城市化：請敬畏要素的自由流動

■劉　亭/文

城市化：請敬畏要素的自由流動

■劉亭/文

今年10月里的最后一天，我自北京匆匆回杭，晚上要參加一位知名城市化專家的新書研討會，并榮幸地被邀請作為點評嘉賓。

專家不是別人，正是上海交通大學、復旦大學的陸銘教授。他的大作即將付梓，書名是《大國大城》。

當初主辦者來聯(lián)系我時，就覺得這個名字“似曾相識”——翻找了一下，原來早在五年前的差不多時候（2010年11月12日），我曾撰文點評過他的宏論（見之于2010年11月4日之《財經(jīng)網(wǎng)》）：“對城市化的大步推進不必過慮?！倍覍懺u論的題目則是：“我們要的是市場化的城市化”。

神交之后面見，陸先生繼承了他一貫以來的思路和風格，仍然是對當下眾多偏離城市化正道的政策提出尖銳批評——盡管他沒有劍走偏鋒，動用任何感情用事的詞語。

而這，正是我覺得他有力量之所在：討論問題要靠平心靜氣的分析，也要靠娓娓道來的說理；要靠符合規(guī)律，也要靠符合邏輯。

城市化水平的典型標志，雖然表現(xiàn)為穩(wěn)定地工作和生活在城市的人口，在同期社會總?cè)丝谥械谋戎?，但同時還涉及到一個合理的城市體系和結(jié)構的問題。而這種合理化不是憑空得來的，它“必須以生產(chǎn)要素自由流動為前提，以企業(yè)自主選址和勞動者自由遷徙為條件，以集聚效應和擁擠效應之間的權衡為機制”。

正因為“未能科學地認識城市化和城市體系的形成機理”，長期以來，政府和社會各界對中國的城市化存在諸多誤解，陸先生對此主要總結(jié)為三：一是“誤把耕地減少與城市化簡單對應”；二是“誤把城市病與城市擴張作簡單對應”；三是“錯誤地夸大了農(nóng)民工市民化的成本”。

又正是受這些認識誤區(qū)的影響，“政府傾向于依賴行政手段，而不是市場機制，來指引城市化過程，導致城市化政策和現(xiàn)實情況之間存在大量矛盾。主要有：（1）人口向大城市流動的趨勢和大城市戶籍制度趨緊的矛盾；（2）人口向沿海城市集聚的趨勢和政府行政力量將建設用地指標向中西部配置的矛盾；（3）都市圈集聚發(fā)展的趨勢和新城、開發(fā)區(qū)分散發(fā)展的矛盾”。

認識誤區(qū)導致的政策偏差之后果，是“中國經(jīng)濟增長的動力受阻，效率惡化，地理劣勢地區(qū)數(shù)量型擴張帶來的債務負擔加重，城鄉(xiāng)和地區(qū)間收入差距的擴大。同時，大城市內(nèi)部的非戶籍常住人口比重持續(xù)上升，社會風險加劇?！币虼岁懳奶岢?，當前之中國城市化需要在五個方面進行經(jīng)濟政策調(diào)整：一是“戶籍制度需在大城市和特大城市突破”；二是“建設用地指標配置應與勞動力流動方向一致”；三是“轉(zhuǎn)移支付制度應從支持生產(chǎn)性投資轉(zhuǎn)向支持公共服務”；四是“經(jīng)濟增長和稅收應與政府官員的激勵和考核脫鉤”；五是“在大城市人口增長過程中，應注重都市圈和城市內(nèi)部的科學規(guī)劃，通過增加基礎設施和公共服務的供給，有效應對城市病的挑戰(zhàn)”。

由認識誤區(qū)而政策偏差，由不良后果而對策建議，起承轉(zhuǎn)合，絲絲入扣，這就是“邏輯的力量”，不服不行！這就是《大國大城》的主旨，令人期待！

當晚我的點評，雖然也結(jié)合陸老師的新作有所拓展，但一如作者的風格，也始終堅持自己“市場化的城市化”的既有立場，并進一步聚焦在市場化的精髓上：請敬畏要素的自由流動！

中國當下城市化的種種弊端，最初當然是根源于新中國“一邊倒”后照搬前蘇聯(lián)的計劃經(jīng)濟模式。每每決策層內(nèi)部有人想引入帶點市場化色彩的“修正”，基本上不是右派就是右傾。但如今改革開放也已經(jīng)過去30多年了，怎么這個毛病就治不好了呢？原因沒有別的，就是我們總是有意無意地將經(jīng)濟問題政治化，一說到“三農(nóng)”問題，“重中之重”；一說到戶籍土地、流民作亂，市場化改革便“就此打住”，鴉雀無聲。其結(jié)果是，商品生產(chǎn)和購銷領域的市場化程度空前高度，而要素領域的市場化改革“小腳女人”。至于到了“三農(nóng)”范圍，更是觸及高壓線、噤若寒蟬了。

究其實，土地和人在市場化的制度安排“眼中”，都是可以自由流動的要素。為什么相關的經(jīng)濟政策，就不可以從這一定位出發(fā)來制定呢？至于政治人、社會人的定位，可以去據(jù)此制定相容的其他政策，沒有必要一定要打經(jīng)濟政策的主意，或謂將經(jīng)濟政策政治化、社會化。

不言自明的是，自由化的經(jīng)濟政策并不是不受任何規(guī)制所限。市場經(jīng)濟是投資和貿(mào)易自由化的經(jīng)濟，但不是照樣有WTO、TPP這樣的制度安排嗎？關鍵在于，人家的安排是基于自由化的安排，是以自由化為導向的安排；是基于利益相關方權利和義務相一致、相對稱的安排，是經(jīng)過民主化程序確立的安排。而我們至今不能與時俱進的安排，卻是基于行政化的安排，是行政指令“說了算”的安排；是基于利益某一方權利的安排，是未經(jīng)法定程序確立的安排。

于是，我們的經(jīng)濟生活中就出現(xiàn)了一種怪現(xiàn)象：當人們打算推出市場化取向的新政策時，有人不是拿計劃經(jīng)濟時代的老政策來抵擋你，而是拿改革開放以后的現(xiàn)行法條來阻遏你。既然是“依法治國、依法行政”，那你的新政策就給我“殺豬不吹氣——蔫退”吧！

所以，陸老師的建議都很好，（尤其是他將其限定在經(jīng)濟政策的范圍內(nèi)），但如果說還要加上一條半條的話，那就在“兩依”的新背景下，要將有關對策上升到法律調(diào)整的新境界：一來對《土地管理法》、《城市房地產(chǎn)管理法》等法律進行修改，二來對《憲法》法條進行修正（案）或解釋（法）。而所有這一切有利于新型城市化的動作，都要遵循“建立社會主義市場經(jīng)濟”的基本法理，都要對市場化取向的“要素自由流動”，懷有起碼的敬畏之心！

2015年12月22日成稿

陸銘：中國城市化路徑的困境與抉擇

城市化并不是一個簡單的提升城市人口比重的問題，它還涉及到城市在不同地區(qū)間的分布，而這是形成合理的城市體系的問題。城市體系的合理化必須以生產(chǎn)要素自由流動為前提，以企業(yè)自主選址和勞動者自由遷徙為條件，以集聚效應和擁擠效應之間的權衡為機制。于是，具有不同的地理、自然、歷史等條件的城市都達到最大化勞動生產(chǎn)率的最優(yōu)規(guī)模，從而形成不同規(guī)模、不同功能的城市相互分工、相互依存、共同發(fā)展的城市體系。

由于未能科學地認識城市化和城市體系的形成機理，長期以來，政府和社會各界對中國的城市化存在許多誤解，主要有：（1）誤把耕地減少與城市化簡單對應；（2）誤把城市病與城市擴張作簡單對應；（3）錯誤地夸大了農(nóng)民工市民化的成本。

受這些認識誤區(qū)影響，政府傾向于依賴行政手段，而不是市場機制，來指引城市化過程，導致城市化政策和現(xiàn)實情況之間存在大量矛盾。主要有：（1）人口向大城市流動的趨勢和大城市戶籍制度趨緊的矛盾；（2）人口向沿海城市集聚的趨勢和政府行政力量將建設用地指標向中西部配置的矛盾；（3）都市圈集聚發(fā)展的趨勢和新城、開發(fā)區(qū)分散發(fā)展的矛盾。

由于政策存在誤區(qū)，中國經(jīng)濟增長的動力受阻，效率惡化，地理劣勢地區(qū)數(shù)量型擴張帶來的債務負擔加重，城鄉(xiāng)和地區(qū)間收入差距的擴大。同時，大城市內(nèi)部的非戶籍常住人口比重持續(xù)上升，社會風險加劇。針對以上認識和政策的誤區(qū)，本文提出，在經(jīng)濟政策上，當前中國的城市化需要在五個方面進行政策調(diào)整：

1、戶籍制度需在大城市和特大城市突破；

2、建設用地指標配置應與勞動力流動方向一致；

3、轉(zhuǎn)移支付制度應從支持生產(chǎn)性投資轉(zhuǎn)向支持公共服務；

4、經(jīng)濟增長和稅收應與政府官員的激勵和考核脫鉤；

5、在大城市人口增長過程中，應注重都市圈和城市內(nèi)部的科學規(guī)劃，通過增加基礎設施和公共服務的供給，有效應對城市病的挑戰(zhàn)。

（文章來源：財新網(wǎng)，有刪節(jié)）