新鄉(xiāng)市落實(shí)最嚴(yán)格水資源管理制度的對策分析

馮運(yùn)蘭，李閃閃，梁 靜

（新鄉(xiāng)市節(jié)約用水辦公室，河南新鄉(xiāng) 453002）

一、引言

水是人類生存和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展不可替代的重要資源，是工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)建設(shè)不可或缺的首要條件，是生態(tài)環(huán)境保障的基礎(chǔ)。近年來，隨著我國城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快以及社會經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展，各地區(qū)各行業(yè)的用水量不斷增大，水資源短缺和用水需求之間的矛盾已成為制約經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展可持續(xù)發(fā)展的主要矛盾。

二、新鄉(xiāng)市水資源基本概況

新鄉(xiāng)市地處太行山南麓，黃河下游北岸，總面積8249km2，全市總?cè)丝冢ǔＷ。?67.5萬人，2013年地區(qū)生產(chǎn)總值1766.1億元。新鄉(xiāng)市西北部為山丘區(qū)，中部、南部為黃河沖洪積平原。全市分屬海河、黃河兩大流域，其中新鄉(xiāng)市區(qū)、輝縣、衛(wèi)輝以及獲嘉、新鄉(xiāng)縣的大部分區(qū)域?qū)俸：恿饔?，原陽、延津、封丘、長垣及獲嘉、新鄉(xiāng)縣的少部分地區(qū)屬黃河流域。

新鄉(xiāng)市水資源主要分當(dāng)?shù)厮Y源和外來水資源兩部分。當(dāng)?shù)厮Y源主要來自于降雨。受地理位置和氣候影響，全市多年平均降水量610.7毫米，多年平均形成地表水資源7.97億m3，地下水資源11.59億m3，扣除重復(fù)計(jì)算量3.57億m3，全市年均當(dāng)?shù)厮Y源總量約15.99億m3。外來水資源主要是引用黃河水及未來南水北調(diào)來水。目前，新鄉(xiāng)人均水資源占有量僅為300多m3，相當(dāng)于中國平均水平的七分之一，世界平均水平的二十八分之一，遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于國際公認(rèn)的人均水資源占有量1000m3的標(biāo)準(zhǔn)，屬典型的資源型缺水城市。

當(dāng)前，一方面水資源短缺，另一方面水浪費(fèi)仍然嚴(yán)重。工業(yè)用水重復(fù)利用率不高，農(nóng)業(yè)灌溉有效利用系數(shù)偏低，生活用水節(jié)水器具普及不到位，用水單耗偏大。此外，水污染仍有進(jìn)一步擴(kuò)大的趨勢，地下水超采，水位下降，造成可用水資源進(jìn)一步減少。根據(jù)預(yù)測，大約到2030年，新鄉(xiāng)市人口增長將達(dá)到最高值，用水也將達(dá)到峰值，接近可合理利用水量的極限。

2015年6月，南水北調(diào)中線工程將為新鄉(xiāng)供應(yīng)3.916億m3的優(yōu)質(zhì)水，屆時(shí)遠(yuǎn)距離輸送的丹江水將成為新鄉(xiāng)市的主要水源，有效緩解新鄉(xiāng)市的水資源短缺。但如果不加強(qiáng)管理，節(jié)水意識不足，水浪費(fèi)、水污染，引來再多的水也解決不了當(dāng)前的水危機(jī)。

三、實(shí)行最嚴(yán)格的水資源管理制度，破解水資源對經(jīng)濟(jì)發(fā)展的約束

為解決日益復(fù)雜的水資源問題，實(shí)現(xiàn)水資源高效利用和有效保護(hù)，破解水資源對經(jīng)濟(jì)發(fā)展的約束，2011年，中央一號文件《關(guān)于加快水利改革發(fā)展的決定》中提出“要實(shí)行最嚴(yán)格的水資源管理制度”。2012年初，國務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度的意見》，對實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度工作進(jìn)行全面部署和具體安排。為貫徹落實(shí)好中央一號文件精神,新鄉(xiāng)市人民政府發(fā)布了《新鄉(xiāng)市人民政府關(guān)于實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度的意見》，對新鄉(xiāng)市實(shí)行最嚴(yán)格的水資源管理制度提出明確目標(biāo)和要求。嚴(yán)格的水資源管理制度，主要內(nèi)容概括來說，就是確立“三條紅線”，實(shí)施“四項(xiàng)制度”。

為落實(shí)最嚴(yán)格的水資源管理制度，新鄉(xiāng)市以“三條紅線”為控制目標(biāo)，以完善“四項(xiàng)制度”為重點(diǎn)，采取有效措施，全面落實(shí)取水許可和水資源有償使用制度，提高用水效率，加快節(jié)水型社會建設(shè)，以水資源的可持續(xù)利用推進(jìn)了當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的發(fā)展。

（一）嚴(yán)格控制用水總量

新鄉(xiāng)市首先從嚴(yán)格規(guī)劃管理和水資源論證入手，控制用水量。先后編制完成《新鄉(xiāng)市水資源調(diào)查評價(jià)》、《新鄉(xiāng)市水資源保護(hù)規(guī)劃》、《新鄉(xiāng)市水資源管理指標(biāo)分配方案》，逐步完善水資源管理、節(jié)約、保護(hù)、配置規(guī)劃體系，逐步強(qiáng)化涉水規(guī)劃水資源論證工作，進(jìn)一步加強(qiáng)建設(shè)項(xiàng)目水資源論證管理。其次，嚴(yán)格控制區(qū)域用水總量，對新鄉(xiāng)市區(qū)、7個(gè)市轄縣（市）及長垣縣的用水總量控制指標(biāo)進(jìn)行分解，并下發(fā)至各地。嚴(yán)格實(shí)施取水許可,依托省級取水許可電子臺賬平臺，建立新鄉(xiāng)市取水許可電子臺賬，規(guī)范取用水戶檔案管理。密切水利公安聯(lián)動，開展以保護(hù)水資源、打擊河道非法采砂為主要內(nèi)容的專項(xiàng)集中整治活動。嚴(yán)格落實(shí)水資源有償使用制度，加大水資源費(fèi)征收力度和執(zhí)法力度，嚴(yán)查水事違法行為，對全市自備井安裝遠(yuǎn)程監(jiān)控計(jì)量計(jì)費(fèi)程控管理系統(tǒng)，確保水資源費(fèi)應(yīng)收盡收。嚴(yán)格地下水管理和保護(hù)。協(xié)助省水利廳編制《河南省地下水開發(fā)利用保護(hù)規(guī)劃》、《河南省地下水超采區(qū)評價(jià)》、《河南省南水北調(diào)受水區(qū)地下水壓采實(shí)施方案》等，對新鄉(xiāng)市中深層地下水開展評估，對淺層地下水進(jìn)行監(jiān)測，對小店工業(yè)園區(qū)地下水進(jìn)行回灌。結(jié)合南水北調(diào)通水契機(jī)，組織開展自備井封停工作，推進(jìn)引黃補(bǔ)源調(diào)蓄工程、山丘區(qū)集雨工程、百泉生態(tài)修復(fù)等地下水保護(hù)工程的進(jìn)展。

（二）嚴(yán)格控制用水效率

新鄉(xiāng)市首先加強(qiáng)節(jié)約用水管理。依據(jù)河南省用水定額，加強(qiáng)計(jì)劃用水考核，節(jié)獎超罰。按照《河南市節(jié)約用水管理?xiàng)l例》及上級有關(guān)節(jié)水政策要求，先后制定出臺《新鄉(xiāng)市人民政府辦公室關(guān)于印發(fā)新鄉(xiāng)市推進(jìn)節(jié)水型社會建設(shè)實(shí)施意見的通知》（新政辦〔2009〕7號）、《新鄉(xiāng)市城市節(jié)約用水和節(jié)水技術(shù)進(jìn)步發(fā)展規(guī)劃》、《新鄉(xiāng)市引黃灌區(qū)續(xù)建配套與節(jié)水改造總體可研報(bào)告》等相關(guān)節(jié)水規(guī)劃與技術(shù)報(bào)告，推進(jìn)節(jié)水工作進(jìn)展。積極開展節(jié)水型社會建設(shè)，開展節(jié)水型社區(qū)、灌區(qū)、企業(yè)（單位）、公共機(jī)構(gòu)節(jié)水型單位創(chuàng)建活動。目前，全市共有20多個(gè)單位創(chuàng)建為省級節(jié)水型單位，60多個(gè)單位創(chuàng)建為市級節(jié)水型單位（企業(yè)）。

其次，加快推進(jìn)節(jié)水技術(shù)改造。嚴(yán)格執(zhí)行節(jié)水強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)，加大工業(yè)、生活節(jié)水技術(shù)改造力度，進(jìn)行政策傾斜，鼓勵單位積極采用節(jié)水新技術(shù)、新工藝、新設(shè)備，實(shí)行循環(huán)用水，一水多用，廢水綜合利用等措施，降低單位產(chǎn)品耗水量。同時(shí)應(yīng)用節(jié)水新器具，改造舊管網(wǎng)，積極開展水平衡測試，查找漏水點(diǎn)，降低管網(wǎng)漏失率，以此來提高經(jīng)濟(jì)效益和產(chǎn)品市場的競爭力。2013年，新鄉(xiāng)市共新建節(jié)水工程9項(xiàng)，新增節(jié)水能力1 500多萬m3，推廣應(yīng)用節(jié)水器具4 000多套件，金龍銅業(yè)、新鄉(xiāng)火電等9家計(jì)劃用水單位開展了水平衡測試工作。2014年，新建節(jié)水工程6項(xiàng)，新增節(jié)水能力1000萬m3，推廣應(yīng)用節(jié)水器具5 000多套件，8個(gè)單位開展了水平衡測試工作。如新鄉(xiāng)豫新發(fā)電公司興建的中水用回工程，2臺330MW機(jī)組循環(huán)冷卻水使用城市中水，每臺機(jī)組年度可增加100小時(shí)發(fā)電利用小時(shí)數(shù)，多發(fā)電量6 600萬度，年度預(yù)計(jì)可增加利潤900余萬元，可有效提高用水效率。對新建項(xiàng)目，在水資源論證和取水許可審批環(huán)節(jié)，從政策上大力傾斜，鼓勵非常規(guī)水源開發(fā)利用。農(nóng)業(yè)節(jié)水方面，通過建設(shè)節(jié)水灌溉項(xiàng)目區(qū)和大中型灌區(qū)節(jié)水改造，提高農(nóng)業(yè)灌溉水利用效率。2014年新增節(jié)水灌溉面積10萬畝，新增有效灌溉面積2萬畝，新增旱澇保收田面積2萬畝。

（三）嚴(yán)格控制水功能區(qū)限制納污

加強(qiáng)對全市主要河流的33個(gè)水功能區(qū)的水質(zhì)監(jiān)測，監(jiān)測覆蓋率達(dá)到100%。加強(qiáng)工業(yè)污染源控制，提高城市污水處理率。擬定水功能區(qū)達(dá)標(biāo)率評價(jià)考核方案，初步建立水功能區(qū)水質(zhì)達(dá)標(biāo)評價(jià)體系。組織開展飲用水水源地達(dá)標(biāo)建設(shè)，禁止在飲用水保護(hù)區(qū)內(nèi)設(shè)置排污口、進(jìn)行項(xiàng)目建設(shè)。全市水環(huán)境質(zhì)量總體穩(wěn)定，部分河流水質(zhì)進(jìn)一步改善。

加強(qiáng)對重要生態(tài)保護(hù)區(qū)、水源涵養(yǎng)區(qū)和濕地的保護(hù)，推進(jìn)生態(tài)脆弱河湖和地區(qū)的水生態(tài)修復(fù)，加大重點(diǎn)區(qū)域水土流失治理力度。2013年度共治理水土流失面積45.73km2，完成了3條中小河流治理項(xiàng)目，申報(bào)省級專項(xiàng)資金用于百泉生態(tài)修復(fù)治理項(xiàng)目。2014年，治理水土流失面積30.5km2。

（四）完善水資源管理保障機(jī)制，強(qiáng)化責(zé)任和考核

首先建立水資源管理責(zé)任和考核制度。制訂出臺《新鄉(xiāng)市關(guān)于實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度考核辦法》，明確規(guī)定各縣（市）、區(qū)人民政府是實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度的責(zé)任主體，政府主要負(fù)責(zé)人對本行政區(qū)域水資源管理和保護(hù)工作負(fù)總責(zé)。對用水單位，實(shí)行三級責(zé)任管理考核體系，加強(qiáng)用水考核，確保管理更細(xì)化、科學(xué)化和自動化。健全水資源監(jiān)控體系。從2011年河南啟動中央和省級水資源監(jiān)控能力建設(shè)，到2013年底新鄉(xiāng)市已建設(shè)國控、省控取用水戶監(jiān)測點(diǎn)建設(shè)12處，開展市級水資源管理中心平臺系統(tǒng)建設(shè)，進(jìn)行聯(lián)網(wǎng)試運(yùn)行；其次，完善水資源管理投入機(jī)制。將水資源費(fèi)作為財(cái)政專項(xiàng)資金，保障水資源節(jié)約、保護(hù)和管理工作經(jīng)費(fèi)。對新鄉(xiāng)市市區(qū)水系景觀按規(guī)劃進(jìn)行大規(guī)模治理，各有關(guān)縣（市）充分利用市場機(jī)制招商引資，加大水系連通工程、水生態(tài)文明工程和工業(yè)、農(nóng)業(yè)節(jié)水工程建設(shè)。健全社會監(jiān)督機(jī)制。利用多種手段連年開展“世界水日”、“中國水周”和“全國城市節(jié)水宣傳周”等宣傳活動，在全市大力開展“人人節(jié)水行動”，進(jìn)一步增強(qiáng)全社會水憂患意識和水資源節(jié)約保護(hù)意識。

四、“三條紅線”實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)

通過加強(qiáng)用水總量控制、用水效率控制、水功能區(qū)限制納污控制和水資源管理責(zé)任與考核各項(xiàng)措施的落實(shí)，新鄉(xiāng)市初步確立了水資源管理指標(biāo)控制體系、水資源管理責(zé)任與考核制度，較好地實(shí)現(xiàn)了“三條紅線”目標(biāo)。

2013年全市用水總量為18.5億m3，其中農(nóng)、林、漁業(yè)用水13.12億m3，占70.9%；工業(yè)用水3.07億m3，占16.6%；城鄉(xiāng)生活、環(huán)境綜合用水1.94億m3，占10.5%。全市2013年用水總量為18.5億m3，占年度用水計(jì)劃20億立方米的92.5%。2013年全市工業(yè)用水量扣除建筑業(yè) (0.20億m3）后，全市工業(yè)用水量2.867億m3，萬元工業(yè)增加值用水量32.81m3，低于37.05的控制目標(biāo)，比2010年下降33%。2013年全市農(nóng)田灌溉水有效利用系數(shù)達(dá)到0.553，超過了0.55的紅線目標(biāo)。新鄉(xiāng)市有8個(gè)水功能區(qū)被列入《全國重要江河湖泊水功能區(qū)2015年考核名錄》，其中1個(gè)水功能區(qū)達(dá)標(biāo)，達(dá)標(biāo)率12.5%。

五、落實(shí)嚴(yán)格水資源管理制度中存在的問題及原因

（一）水資源規(guī)劃體系和法規(guī)規(guī)章不完善

和先進(jìn)地市相比，新鄉(xiāng)市水資源整體管理水平還比較落后，水資源規(guī)劃體系還不完善，水資源分類規(guī)劃包括中水回用、污水治理、縣區(qū)水資源具體規(guī)劃等還不十分到位。地方法規(guī)也不健全，超計(jì)劃用水考核使用的法規(guī)文件已不適應(yīng)當(dāng)前的實(shí)際形勢，一定程度上增加了計(jì)劃用水管理工作的難度。地下水管理法規(guī)不細(xì)化，對有些違法用水難以定性。形成的原因主要是地方對水資源短缺重視不夠，水法規(guī)意識淡薄，立法遲緩，還有水資源分屬不同的部門形成的因素。

（二）水資源管理體制存在一定的弊端

目前，就城市規(guī)劃區(qū)而言，新鄉(xiāng)市節(jié)水和地下水資源管理歸市利局，公共供水歸住建委，水污染歸環(huán)保局，排污費(fèi)征收又歸市政設(shè)施管理處，水資源分屬不同的部門，牽涉單位較多，職能交叉，實(shí)際工作中經(jīng)常出現(xiàn)推諉、扯皮現(xiàn)象，個(gè)別縣區(qū)還存在行政干預(yù)的現(xiàn)象，對落實(shí)嚴(yán)格水資源管理制度工作造成一定的干擾。如，中水回用，根據(jù)《河南省節(jié)約用水管理?xiàng)l例》規(guī)定，達(dá)到一定規(guī)模的賓館、飯店、小區(qū)、機(jī)關(guān)、事業(yè)、企業(yè)辦公設(shè)施及其他建設(shè)項(xiàng)目，要求建設(shè)中水回用。新建、改建、擴(kuò)建的建設(shè)項(xiàng)目，應(yīng)當(dāng)采用節(jié)水型的工藝、設(shè)備和器具，節(jié)水設(shè)施應(yīng)當(dāng)與主體工程同時(shí)設(shè)計(jì)、同時(shí)施工、同時(shí)投入使用。建設(shè)項(xiàng)目竣工后，水行政主管部門應(yīng)當(dāng)參加節(jié)水設(shè)施的竣工驗(yàn)收。但實(shí)際工作中，新鄉(xiāng)市水行政部門一直未能真正參與新建項(xiàng)目的用水驗(yàn)收工作。形成的原因還是部門利益博弈，水資源管理體制不完善。

（三）縣區(qū)水資源和節(jié)水管理工作滯后

計(jì)劃用水管理工作在一些縣市區(qū)才剛剛起步，各項(xiàng)基礎(chǔ)工作都比較薄弱，管理人員素質(zhì)較低，水資源費(fèi)征收普遍存在協(xié)議收費(fèi)現(xiàn)象，重收費(fèi)輕管理，重罰款輕服務(wù)，取水許可管理和水資源論證工作還處于初步啟動階段，更談不上任何科研及技術(shù)支撐。形成的原因是縣區(qū)經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)，《水法》宣傳不到位，法律觀念不強(qiáng)，再加上個(gè)別縣區(qū)水資源工作經(jīng)費(fèi)不足，人員工資得不到保障，導(dǎo)致工作難度加大，計(jì)劃用水和水資源管理根本不能適應(yīng)當(dāng)前的形勢。

六、對策或建議

（一）健全節(jié)水和水資源行政法規(guī)，完善相關(guān)制度

盡快制訂出臺《新鄉(xiāng)市節(jié)約用水管理辦法》、《新鄉(xiāng)市地下水管理辦法》，為新鄉(xiāng)市的計(jì)劃用水管理、地下水管理、水資源論證、中水回用、節(jié)水“三同時(shí)”等各項(xiàng)工作提供充足的法律法規(guī)依據(jù)。結(jié)合實(shí)際，提前編制各類用水和節(jié)水規(guī)劃，指導(dǎo)縣區(qū)盡快啟動水資源開發(fā)利用及保護(hù)規(guī)劃的編制，抓緊細(xì)化實(shí)化具體落實(shí)方案和配套措施，完善相關(guān)制度，為水資源管理工作提供更加充足的依據(jù)。通過構(gòu)建完備的水法律法規(guī)體系，夯實(shí)水資源管理的制度基礎(chǔ)，構(gòu)建高效的水行政執(zhí)法體系，推動水法律法規(guī)落到實(shí)處。

（二）進(jìn)一步理順?biāo)Y源管理體制

學(xué)習(xí)先進(jìn)地市經(jīng)驗(yàn)，以水利局為基礎(chǔ)，組建水務(wù)局，將分散在各部門的防洪、河道管理、城市供水、排水、節(jié)水、污水治理、中水回用等管理職能，全部劃歸在一起，建立高效統(tǒng)一的水資源管理體制；減少部門之間的不和諧因素，明確各部門分工，各司其職，強(qiáng)化協(xié)調(diào)和配合，形成合力，為水資源管理提供體制保障。在此基礎(chǔ)上，完善節(jié)水市場調(diào)節(jié)機(jī)制，加快經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整，限制高耗水產(chǎn)業(yè)，發(fā)展高效節(jié)水農(nóng)業(yè)和工業(yè)，形成政府調(diào)控、市場引導(dǎo)、公眾參與的節(jié)水型社會管理體系，扎實(shí)推進(jìn)節(jié)水型社會建設(shè)。

（三）抓好最嚴(yán)格水資源管理制度考核

建立責(zé)任與考核制度，嚴(yán)格考核管理。切實(shí)落實(shí)一把手負(fù)責(zé)制，將考評結(jié)果與領(lǐng)導(dǎo)干部考評直接掛鉤。嚴(yán)格考核不僅包括對政府履行水資源管理職責(zé)情況的綜合考核，也包括對用水單位節(jié)水計(jì)量的監(jiān)督考核。《新鄉(xiāng)市實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度》以考核辦法已印發(fā)，各部門各行業(yè)、各用水單位要以考核工作為載體，扎實(shí)推進(jìn)最嚴(yán)格水資源管理制度的貫徹落實(shí)。

（四）夯實(shí)水資源管理基礎(chǔ)

按照國務(wù)院實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度的要求，結(jié)合本地實(shí)際，特別是縣級水利部門，急需強(qiáng)化水資源基礎(chǔ)技術(shù)工作，盡快完善有關(guān)指標(biāo)體系，同時(shí)進(jìn)一步加強(qiáng)水資源管理隊(duì)伍建設(shè)，為落實(shí)最嚴(yán)格水資源管理打好技術(shù)和人才基礎(chǔ)。

七、結(jié)語

在當(dāng)前新鄉(xiāng)市日益嚴(yán)峻的水資源形勢下，落實(shí)最嚴(yán)格的水資源管理制度，需要各級政府負(fù)總責(zé)，水行政主管部門帶頭，各相關(guān)部門密切配合，社會各界大力支持，結(jié)合實(shí)際發(fā)揮自身優(yōu)勢，加大整改力度，采取行政、市場、技術(shù)、法律等各種手段和措施，扎實(shí)推進(jìn)節(jié)水型社會建設(shè)。這樣，才能以水資源的可持續(xù)利用推進(jìn)和促進(jìn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展，確保最嚴(yán)格水資源管理制度的落實(shí)，實(shí)現(xiàn)“三條紅線”控制目標(biāo)。

[1]中共中央國務(wù)院.關(guān)于加快水利改革發(fā)展的決定[N].中國水利，2011.

[2]中共中央國務(wù)院.關(guān)于實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度的意見[N].2012.

[3]新鄉(xiāng)市人民政府.關(guān)于實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度的意見[N].2011.

[4]胡四一.解讀《國務(wù)院關(guān)于實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度的意見》[N].中國水利報(bào)，2012.