城鄉(xiāng)一體化發(fā)展背景下農村集體土地所有制改革探討

■ 劉 剛 副教授 趙文新（河北師范大學商學院 石家莊 050024）

當前，推進城鄉(xiāng)一體化發(fā)展要加快對農村經濟基礎性制度環(huán)境即農村集體土地所有制、集體土地產權制度的改革與完善。必須長久堅持農村集體土地所有制不動搖，打造新型農村集體土地所有權制度。

城鄉(xiāng)一體化發(fā)展背景下推行農地私有制的弊端

（一）推行農地私有制與培育新型農業(yè)經營體系的要求脫軌

培育新型農業(yè)經營體系、打造現代農業(yè)經營組織，首先要促使農地適度集中規(guī)模化經營。推行農地私有制，再一次踐行新中國成立前后“耕者有其田”基本經濟主張，必然要向農戶均等分配土地。而農戶總量大、農地總量有限的基本事實，使得農戶實際分得的土地數量必然有限，致使土地經營更難集中，實現規(guī)?；?。與此同時，絕大多數農戶家庭存量資產有限，能用于生產經營的自由資金有限，抗風險能力差，致使單靠農戶自己經營土地、積累資本、組建現代農業(yè)經濟組織困難。

（二）推行農地私有制會導致農村居民貧富差距進一步加大

土地私有化后，私有的土地理應允許產權自由交易，這樣出現土地兼并的可能性就很大。一方面農地因為自由交易將逐步向富裕的階層集中，另一方面在市場經濟條件下土地資產與資本的職能會充分發(fā)揮出來，私有土地所帶來的資產收益則日益膨脹。一些經濟困難的農戶可能為了眼下的困難或收益以及去城鎮(zhèn)謀生等原因而出賣土地。然而，當土地出賣后，貧困農戶的經濟狀況往往得不到實質性改善，失地、失業(yè)、極度貧困，就使得貧富差距有進一步擴大的趨勢。

（三）推行農地私有制將妨礙到農民的生存保障

農村集體土地所有制下，承包地有效解決了農民的溫飽問題，也部分解決了農民的就業(yè)與養(yǎng)老保障問題。城鄉(xiāng)一體化的推進也使農民逐步享有與城鎮(zhèn)居民一樣的社會保障。但是，城鄉(xiāng)居民的基本養(yǎng)老保險與醫(yī)療保險長期將是低水平的保障，農民仍然離不開土地作為生存保障的防線。農地私有化后，因各種原因失地的農民便失去了生存保障的重要防線。

（四）推行農地私有制與城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的社會主義本質相背離

城鄉(xiāng)一體化發(fā)展要求在城鄉(xiāng)間優(yōu)化配置各種資源，必然要推動農地產權社會化。農地所有權一旦走上開放和共享的路徑，就不可能再回到私有制那種封閉獨享的實現方式，那是逆經濟、社會發(fā)展形勢而動。社會主義本質特征就是堅持生產資料的社會主義公有制的主體地位不動搖。公有制為主體、多種所有制經濟共同發(fā)展的基本經濟制度，是社會主義市場經濟體制的根基。農地作為基本生產資料，必須體現社會主義本質特征，即要堅持農地公有制。

城鄉(xiāng)一體化發(fā)展背景下推行農地國有化的弊端

（一）農地國有化與現有農業(yè)生產力發(fā)展水平不相適

當前農業(yè)生產力整體水平還相對落后、農業(yè)生產社會化程度不高，相應地對農地產權社會化的要求程度也較低，還遠沒有達到全社會可以共享農地所有權益的程度。農地作為基本的農業(yè)生產資料，其所有權主要由農業(yè)生產者共享，這更符合農地所有權社會化的現實要求。

（二）農地國有化使政府也面臨兩難選擇

農民集體的土地的淵源是農戶家庭私有土地經過聯合共有而形成集體共有的財富，這筆財富在社會認可的前提下只能由他們長久共享，現在無償轉變?yōu)槿窆蚕聿韯儕Z集體共享，顯失公平。即使現在被普遍認定為有失公平的征地補償制度，在剝奪農民及其集體土地時也要給予一定數量的補償。現在如果農地毫無補償的收歸國有，農民集體及其成員必然會以經濟行為不公正的名義而強烈反對。而如果農地收歸國有，并建立合理的補償制度，國家又將無力負擔這些補償費用。

（三）農地國有化不利于破解城鄉(xiāng)二元經濟結構

促使城鄉(xiāng)經濟、社會均衡發(fā)展應該給予農民更多的經濟資源、經濟機會、經濟優(yōu)待，要使農民既有經濟資源發(fā)揮出更大的經濟效益。農地是農民除了自身勞動力資源之外基本和首要的經濟資源，而且隨著城鄉(xiāng)一體化的深入推進，農地可以為農民承載生產資料、資產、資本等越來越多的功能。為農民保留集體土地所有權，在日益完善的農地產權交易機制下，發(fā)揮好農地資源的多重功能，將是破解城鄉(xiāng)二元經濟，促進城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的有效途徑。

（四）實行農地國有租佃制土地使用權在未來將會面臨難題

長期下去，國家對農地使用權配置將會不均或無地可授。而對國家不是普遍配置農地使用權而是選擇性配置的質疑會進一步加深乃至激化社會矛盾。國家將現有土地使用權完全配置給現有的農戶后，新增農戶將面臨無田可授的局面。隨著農戶家庭對農地使用權的世襲繼承，則會引發(fā)農戶土地經營規(guī)模日益狹小的難題。

城鄉(xiāng)一體化發(fā)展背景下實施農村集體土地所有制的必要性

（一）農村集體土地所有制仍然充滿活力

農地國有化、農地私有化都是走不通的，解決農地集體所有制、集體土地所有權制度與城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的不適，并非廢除農地集體所有制與集體所有權制度。當前，農地集體所有制與集體所有權制度仍然有著旺盛的生命力，要通過改革和創(chuàng)新農村集體土地所有權制度來激發(fā)出它的效率性與公平性。

（二）是加快城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的基本憑借

現階段單純依托公共財政的轉移支付是不能從源頭上解決城鄉(xiāng)二元結構問題。依托公共財政政策解決三農問題，其力度也是有限的。而公共財政也不可能過度傾向于農民，要逐步建構城鄉(xiāng)平等的公共財政投入機制。城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，應主要通過增強農民集體及其成員改善其生存與發(fā)展狀態(tài)的造血功能來實現。而農地資產對農民兼有生產職能與資本職能，其未來具有巨大的增值空間。依托農地資源不斷提升資本屬性來增值土地收益，是實現城鄉(xiāng)經濟社會協調發(fā)展的基本途徑。

（三）是對農村集體土地所有權淵源的尊重

農民集體土地所有權，來自土地改革后農民獲得私有土地權，是對農民原有的土地私權的再組合與再聯合。在城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的較長時期內還不能無條件地由集體外部的經濟主體無償分享甚至占有。只有當生產力與生產社會化高度發(fā)達時，社會主義發(fā)展到較高階段，農地所有權才能推行更高水平的社會化，回歸到全民所有。城鄉(xiāng)一體化發(fā)展新時期，保留和進一步強化農民集體土地所有權，是加快農村經濟社會發(fā)展的現實需要。

（四）是培育新型農業(yè)經營體系的現實需要

在農地集體所有權制度下，可以通過技術、制度、產業(yè)組織等創(chuàng)新手段來發(fā)揮集體經濟的優(yōu)勢，有利于加快培育新型農業(yè)經營體系。集體所有權可以通過股份合作的方式，將土地經營權轉化為股權，就能便利地組建起適度規(guī)模的現代農業(yè)經濟組織。當前，在集體土地所有制下對新型農業(yè)經營體系的培育確實存在限制性因素。但是問題不是出在農民集體土地所有制和集體土地所有權本身，而出在了農民集體土地所有權的運行機制、實現方式上。為此，要通過完善農地所有權制度來解決這些問題，而不是武斷否定集體土地所有制。

城鄉(xiāng)一體化發(fā)展背景下農村集體土地所有制改革基本思路

（一）理清農村集體土地所有制內部所有權委托-代理關系

城鄉(xiāng)一體化發(fā)展背景下，財產權主體必須具體化而不能抽象化，如此才有可能有真正的權利主體、責任主體和監(jiān)督主體，形成監(jiān)督制約機制（李昌庚，2007）。當前，必須明確農民集體成員、農民集體、農民集體組織三者間的委托-代理關系。具有成員權的農民集體成員，享有土地最終所有權。進而，農民集體經過全體成員的授權，其作為團隊來擁有集體共有土地所有權。農民集體經濟組織則是在農民集體的授權下具體代表農民集體來行使土地所有權的經濟組織，其并不等同于村民委員會。農民集體經濟組織是打理農民集體共有財產的經濟組織，村民委員會則是村民行使政治權利的自治組織。社區(qū)組織和其成員之間卻并不存在產權聯系，因而它不能作為行使農民土地產權的代表（張志強等，2008）。農民集體經濟組織及其代理人是在農民集體授權下行使所有權，并接受農民集體及其成員的監(jiān)督。

（二）創(chuàng)新農村集體土地所有制的實現形式

農地股份合作制是滿足農地所有權社會化的最佳形式，構造新型農地股份合作制。在新型農地股份合作制中，每一個集體成員依據其成員權獲得一份同等的集體土地股權。在農地股份合作制下，每一集體成員則憑借股權行使對集體土地的所有權，其包括對集體土地的管理權、控制權和重大決策的表決權等，并以股息、紅利等方式分享集體土地增值的收益。集體成員對農民土地所有權益的分享也不是按份共有，不能將農民集體土地所有權分割成若干等份，量化到每個集體成員，集體成員對農民土地權益的分享是整體性權益。此外，依據民法的基本精神，18周歲以下及喪失民事行為能力人，其權利可由其監(jiān)護人代為行使。這里農民集體成員的股權是農地所有權量化后的股權，而不是農地承包經營權聯合后所形成的股權。

（三）構造農村集體土地法人治理機制

集體成員和農民集體要實際享有土地所有權，則必需有行使土地所有權的顯化組織。將原由村民委員會、集體經濟組織或村民小組行使的土地所有權交給改造后的新型法人性質的農民集體經濟組織行使。定期召開集體成員會或股東會，通過投票表決的形式來對集體土地重大事項做出決策，選出數名成員組成集體土地管理委員會、集體土地管理監(jiān)督委員會。集體土地管理委員會負責集體土地日常管理工作，負責對集體土地規(guī)劃、土地承包權益配置、土地收益分配、宅基地分配、土地保護、土地經營合作等具體工作，對外則代表農民集體行使法人權利；土地監(jiān)督管理委員會負責監(jiān)督土地管理委員會的工作。

（四）形成農村集體土地所有權的取得與退出制度

強化成員權在獲取集體土地所有權中的職能。一般子女出生、因婚戶籍的遷入，都應視為法定事由獲得集體成員權，分享集體土地所有權。至于其它情況，能否獲得成員權，或由組織章程規(guī)定，或由集體成員會以投票表決的方式決定。原集體成員死亡或將戶籍遷出的，喪失成員權，相對應的集體土地的所有權也隨之喪失。對于在集體生活多年，為集體做出一定貢獻的成員，在成員權喪失后可以給予補償。成員權是身份權，是不能轉讓、繼承和分割的，因此基于成員權，農民集體成員分享到的農地所有權（這里指狹義農地所有權）也是不能繼承、轉讓和分割的。

1.王天義.土地股份合作制是中國農村土地產權制度改革的選擇[J].中國特色社會主義，2004（5）

2.李昌庚.新路徑視野下的農村集體土地所有權的反思與重構[J].學術論壇2007（7）

3.張志強，高丹桂.重構農地集體所有制：恢復農村集體經濟組織農地所有權主體地位的法經濟學分析[J].調研世界，2008（9）