我國公共投資效益現(xiàn)狀、影響因素與提升策略

■ 邢國立（陜西科技大學(xué) 西安 710004）

我國公共投資效益持續(xù)下降的原因

公共投資作為促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)繁榮發(fā)展的一種重要方式，扮演著舉足輕重的角色，其對經(jīng)濟(jì)增長的貢獻(xiàn)主要以三種方式體現(xiàn)：其一是基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)與基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)發(fā)展，存在著外部帶動(dòng)的正效應(yīng)，即基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)和設(shè)施作為社會(huì)發(fā)展的支撐型產(chǎn)業(yè)，與公共投資有著直接的聯(lián)系，當(dāng)公共投資效益加大時(shí)，能夠有效刺激基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)和基礎(chǔ)設(shè)施的發(fā)展，成正效應(yīng)關(guān)系，成為經(jīng)濟(jì)增長的促進(jìn)劑。其二是公共投資是我國宏觀經(jīng)濟(jì)的重要組成部分，其投資的增長能夠有效促進(jìn)國內(nèi)的生產(chǎn)需求，促進(jìn)供需關(guān)系的增長，在宏觀意義上，公共投資是保證經(jīng)濟(jì)持續(xù)、穩(wěn)定發(fā)展的有力措施。此外，當(dāng)今世界的經(jīng)濟(jì)危機(jī)已蔓延到世界各國，我國以往主要依靠投資和出口的發(fā)展方式正逐步調(diào)整，轉(zhuǎn)而面向依靠內(nèi)需拉動(dòng)的增長模式，因此，國內(nèi)公共投資的作用不可或缺，對內(nèi)需的增長發(fā)揮著重大的促進(jìn)作用。其三是公共投資實(shí)際包含多種成分，如勞動(dòng)力的需求、技術(shù)的支撐和資本的投入，而這三個(gè)方面正是經(jīng)濟(jì)增長的“三駕馬車”，經(jīng)濟(jì)增長必須以此三類因素為基礎(chǔ)，從而帶動(dòng)勞動(dòng)力的供給、技術(shù)的進(jìn)步和資本的形成，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的內(nèi)增長，形成可持續(xù)增長的模式。

目前，我國仍然處于發(fā)展中國家的水平，人均收入水平仍然遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于西方發(fā)達(dá)國家，而經(jīng)濟(jì)學(xué)家普遍認(rèn)為，發(fā)展中國家要實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)的增長，在其初期階段，大量的投資必不可少，只有加大公共投資，才能激活經(jīng)濟(jì)增長的各項(xiàng)因素，引領(lǐng)經(jīng)濟(jì)的持續(xù)發(fā)展。我國的人口基數(shù)巨大，且人口增長的趨勢仍然存在，要提高國民人均收入，就必須保證經(jīng)濟(jì)的增長效率大于人口的增長趨勢，才能提高整體收入水平。但是，經(jīng)過三十多年的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，我國的經(jīng)濟(jì)整體發(fā)展模式仍然是粗放型、勞動(dòng)密集型的發(fā)展方式，對資本的投資具有很大的依賴性，尤其是公共投資部分，但在我國當(dāng)前的經(jīng)濟(jì)模式下，公共投資的效益持續(xù)下降，分析其原因，主要表現(xiàn)在五個(gè)方面：

第一，公共投資對GDP的推動(dòng)作用放緩，呈下滑趨勢。改革開放以來，我國GDP的增長對公共投資的比例逐漸提升，并且增長趨勢在近年來愈發(fā)明顯，但其直接影響卻是公共投資對經(jīng)濟(jì)的推動(dòng)效應(yīng)相應(yīng)減弱。依據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局的相關(guān)數(shù)據(jù)顯示，1997年我國的公共投資在GDP中的占有比重為10%，但到了2010年，我國公共投資的比重達(dá)到了新的高點(diǎn)，超過了22%，且可以發(fā)現(xiàn)，在以往的經(jīng)濟(jì)增長曲線與公共投資的增長曲線是呈現(xiàn)同步增長關(guān)系的，但是GDP的增長始終無法突破前期的頂峰，說明我國的公共投資對GDP的推動(dòng)作用已經(jīng)開始放緩，呈下滑的趨勢。

第二，公共投資的就業(yè)率不斷下滑，經(jīng)濟(jì)增長陷入非就業(yè)引導(dǎo)的增長趨勢，此類現(xiàn)象非常值得警惕。我國的公共資本邊際就業(yè)人口的基本含義是當(dāng)投資增加1億元人民幣時(shí)，所帶來的就業(yè)人口的增長數(shù)量。從改革開放到二十世紀(jì)九十年代早期，我國公共投資每增加1億元人民幣，就能帶動(dòng)至少1萬的就業(yè)人口。但是自二十世紀(jì)九十年代早期開始，出現(xiàn)下滑的趨勢，每增加1億元人民幣的公共投資，只保持在1萬以下的就業(yè)人口。而到了2011年，其下滑的現(xiàn)象更加嚴(yán)重，1億元的公共投資只能帶動(dòng)200人的就業(yè)，我國經(jīng)濟(jì)的增長陷入了“無就業(yè)增長”的窘境，體現(xiàn)出公共投資對經(jīng)濟(jì)效益的下降非常明顯。

第三，公共投資推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長的綜合效率持續(xù)下滑。我國公共投資對推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長的綜合效率呈現(xiàn)逐年下滑的趨勢，且下滑率逐年遞增，如將二十世紀(jì)八十年代的公共投資對經(jīng)濟(jì)增長的綜合效率設(shè)為1，則到了2011年，已經(jīng)明顯下滑到0.225。

第四，公共資本邊際產(chǎn)出低位徘徊。公共資本的邊際產(chǎn)出是指每新增1元的公共投資對GDP增長的貢獻(xiàn)率，在二十世紀(jì)八十年代中期前，公共投資的邊際產(chǎn)出保持在6以上。但到1997年，只在1-3之間，而到了2011年，下滑的更加明顯，長期徘徊在1之下?？陀^上反映了我國公共投資的效益明顯降低，意味著經(jīng)濟(jì)增長與以前相比，需要更加巨大的資本投入，對財(cái)政形成了非常巨大的壓力。

第五，公共投資成本的回收周期延長。當(dāng)公共資本與產(chǎn)出的比例呈現(xiàn)上升的趨勢時(shí)，則意味著公共投資成本的回收周期增加，在2007年以前，我國的公共資本與產(chǎn)出比例徘徊在0.5-1之間，但2008年之后，明顯超出1。其趨勢在近幾年繼續(xù)上漲，間接說明我國的公共投資效益開始明顯放緩，投資回收困難增加，不利于經(jīng)濟(jì)的增長。

我國公共投資效益下滑因素的再分析

我國的公共投資對總體經(jīng)濟(jì)的貢獻(xiàn)率逐年下降，無論是在財(cái)政上，還是社會(huì)建設(shè)力量上，都會(huì)形成制約作用，基于我國公共投資效率下降因素的再分析，主要有如下幾點(diǎn)：

一是我國的法律法規(guī)不健全。由于對公共投資的研究開展較晚，經(jīng)驗(yàn)不足，使得我國的公共投資在項(xiàng)目制定、招標(biāo)、監(jiān)督和責(zé)任追究等一系列流程上都存在欠缺，與之配套的法律法規(guī)制定的也不夠完善。即使形成了一定的法規(guī)，其具體的執(zhí)行情況也不容樂觀，導(dǎo)致約束不強(qiáng)、職責(zé)不清。

二是我國的決策透明度不夠。我國當(dāng)前的決策權(quán)主要集中在政府，而專家和民眾的決策參與度低，導(dǎo)致政府官員往往因個(gè)人利益或偏好，決定公共投資的具體實(shí)施。這樣既容易導(dǎo)致腐敗問題，且由于缺乏監(jiān)督，透明度不夠，又存在落實(shí)不到位、敷衍了事的情況。

三是政府部門管理混亂。由于公共投資的政府參與度很高，具體到管理部門，則會(huì)職責(zé)不明、管理沖突，難以保證項(xiàng)目的有序開展，其中涉及到發(fā)改委、審計(jì)署、財(cái)政部等多個(gè)政府部門，工作效率低、管理混亂，缺乏有效的評價(jià)監(jiān)管機(jī)制。

四是界限模糊、規(guī)模龐大。公共投資本來屬于非競爭性行業(yè)，但在我國，因大量的私人投資介入，為謀取私利影響到公共投資的初衷，且許多官員為了政績形象，不經(jīng)過嚴(yán)格的審查論證，盲目上馬項(xiàng)目，導(dǎo)致項(xiàng)目過于龐大，難以控制。

五是公共投資結(jié)構(gòu)不合理。公共投資不均衡現(xiàn)象非常嚴(yán)重，對回收效益快的行業(yè)投資大、速度快，例如鐵路、公路、機(jī)場等設(shè)施建設(shè)過多過繁，而對文化教育的投資則相對滯后。此外，農(nóng)村與城市、東部與中西部的公共投資比例也出現(xiàn)嚴(yán)重失衡，制約著我國經(jīng)濟(jì)的均衡發(fā)展。

六是責(zé)任意識(shí)不到位。各級政府為了經(jīng)濟(jì)增長數(shù)據(jù)而不顧長遠(yuǎn)，盲目上馬許多公共投資項(xiàng)目，卻經(jīng)常造成腐敗項(xiàng)目或豆腐渣項(xiàng)目的出現(xiàn)，但責(zé)任追究制度既未形成也未落實(shí)，責(zé)任意識(shí)嚴(yán)重缺乏，導(dǎo)致以權(quán)謀私、形象工程的泛濫。

完善我國公共投資效益體系、范圍、決策的建議

（一）完善我國公共投資效益體系的建議

完善我國公共投資效益的體系，對保證其投資的經(jīng)濟(jì)效益具有非常重要的保障作用，首先應(yīng)建立健全我國公共投資領(lǐng)域的法律法規(guī)體系。我國由于對公共投資的研究開展明顯晚于西方，相關(guān)的公共投資領(lǐng)域法律法規(guī)亟待完善，無形中對公共投資推動(dòng)經(jīng)濟(jì)效益的增長產(chǎn)生了制約作用，應(yīng)借鑒西方發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合我國的實(shí)際國情，建立一套公平、公正、民眾享有知情權(quán)、決策權(quán)與監(jiān)督權(quán)的法律體系，維護(hù)公共投資在科學(xué)、合理、合法的環(huán)境中運(yùn)行，提高其對經(jīng)濟(jì)的刺激效率。其次應(yīng)建立健全績效評價(jià)與監(jiān)管體系。建立健全績效評價(jià)和監(jiān)管體系需要從多個(gè)方面進(jìn)行：其一是以市場化的手段規(guī)范投資環(huán)境，建立基于信譽(yù)評價(jià)的準(zhǔn)入制度，對在社會(huì)造成負(fù)面影響、信譽(yù)度低的機(jī)構(gòu)，嚴(yán)禁其進(jìn)入我國公共投資的招標(biāo)項(xiàng)目，凈化公共投資的環(huán)境，促進(jìn)公共投資效益的增長；其二是成立專門的監(jiān)督部門，對公共投資的項(xiàng)目和機(jī)構(gòu)進(jìn)行評估審查，并對其具體執(zhí)行情況進(jìn)行監(jiān)督，不符合條件或效率低下的公共投資機(jī)構(gòu)納入績效評價(jià)，直接體現(xiàn)在其公共投資項(xiàng)目的參與度上，且要有相應(yīng)的懲罰措施；其三是構(gòu)建實(shí)時(shí)、透明的公共投資監(jiān)管體系，對公共投資情況進(jìn)行實(shí)時(shí)的跟蹤調(diào)查，提高民眾的知情權(quán)和媒體的監(jiān)督權(quán)，通過民眾與政府的積極互動(dòng)參與，來提升公共投資項(xiàng)目的監(jiān)督效率和力度，打擊不作為或人浮于事的現(xiàn)象，維護(hù)好公共投資作為刺激經(jīng)濟(jì)增長的有效手段，提高公共投資效益的體系建設(shè)。

（二）科學(xué)擴(kuò)大我國公共投資效益范圍的建議

我國的公共投資水平具有許多不足之處，要優(yōu)化其結(jié)構(gòu)，具體可從多方面著手：首先，加大對農(nóng)村地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施的公共投資，提升農(nóng)村的服務(wù)水平和農(nóng)民的生活質(zhì)量；其次，平衡經(jīng)濟(jì)差距，由于中西部與東部經(jīng)濟(jì)發(fā)展的差距明顯，致使公共投資的水平也參差不齊，所以，公共投資應(yīng)更多地向中西部地區(qū)傾斜，加大對中西部的投資力度，促進(jìn)當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)趕超；再次，由于在生態(tài)環(huán)境的保護(hù)方面多由政府投資，可由政府引導(dǎo)企業(yè)單位積極參與，提高公共投資的資金利用效率，避免浪費(fèi)、不作為的現(xiàn)象，并且企業(yè)的參與，能夠提升經(jīng)濟(jì)發(fā)展的創(chuàng)新力度，為環(huán)境保護(hù)注入新的活力；最后，公共投資應(yīng)當(dāng)加大對教育、科研的投入，鼓勵(lì)產(chǎn)學(xué)研一體化機(jī)制的形成，提高我國的科技水平，為經(jīng)濟(jì)的發(fā)展轉(zhuǎn)型打下堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

公共投資的范圍主要是服務(wù)于人民的項(xiàng)目，我國將之定性為非競爭領(lǐng)域，其公益性較強(qiáng)，且屬于市場難以調(diào)節(jié)的范疇，因此，要嚴(yán)格控制公共投資與私人投資的界限，在競爭性領(lǐng)域政府應(yīng)該堅(jiān)持藏富于民的理念。此外，對公共投資的規(guī)模也要嚴(yán)格控制，經(jīng)過政府、專家和公眾的參與，對公共投資進(jìn)行客觀的評估，避免出現(xiàn)以權(quán)謀私的現(xiàn)象，其具體的實(shí)施要避免同政府部門的從屬關(guān)系，要引入市場中介的運(yùn)營機(jī)制，以擴(kuò)大公共投資效益的范圍。

（三）提升我國公共投資效益的民主決策建議

借鑒國外先進(jìn)的決策經(jīng)驗(yàn)，我國的公共投資應(yīng)構(gòu)建科學(xué)合理的責(zé)任追究制度，杜絕政府單位或部門謀取個(gè)人私利，出現(xiàn)腐敗工程、豆腐渣工程，或?yàn)榱苏兊拿孀庸こ?、形象工程，?yán)重削弱了公共投資效益的價(jià)值和意義。應(yīng)依靠科學(xué)合理的公共投資責(zé)任追究制度，對違紀(jì)違法行為加大懲罰力度，并形成機(jī)制性的責(zé)任追究長效制度，構(gòu)建公共投資建設(shè)的良好氛圍。堅(jiān)持誰管理、誰負(fù)責(zé)的原則，將責(zé)任意識(shí)落實(shí)到位，明晰責(zé)任方，提高公共投資項(xiàng)目的效率，杜絕浪費(fèi)、非法情況的出現(xiàn)。

由于我國公共投資項(xiàng)目是關(guān)乎國計(jì)民生的公眾性事業(yè)，所以在決策過程中，不僅是政府單方面的拍板決定，還要建立在科學(xué)、合理，并且符合民生要求的前提下，不能缺少相關(guān)專家和民眾的參與。專家的參與可以確保項(xiàng)目經(jīng)過充分合理的論證，保證項(xiàng)目的可行性，杜絕浪費(fèi)的現(xiàn)象；而民眾的參與，既要表達(dá)自身的利益訴求，也要對公共投資發(fā)表自身的觀點(diǎn)意見，對公共投資進(jìn)行動(dòng)態(tài)、全方位的監(jiān)管，保證項(xiàng)目在陽光、透明的環(huán)境下操作。所以，政府、專家、民眾的參與決策機(jī)制亟需建立，并且要保證其運(yùn)行過程的暢行無阻，使公共投資效益的決策取之于民，用之于民。

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