)、跨市場，實現(xiàn)了監(jiān)管的無縫隙對接，所以，避免了原先多個金融監(jiān)管機構(gòu)監(jiān)管所導致的重復監(jiān)管及監(jiān)管“真空”現(xiàn)象的存在，實現(xiàn)由原先的對金融服務(wù)機構(gòu)的監(jiān)管向?qū)鹑诘墓δ苤黧w實施監(jiān)管的轉(zhuǎn)型。其次，設(shè)立金融消費者保護局，承擔金融消費者保護的職責。金融綜合經(jīng)營背景下的監(jiān)管制度設(shè)計應(yīng)該從金融業(yè)務(wù)的同質(zhì)性要求進行制度設(shè)計，突破傳統(tǒng)上銀行業(yè)重視安全與審慎監(jiān)管，證券、保險業(yè)重視金融市場秩序的職能分化，利用現(xiàn)有的金融監(jiān)管資源的優(yōu)化組合，提高金融消費者權(quán)益保護我國監(jiān)管體制中的地位。最后要實現(xiàn)投訴信息透明化。一方面，要豐富并公開金融消費者投訴渠道，除電話投訴外，還可以增加網(wǎng)絡(luò)投訴、傳真投訴等方式，使金融消費者在權(quán)益受到侵害時能夠及時尋求幫助。另一方面，監(jiān)管部門應(yīng)要求金融機構(gòu)定期公布消費者投訴糾紛處理情況，并對投訴達到一定數(shù)量的金融機構(gòu)進行披露，使監(jiān)管機構(gòu)能夠識別潛在的消費者保護問題。

（二）建立旨在實現(xiàn)競爭性監(jiān)管的金融反壟斷制度

保護金融消費者權(quán)益的根本途徑就是培育金融市場適度競爭。一方面防止中小型金融機構(gòu)通過并購形成壟斷地位。首先要制定具有操作性的反壟斷標準。其次要對反壟斷監(jiān)管機構(gòu)的職責進行明確劃分，防止出現(xiàn)管轄沖突。另一方面要對現(xiàn)行的大型金融機構(gòu)提出更高要求，防止其利用壟斷優(yōu)勢侵害金融消費者權(quán)益。如減少對大型金融機構(gòu)的救助、通過提高資本要求等強化大型金融機構(gòu)自身抵御風險的能力、加大對大型金融機構(gòu)的業(yè)務(wù)限制等。

各主要發(fā)達金融市場國家依據(jù)對金融業(yè)的反壟斷規(guī)制的經(jīng)驗及教訓，及時地進行金融反壟斷制度改革，改善金融反壟斷執(zhí)法機構(gòu)的執(zhí)法條件。因此，我國金融反壟斷執(zhí)法機構(gòu)設(shè)置應(yīng)該立足于金融自由競爭可以促進社會和諧發(fā)展觀點，力求金融反壟斷機構(gòu)的獨立性以及權(quán)威性，聯(lián)系金融業(yè)的反壟斷特點，建立起常規(guī)反壟斷執(zhí)法機構(gòu)與作為特殊領(lǐng)域的金融反壟斷執(zhí)法機構(gòu)相互協(xié)調(diào)的法律框架。設(shè)計這樣的反壟斷制度的優(yōu)點是：不僅可以防止反壟斷執(zhí)法機構(gòu)在金融領(lǐng)域行動遲滯而無法規(guī)制金融壟斷行為，從而實現(xiàn)維護金融資本市場的競爭以及保護金融消費者權(quán)益的最佳時刻；而且能夠?qū)崿F(xiàn)金融反壟斷政策同經(jīng)濟政策的有效協(xié)調(diào)，促使金融競爭力的提升和規(guī)制金融競爭行為的同時開展，顧及到了保持金融平穩(wěn)運行并支持經(jīng)濟的持續(xù)發(fā)展，減少金融危機導致的巨大社會成本。金融反壟斷機構(gòu)應(yīng)該在濫用市場支配地位、價格壟斷和經(jīng)營者集中三方面加強金融競爭性監(jiān)管，這包括國內(nèi)、國際金融和非金融服務(wù)機構(gòu)以及各種金融信息服務(wù)提供商的監(jiān)管，只有這樣才能從金融結(jié)構(gòu)上確保中國金融安全和金融消費者權(quán)益。

（三）構(gòu)建旨在提高維權(quán)效率的金融消費者救濟機制

一是推廣金融爭端仲裁方式。作為一種靈活方式解決爭端的仲裁，是當今處理商業(yè)爭端的最佳方式。我國可在借鑒國內(nèi)外經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，及時設(shè)立一套解決金融消費者權(quán)益爭端的仲裁機制，作為解決金融消費者權(quán)益糾紛的專有途徑，把金融消費爭端盡快歸屬于仲裁的范圍，讓仲裁制度在金融消費者權(quán)益保護中充分展現(xiàn)其所具有的制度優(yōu)勢。二是設(shè)立小額訴訟機制。小額訴訟程序是伴隨著現(xiàn)代世界各國民事訴訟制度改革而不斷建立和發(fā)展起來的一種程序機制。我國的速裁制度是由上海市浦東新區(qū)人民法院首先設(shè)立的，在此基礎(chǔ)上逐漸展開對小額訴訟程序有益的探索，從訴訟收費低廉及庭審的期限上參照了小額訴訟程序，不過因為我國民事訴訟法基本制度的制約，在解決小額訴訟案件中作用十分有限。所以，我國應(yīng)該對民事訴訟法的基本制度及時修改，盡快設(shè)立和運轉(zhuǎn)小額訴訟制度，以便這一制度發(fā)揮快速、簡便、經(jīng)濟的優(yōu)勢，解決日益增多的金融消費爭端。三是盡快設(shè)立集團訴訟制度。由于金融消費者的概念統(tǒng)攝了所有金融商品或服務(wù)的自然人購買者，在有關(guān)某類金融商品消費過程中產(chǎn)生的針對經(jīng)營者的侵權(quán)行為之訴中，作為當事人的金融消費者一方人數(shù)眾多，且訴訟標的同一，所以，我國應(yīng)該借鑒已有的集團訴訟經(jīng)驗，盡快設(shè)立集團訴訟制度以便高效地維護金融消費者整體利益及公共利益，以減少單個金融消費者訴訟成本的支出，平衡金融消費者與金融服務(wù)機構(gòu)在訴訟過程中的不平衡地位，減少金融服務(wù)機構(gòu)違法行為的動機。

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